עצירת הפשע והשכנת הסדר: מה אפשר ללמוד ממשטרת ניו-יורק

מפכ"ל משטרת ניו-יורק שהוביל את המהפכה בשנות ה-90, מסביר איך ניתן להשיב את הסדר, למגר את הפשע ולהחזיר את השליטה ברחובות.

הצליחו לנקות את העיר. שוטרי ניו-יורק במשמרת. צילום: Justin McIntosh, CC SA 2.5

וויליאם בראטון כיהן כמפקד משטרת העיר ניו-יורק בשנים 1994 עד 1996, בתקופה בה צומצמו היקפי הפשע בעיר באופן משמעותי. ברטון הנהיג שורה של צעדים ארגוניים ותפיסתיים שהובילו את מחלקת המשטרה של ניו-יורק להצלחה היסטורית. הדברים שלהלן לקוחים מתוך הרצאה שנשא בשנת 1996 בכנס של קרן הריטג', שכותרתו: "אם ניו-יורק יכולה להוריד את היקף הפשיעה ב-36%, למה לא יכול הממשל לעשות זאת ברמה הפדרלית?".

לאור הצלחתו בניו-יורק נעשה בראטון למומחה מבוקש בתחום אכיפת החוק, וכיהן כמפכ"ל המשטרה בשורה של ערים מרכזיות בארה"ב ובאנגליה. בשנה שעברה מונה שנית למפכ"ל משטרת ניו-יורק על-ידי ראש העיר החדש ביל דה-בלסיו.

לעקרונות הפעולה שקובע בראטון יש ערך רב עבור כל העוסקים באכיפת החוק והסדר הציבורי. בימים אלו של התרופפות הריבונות, החוק והסדר ברחבי ישראל, דבריו של בראטון חשובים אף יותר.

"נס ברח' 42"

כדי להבין את מלוא ההשלכות של מה שקרה בניו-יורק בשנים האחרונות [אמצע שנות ה-90'], עלינו לעשות טיול בזמן – עד שנות ה-60' המאוחרות ותחילת שנות ה-70', כשהתחלתי לשרת במשטרת בוסטון כשוטר מקוף צעיר. כדי להבין את השפעתם של שינויים בעיר ניו-יורק כיום, עלינו להבין מה היה האופי של עבודה משטרתית ושל הפשיעה בשנות ה-70' וה-80', וכן מה מאפיין אותם כשאנו עוברים לאורך שנות ה-90'. אבל לפני שאתחיל לטייל אחורה בזמן, ייתכן ואתם תוהים: כיצד נראים היום פניה של העיר ניו-יורק ביחס לעניין הפשע? כדי שתוכלו להבין את חשיבות המספרים, ומדוע מסבים כל כך הרבה תשומת לב למשטרת ניו-יורק, אספר לכם את סוף הסיפור לפני שאספר את תחילתו: מדוע הצלחותיה במשך השנים האחרונות התחילו ליצור אופטימיות בארץ הזאת ומסביב לעולם? כן, מסתבר שניתן לעשות משהו כדי למגר את הפשע.

עד סוף שנת 1996, נרשמה ירידה של כמעט 50 אחוזים במקרים רשומים של שבע הקטגוריות החמורות ביותר של פשעים – רצח, אונס, שוד, תקיפה בנסיבות מחמירות, גניבת רכב, גניבה ופריצה, ביחס לנתונים משנת 1990. ירידה של מחצית מהפשיעה במשך שש שנים בלבד.

בעוד שבשנת 1990 התרחשו 2,246 מקרי רצח בעיר ניו-יורק, הרי שעד שנת 1996 ירדו מספר מקרי הרצח בעיר לפחות מ-1,000 – ירידה של כמעט 55 אחוזים. גם במספרי קרבנות הירי נרשמה ירידה דומה: מ-6,000 בשנת 1990, ל-3,000. כך גם במספר מקרי השוד, שירדו באותה תקופה מכ-85,000 ל-50,000 בלבד. במקביל, בנתוני גניבת המכוניות חל שיפור משמעותי יותר: מ-143,000 אירועים של גניבת מכוניות ב-1990, נרשמו רק כ-65,000 ב-1996. לבסוף, עד סוף שנת 1996 יהיו פחות מ-200,000 קרבנות של מעשי פשיעה בעיר ניו-יורק, מהמספר שהיו ב-1990.

