העלייה המדווחת בשיעור העוני היא תוצאה של שיטת המדידה הלקויה של הביטוח הלאומי, שמאחוריה אינטרס ארגוני מובהק
על-פי דו"ח העוני שפורסם לאחרונה על-ידי הביטוח הלאומי, חלה עליה בשיעורי העוני ובשיעור המשפחות העניות שיש בהן עובדים. אלא שהעלייה המדווחת היא תוצאה של שיטת המדידה הלקויה של הביטוח הלאומי, שמאחוריה אינטרס ארגוני מובהק. לפי שיטת מדידת העוני של ה-OECD היקפי העוני מצומצמים יותר, ובחלקם מצויים בנסיגה.
נפתח בעובדה קשה מעט לעיכול: קצבאות הביטוח הלאומי מהוות תמריץ לעוני אצל מקבליהן: דמי-אבטלה והבטחת-הכנסה מייצרים תמריץ לאי-עבודה; קצבאות ילדים מעודדות הבאת ילדים מעבר ליכולת הכלכלית של המשפחה; הנחות ארנונה תלויות באישורי "עוני" מטעם הביטוח הלאומי. אם וכאשר אדם שהורגל לקצבאות עוני ייקח אחריות על חייו ויצא לעבודה, הוא יאבד חלק ניכר מההטבות הניתנות לו.
העובדה שהקצבאות מייצרות מלכודות עוני איננה חדשה. היא ידועה ונחקרת במדינות וחברות שונות בעולם. אולם מתברר כי קיומו של הביטוח הלאומי מייצר גם תמריצים להגדלה ואף להגזמה בשיעורי העוני בישראל. מערכות ממשלתיות ביורוקרטיות מעוניינות כידוע בהגדלת תקציביהן והרחבת סמכויותיהן ככל האפשר. מטבע הדברים, כאשר מערכת ממשלתית ממונה על הטיפול בעוני, יש לה תמריץ ליצור מצג לפיו העוני הוא תופעה חמורה, שהאפשרות היחידה להתמודד איתה היא מתן עוד תקציבים וסמכויות לאותה מערכת.
דו"ח העוני
מוקדם יותר החודש פרסם המוסד לביטוח הלאומי את דו"ח ממדי העוני והפערים החברתיים לשנת 2011, או בשמו העממי, "דו"ח העוני": 70 עמודים המכילים עשרות טבלאות, תרשימים, נתונים ופילוחים על התחלקות ההכנסות בחברה הישראלית, אשר פורסמו בהרחבה בכלי-התקשורת.
מקובל על כולם שהטיפול בעוני הינו בתחום אחריותה של הממשלה, ועליה לאסוף נתונים כדי שתוכל לטפל בו ביעילות. אלא שמכאן עולה השאלה: האם הדו"ח אכן מקדם את הבנת העוני והיכולות להתמודד עמו? האם פוליטיקאים המעוניינים בדיון רציני ויעיל במצב העניים, יכולים ללמוד משהו מהדו"ח? למרבה הצער, בחינה מדוקדקת של הדו"ח, שנערכה מטעם 'מכון ירושלים לחקר שווקים', מעלה כי הוא אינו מלמד הרבה.
שורה של בעיות בהגדרות, באיסוף הנתונים ובפרשנות שמחברי הדו"ח נותנים להם, הופכת אותו למסמך שיש בו ערך רק עבור מי שרוצה לעשות בו שימוש למטרות פוליטיות. מי שמעוניין לגבש מדיניות יעילה להתמודדות עם עוני לא ימצא בו ערך רב.
נתוני הכנסה והוצאה לקויים
הביטוח הלאומי מודד עוני על בסיס ההכנסה עליה מדווחים נשאלים בסקרים. אך הבעיה היא שנתונים אלו לוקחים בחשבון רק הכנסה מדווחת, ואינם לוקחים בחשבון הכנסה בלתי-מדווחת (עבודה בשחור) או נכסים בבעלות הנסקרים, כגון דירות, חסכונות וכו'.
למשל, כמה מהמוגדרים עניים חיים בדירה בבעלותם? זוהי שאלה חשובה להבנת תופעת העוני כפי שהוא מוגדר בביטוח הלאומי. דו"ח העוני והביטוח הלאומי לא עונים על השאלה, אך מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עולה כי מדובר בכ-41.2% מהמשפחות בעשירון התחתון ו-54.9% מהעשירון השני מעל התחתון.
ועוד, כמה מהעניים מדווחים על הכנסה נמוכה מזו שהם מרוויחים בפועל? קשה לדעת מהם היקפי הכלכלה השחורה בישראל, אולם שני נתונים רומזים על כך שמדובר בשיעור ניכר. ראשית, ההוצאה של 37% מהמשפחות העניות היא מעל לקו העוני. המשמעות היא שאותן משפחות מוציאות יותר מהכנסותיהן. חלקן אולי נכנסות לחובות, אולם יש לשער כי לרובן מקורות אחרים לכיסוי ההפרש. שנית, שיעור העניים שהוצאתם היא מעל לקו העוני גבוה באופן משמעותי אצל עצמאים בהשוואה לשכירים (59% לעומת 41%). כמובן, לעצמאיים יש אפשרויות מגוונות יותר להעלים הכנסות מרשויות המס והביטוח הלאומי מאשר לשכירים.