כדי להבין את המשמעות של מספרים אלה, עלינו להבין כיצד הגיעה ניו-יורק למצב ששרר בה בשנת 1990. אז נבחן את השינוי שהחל להתרחש בשנת 1990 והואץ בשנת 1994, שהביא את העיר היום למצב בו היא יכולה לטעון לכתר אחת הערים הגדולות הבטוחות ביותר בארצות-הברית, ובהחלט אחת הבטוחות ביותר בעולם.

LAPD HQ Dedication
האסטרטגיה עובדת. וויליאם ברטון מתמנה למפכ"ל משטרת לוס אנג'לס, 2009, צילום: Eric Richardson, CC SA 2.0

חשיבה מחדש על שיטות העבודה המקובלות במשטרה

בשנת 1970, כשהצטרפתי למשטרת בוסטון, ארה"ב בדיוק התחילה לצאת מתקופת המאבק לזכויות האזרח שלווה בהתפרעויות ואלימות על רקע מתחים גזעיים וטענות לקיפוח. באותם ימים פורסם דו"ח קרנר על ההתמודדות עם הפשיעה בארצות-הברית, וכוחות המשטרה האמריקנים החלו להיכנס לעידן חדש, שתואר כ"עידן המקצועי" בעבודת המשטרה. תקופה זו אופיינה על-ידי מה שאני נוהג לתאר כ'שלושת הרי"שים'.

שיטור ריאקטיבי: בשנות ה-70' וה-80' עבודת המשטרה הייתה מורכבת בעיקרה מתגובה מהירה לאירועים וקריאות. בשנות ה-70' הוגדשה יכולתה של המשטרה להיענות מהר לקריאות לעזרה. מספר החירום 911 התמסד והתפשט במהירות ברחבי ארצות הברית, וכוחות המשטרה התחילו להתמקד במהירות התגובה שלהם לקריאות אלה.

סיורים רנדומליים: האמצעי העיקרי בעבודת השיטור ברחובות העיר בשנות ה-70' וה-80' היו סיורים רנדומליים, לא-ממוקדים. בזמן בו השוטרים לא רדפו אחרי קריאות 911, ציפו מהם שיערכו סיורים אקראיים בשטח מתוך הנחה שדי בנוכחותם הבולטת בכדי להרתיע פושעים.

חקירות רטרו-אקטיביות: ולבסוף, נעשה מאמץ משמעותי לשפר את ההתמקצעות של הבלשים שלנו בחקירה – אבל זוהי חקירה תגובתית, שלאחר מעשה שנועדה לחשוף את מבצעו.

מה משותף לכל הגורמים האלה? אלה כולן פעולות שננקטו בדיעבד. כוחות משטרה אמריקנים לא נמדדו על-פי יכולתם למנוע את הפשע, אלא על האופן בו הם מגיבים לפשע.

מצב זה היה בבחינת שינוי יסודי בצורת העבודה המסורתית של המשטרה בערי אמריקה. איכשהו, בשנות ה-60' וה-70', במקביל להפיכתה של החברה למתירנית יותר, הפסקנו לדרוש מהמשטרה שתהיה לה אחריות כלשהי למניעת הפשיעה. תחת זאת התחלנו להאמין בכל מיני "סיבות" חברתיות לפשע, שהיו מעבר לשליטת המשטרה. ואיך נוכל לצפות מהמשטרה להיות אחראית למניעת הפשיעה, כשכל כך הרבה מהדברים שאנו האמנו שהיו הגורמים לפשע הם בעצם מעבר לשליטתה?

רבים מגורמים אלו פורטו בהרחבה, והם עדיין מייסרים את העיר ואת הארץ כולה: התמוטטות ערכי המשפחה, בתי-ספר שכבר אינם מלמדים וחברה ההולכת ונהיית מתירנית יותר ויותר, בה נעשות סטיות חברתיות למקובלות. כך, במקום לנסות לתקן התנהגות קלוקלת או להעלות את הרמה ואת הנורמות של ההתנהגות, העדפנו לבחור בדרך הקלה, ופשוט לתרץ אותה.

היו גם כמה תהליכים חברתיים שהתחילו לפעול במהלך שנות ה-70', ושכעת, 25 שנים מאוחר יותר, יש להם השלכות עצומות: ראשית, הוצאתם של פגועי נפש שהיו מאושפזים במוסדות לחולי רוח מהמוסדות הסגורים, והעברתם לטיפול ביתי ולמתקנים המקומיים לטיפול בקהילה. בשל הפרצות שהיו בתכנית, מאות ואלפים נפלו בין הכיסאות והפכו לבסוף לחסרי הבית שגדשו את ערינו בשנות ה-70' וה-80'; שנית, שימוש גובר והולך בסמים, שהגיע לשיאו באמצע שנות ה-80' עם התפרצות השימוש בקראק ובקוקאין. הייתה לכך השפעה קטלנית; שלישית, הפיכתה של חברה למתירנית יותר ויותר, והנטייה שלנו להצדיק התנהגות בלתי תקינה במקום לנסות לתקן אותה, הקשו עוד יותר על עבודת המשטרה ברחובות הערים.

במקביל לקשיים אלו, מחלקות המשטרה בערים הגדולות סבלו מקצוצים חריפים במצבת כח האדם באותה תקופה. בשנות ה-70', מחלקת המשטרה בעיר ניו-יורק – NYPD  – פיטרה אלפי שוטרים. בשירותי כרב-פקד של משטרת בבוסטון, כרב-פקד בשנת 1980, הייתי אחראי לצערי על פיטורין של 25 אחוזים מכוח המשטרה, על סגירת מחצית ממתקני המשטרה ועל צמצום הגודל הכולל של המחלקה מ-2,800 שוטרים ל-1,544.

עד שנות ה-80', אזרחי ארה"ב כבר למדו לא לצפות מהמשטרה לשלוט בהתנהגות ברחובותינו או לשנות התנהגויות בלתי-קבילות, אלא רק להיענות לקריאות במהירות ו"לטפל" בפשעים שכבר נעשו.

זוהי עובדה. מניסיוני בפיקוד על המשטרה בבוסטון, מה שאני מדדתי במערכות הממוחשבות שנכנסו לשימוש באותה תקופה, היה זמן התגובה של המשטרה: באיזו מהירות הצלחנו להביא ניידות אל הזירה, ובאיזו מהירות הצלחנו להיענות לקריאות ולסמן שהן טופלו.

הוצאנו את השוטרים מרחובותיה של אמריקה בדיוק בתקופה בה רחובות אלו הוצפו בתוצרים הגרועים ביותר של המצב החברתי החדש, שנגרם כתוצאה מהתמוטטות הערכים החברתיים שהיו חשובים בעבר. ובה בעת שהחברה השתנתה, כוח השיטור המקומי, אותו המוסד שהיה כל כך חשוב במונחים של שליטה על הרחובות בשכונות, הלך והתכווץ והוציא את אנשיו מהרחובות.

[…]

כבכיר במשטרה בסוף שנות ה-70' ותחילת שנות ה-80', ניהלתי את הארגונים האלה. אני מדבר אליכם היום, ב-1996, אחרי ששירתי משני הצדדים של המשוואה הזאת: הדרך שבה ביצענו את השיטור בשנות ה-70' וה-80', והדרך שהתחלנו לבצע את השיטור בעיר ניו-יורק בשנות ה-90'. והשיטור של שנות ה-90' – שדומה במהותו לצורת שיטור שהיתה נהוגה בשנות ה-40' וה-50', עם כמה שינויים משמעותיים – הוא הרבה יותר טוב ויעיל מקודמו.

14200445890_bd509bd163_z
מצדיקים את ההזנחה. גרפיטי בניו-יורק. צילום: Axel Taferner CC SA 0.2

עיר מתפרקת

כדי להבין את השינוי המהותי שהתרחש בעיר ניו-יורק, עלינו לבקר שוב בעיר ניו-יורק של שנת 1990.