העניים העובדים
סוגיית העניים העובדים זכתה להתייחסות נרחבת בדו"ח ובפרסומים אודותיו בתקשורת. לפי הדו"ח, שיעורי העוני בקרב משפחות עובדות נמצאים בעליה. כותבי הדו"ח מסיקים מכך כי "אתגר מרכזי כיום הוא לשפר את התמורה לעבודה בקרב עובדים בשכר נמוך". במילים אחרות: עבודה כשלעצמה אינה מחלצת מעוני, ולכן יש צורך במיקוד המדיניות בהעלאת השכר של עובדים. מיקוד המדיניות משמעותו הגדלת תקציב הביטוח הלאומי, כדי שיוכל לשלם לעובדים הבטחת הכנסה ומס הכנסה שלילי, והרחבת סמכויותיהם ומעורבותם של פקידי הממשלה בשוק העבודה.
אך האם זו מסקנה תקפה הנובעת מהנתונים? לא ולא. 'עובד', לפי הגדרת הביטוח הלאומי, הוא מי שעבד שעה אחת לפחות בשלושת החודשים שקדמו לסקר. ואם הוא במקרה עני, אזי הוא עני-עובד. כמה מתוך העניים העובדים עבדו במשרות מלאות? כמה מתוכם עבדו לכל אורך השנה? כמה מתוכם עבדו במשרה חלקית בחלק מהשנה בלבד? דו"ח העוני והביטוח הלאומי אינם מספקים נתונים אלו.
לעומת זאת, במחקרים המקבילים של ארגון המדינות המפותחות, ה-OECD, מתייחסים לסוגיה זו ברצינות. בממוצע משוקלל במדינות המפותחות, בשני-שלישים מהמקרים בהם אדם מוגדר כחי במשפחה "ענייה עובדת", סך שעות העבודה בשנה של המפרנסים של אותה משפחה לא עלה על היקף של חצי משרה אחת. אם ישראל דומה במשהו ל-OECD, אזי בניגוד לרושם שמנסה לייצר הביטוח הלאומי, היקפה של תופעת העניים העובדים מצומצמת. ואם כך, המסקנות לגבי המדיניות הממשלתית הרצויה הן שונות לגמרי: הגדלת שיעור התעסוקה כרוכה במדיניות המעודדת צמיחה ומצמצמת את מלכודות העוני של הקצבאות, ולא תוספת תקציבים וסמכויות לפקידי הביטוח הלאומי.
משך העוני ומוביליות חברתית
כמה מאלה שהיו עניים ב-2010 נותרו עניים גם ב-2011? כמה אנשים שלא היו עניים ב-2010 נכנסו למעגל העוני בשנה שלאחריה? כמה משפחות היו עניות רק לתקופה קצרה, וכמה מהן נשארו בעוניין לאורך שנים? זוהי עוד סוגיה קריטית עבור קובעי המדיניות שאינה זוכה כלל להתייחסות בדו"ח הביטוח הלאומי. מחברי הדו"ח טוענים כי הם מקווים להציג נתונים כאלה בעתיד, אך לעת עתה הנתונים אינם נמצאים.
הבדלים בשיטת המדידה ביחס ל-OECD
לבסוף, קיים פער בין תוכן הדו"ח לבין האופן שבו מחבריו בחרו להפיץ אותו. הביטוח הלאומי מגדיר עוני בשיטה שונה במעט מהשיטה המקובלת ב-OECD. ההבדלים הם טכניים בעיקרם ולא נתעמק בהם כאן, אך חשוב להבהיר כי שיטת המדידה בישראל מובילה לשיעורי עוני גדולים יותר. כך, בעוד שהביטוח הלאומי מדווח על עלייה קטנה של 0.1% בשיעורי העוני של משפחות, על-פי שיטת המדידה של ה-OECD חלה באותה שנה ירידה של 0.5%. בנוסף, על-פי הגדרת הביטוח הלאומי, שיעור העניים בקרב אלה שחיו במשק בית עם שני מפרנסים עמד על 6.7%, בעוד שעל-פי שיטת ה-OECD השיעור עמד על 3.5% בלבד.
כותבי הדו"ח אמנם כללו נתונים אלה בתוכו, אולם הם בחרו להשמיט אותם מההודעות לעיתונות, מהמצגת שהוצגה לתקשורת, ומתמצית הממצאים.
סיכום
הביטוח הלאומי יוצר תמונת מצב המשרתת אותו, לפיה העוני הוא תופעה חמורה. מחברי דו"ח העוני אינם מספקים לקובעי המדיניות ולציבור הרחב דו"ח ראוי, מאוזן ואובייקטיבי. חשוב ביותר לאסוף נתונים לגבי העוני, להבינו ולהתמודד עימו, אולם נראה כי הביטוח הלאומי אינו הגוף המתאים לחבר דו"ח בעניין. מוטב כנראה להפקיד את המשימה בידי גוף דוגמת הלמ"ס, בנק ישראל או גוף חיצוני אחר.
'הכותב הוא עמית מחקר ב'מכון ירושלים לחקר שווקים'