באותם ימים נתבקשתי להגיע לעיר ולבדוק את האפשרות של קבלת תפקיד מפקד משטרת התחבורה הציבורית. התחבורה הציבורית בעיר הפסידה בתקופה ההיא מאות אלפי נוסעים מדי שנה. זוהי מערכת המסיעה 3.5 מיליון נוסעים מדי יום ברכבת התחתית, ועוד 1.5 מיליון באוטובוסים; 5 מיליון אנשים מדי יום. בשנת 1990 זו הייתה מערכת שהייתה מוצפת בפשע ואי-סדר. ההשפעה של ההתמוטטות החברתית השתקפה בבירור במערכת הרכבת התחתית של העיר. החלטתי להגיע לראיון.

אני זוכר את דרך הייסורים שנאלצתי לעבור בנמל התעופה לה-גווארדיה עם הגעתי לעיר. היו שם המון נהגי מוניות ונהגי לימוזינות לובשי מדים; זה היה תוהו ובוהו מוחלט, כמו במדינת עולם שלישי, כשכולם צועקים, "קחו את המונית שלי, בואו לנסוע איתי!". לבסוף מצאתי מונית, נכנסתו ויצאנו לדרך. הייתי נתון בידיו של מישהו שלא היכרתי, שלא דיבר אנגלית במידה מספקת, במונית שלא נראתה שהיא תחזיק מעמד לכל אורך הנסיעה, ונסענו בכבישים שהיו, בכל המובנים, לא סבירים – שבורים, מלוכלכים, עם גרפיטי בכל מקום ומכוניות נטושות, אשפה, וצמיגים ישנים פזורים לאורך הכביש המוביל מלה-גווארדיה למנהטן. "ברוכים הבאים לניו-יורק".

כשנכנסנו למנהטן נתקלנו בפלנגות של "מטרידני מגבים", כשחמישה, עשרה, או 15 מהם עומדים בכל צומת ומתנפלים על הרכבים שעומדים ברמזור, בהצעה לנקות את שמשות הרכב תמורת טיפ. כל כך הרבה מהם, עד שתהיתי אם הם עומדים להוציא את הפנס מידיה של הגברת בפסל החירות ולשים במקומו מגב. זה היה יכול להיות הסמל הרשמי של העיר שם; המצב היה עד כדי כך גרוע. זה היה הרושם הראשון שכל אחד קיבל בניו-יורק: אם היית תייר, מבקר, מישהו שבא לרגל עסקיו או כל מי שהגיע לעיר במכונית, אנשים הפחידו אותך כדי שתיתן להם כסף עבור מה שהיה כביכול "ניקוי" השמשה. זו הייתה קבלת הפנים לעיר ניו-יורק.

אני זוכר את הירידה לאורך השדרה החמישית, "שדרת הניסים", המתוארת כאחד מאזורי הקניות העשירים ביותר בעולם. שוב, ראיתי רוכלים בלתי-חוקיים, קבצנים, לכלוך, גרפיטי, ושום זכר למשטרה. השוטרים היחידים עברו בניידות המשטרה שלהם, שנראו גרועות יותר מהמונית שבה נסעתי. לא נראה לכאורה שום סימן של שליטה, או גאוהו כלשהי, או שום תחושה שיש בעל-בית ברחובות ניו-יורק.

ואז עשיתי סיור ברכבת התחתית. אם חשבתי שהרחובות במצב גרוע, תחנות הרכבת התחתית היו מתחת לכל ביקורת. ישנם כ-700 דרכי גישה אל כ-450 התחנות של הרכבת התחתית. כל אחת מהכניסות האלה נראתה כמו ירידה אל התופת של דנטה. הן היו מלאות לכלוך וטינופת. כל הרעיון של הליכה מתחת לפני הקרקע עשוי להיות מדכא לאדם הממוצע, אבל במצב ששרר שם זה נוראי: ונדליסטים השחיתו את מעברי הכניסה כדי שיוכלו לעמוד בשערי הכניסה כשידיהם מושטות כמו אלה של מטרידני המגבים. אבל הדבר היחידי שהם הציעו לך היה להימנע מכך שיירקו עליך או יפלטו לעברך סדרת קללות. זה פשוט היה: "תן לי את הכסף שלך ואני אתן לך לעבור דרך השער הזה".

בכל רחבת המתנה של הרכבת היו מחנות של אנשים חסרי בית בתוך ערי קרטון. ב-1990 נעשתה הערכה שכ-5,000 אנשים חסרי-בית התגוררו בתוך מערכת הרכבת התחתית של העיר – וכ-178 מתוכם נהרגו באותה שנה כתוצאה מנפילה על הרכבות הנוסעות או מרצח.

ואז נכנסנו אל קרונות הרכבות, שהיו למרבה הפלא נקיים מגרפיטי. הם היו כנראה הרכוש הציבורי היחיד בניו-יורק שלא סומן על-ידי גרפיטי, כי בשנות ה-80 התקיים קמפיין להיפטר מהגרפיטי בקרונות. אבל בכל קרון, כך היה נדמה, היו קבצנים תוקפניים ושוב: אנשים חסרי בית שהתחילו לגור שם. זו לא הייתה סביבה מעודדת במיוחד. על-פי ההערכות, מדי יום כ-250,000 נוסעים השתמטו מתשלום דמי הנסיעה. לא ניתן היה להיכנס לתחנה בלי לראות אנשים הקופצים מעל מחסום הכניסה המסתובב או זוחלים תחת המחסומים שעדיין פעלו כשורה.

800px-Heavily_tagged_subway_car_in_NY
תחושה קשה של חוסר ביטחון. הרכבת התחתית בניו-יורק, שנות ה-70

מורשת שנות ה-60'

מה שראינו ברחובות ובתחנות הרכבת התחתית היה תוצאה של 20 שנים בהן הערים ויתרו על רחובותיהן לטובת הפושעים, ומחלו למשטרה על עבודת השיטור הגרועה ברחובות אלה. שינוי בלתי-נתפס בארץ הזאת. תנאים אלה, אילו נותרו לא-מרוסנים לאורך זמן – וללא ספק זה היה המצב בניו-יורק – היו מובילים להסלמה בפשע, להחמרה באי-סדר והגדלת הפחד.

מי שהציג זאת באופן משכנע למדי היו החוקרים ג'יימס ווילסון וג'ורג' קללינג. השניים שפרסמו בשנות ה-80' מאמר חשוב בירחון 'האטלנטיק החודשי' (Atlantic Monthly) בו הם עמדו על הקשרים שבין חוסר סדר לפשיעה. במאמר הם דנו בתסמונת "החלונות השבורים": מונח שמקורו בניסוי שנערך בפאלו אלטו, שבו החוקרים הניחו מכונית ברחוב ובחנו את הקשר שבין מצבה החיצוני לבין ונדליזם. בהתחלה היא הייתה במצב טוב, שום דבר לא קרה למכונית. אבל בכל פעם שהחוקרים שברו חלון או הסירו צמיג, הגיעו תוך פרק זמן קצר ונדליסטים שפירקו אותה לחלוטין.

ברמה העירונית, האי-סדר בא לידי ביטוי בין היתר גם בתופעת הגרפיטי. מאמר ראוי לציון שפורסם בשנות ה-70' בניו-יורק טיימס, חגג את הגעת הגרפיטי לאמריקה כצורה חדשה של אמנות אורבנית שבה העניים והאביונים יכולים לבטא את עצמם. השבחים האלו היו אפנתיים בזמנו, אבל לא הבנו מה תהיה ההשפעה של התופעה לאורך זמן. עודדנו סוג של אי-סדר וחוסר כבוד לרכושם של אנשים אחרים, דבר שעורר גם פחד. כאשר "ציורי קיר" ענקיים מכסים כל סנטימטר של גשר או תעלה, אנשים תוהים "מה קורה כאן? איפה המשטרה? מי נמצא בשליטה?" הגרפיטי תורם להגברת התחושה של אי-סדר חברתי.

גורמים אחרים מצטרפים להפיכת ניו-יורק בשנות ה-90' לעיר הנראית כאילו היא יצאה לגמרי משליטה. שתי כותרות מפורסמות מאוד הופיעו בערך בתקופה שדייויד דינקינס נבחר לכהן כראש העיר ואני הגעתי לניו-יורק. בשבוע מסוים אחד התרחשו 14 או 15 מקרי רצח. רציחות אלה היו ברובן אקראיות והקרבנות היו בעיקר אנשים שפשוט הלכו ברחוב, אפילו תינוקות בעגלותיהם. אנשים שעסקו בענייניהם היומיומיים נורו, נרצחו ונפגעו מירי ברחובות ניו-יורק במהלך מלחמות שליטה של סוחרי סמים. זה היה המשך של הנסיגה בשיטור, של הוויתור על הרחובות לטובת הפושעים; וזה סיפק כר פורה למגיפת הקראק של 1985, שהשתלטה במהירות על רחובות ניו-יורק. באותו שבוע נורא, כשנראה היה שהכל מתפורר, הניו-יורק פוסט פרסם בכותרת הראשית: "תעשה משהו, דייב!", וכעבור חודש, מגזין טיים פרסם כתבת שער על "העיר ניו-יורק, התפוח הרקוב", והתמקד באותם נושאים.

כך קרה שבשנת 1990, העיר הגדולה ביותר באמריקה נראתה כאילו היא מתפוררת. הפשע גבר, כשהוא מתודלק על-ידי סמים, קראק קוקאין. סוגים חדשים של נשק 9 מ"מ החלו להופיע בידיהם של סוחרי הסמים, ולמרבה הצער, גם בידיהם של צעירים שגילם הלך וירד – ילדים שהיו חסרי כל ערכים חברתיים, כי בתי הספר והבתים שמהם באו לא סיפקו להם כאלה. איבדנו את הרחובות שלנו ועמדנו לאבד גם את הבתים שלנו ואת בתי הספר – אותן הישויות המסורתיות המלמדות, מעצבות ומדריכות את הצעירים שלנו. באמצעות ההשלמה עם חוסר הסדר ברחובות שלנו, למעשה ויתרנו על שליטת החברה בעיר שלנו.

הייתה הכרה גוברת והולכת על-ידי ראשי המשטרות האמריקנים, מנהיגים פוליטיים, מנהיגי הממשל, ואקדמאים, שמשהו היה מאוד לא נכון, והיו ניסיונות לברר מה ניתן לעשות – ליתר דיוק, מה המשטרה יכלה לעשות – כדי לתרום למפנה בכיוון.

[…]

800px-Разбитые_окна_заброшенного_кинотеатра,_Санкт-Петербург.
שברת אחד, שברת את כולם. חלונות שבורים בפטרסבורג. צילום: Spitzruten CC SA 3.0

המהפך של ג'וליאני

בשנת 1993, המועמד לראשות העיר רודולף ג'וליאני ניהל קמפיין שהתרכז בשלוש סוגיות: פשע, חינוך וכלכלה. הכלכלה איבדה באותו זמן 400,000 מקומות עבודה במשך ארבע שנים; בתי-הספר נכשלו בהוראה של 1.1 מיליון ילדים, שעם סיום חוק לימודיהם לא היו מוכשרים מספיק למלא אפילו את התפקידים הזוטרים ביותר במשק; ולמרות העובדה שיותר ויותר שוטרים גויסו למשטרה, מצב הפשיעה בעיר לא השתפר. על רקע זה בחרו תושבי ניו-יורק בג'וליאני, שזכה בבחירות בהפרש קטן מאוד.

עם כניסתו של ג'וליאני לתפקיד, הוא מינה אותי לפקד על המשטרה. זאת, לאור הצלחתי במיגור הפשיעה במערכת הרכבות התחתיות בין השנים 1990 ל-1992. בעוד שסך שיעור הפשיעה העירונית ירד ב-3-1 אחוזים באותה תקופה, ברכבת התחתית הפשיעה ירדה בלא פחות מ-22 אחוזים. במערכת הרכבות יישמתי סדרה של אסטרטגיות שמאוחר יותר, ב-1994, הוכיחו את עצמן גם בעיר כולה. האסטרטגיות האלו היו די פשוטות:

640px-Rudy_Giuliani
ביטחון במקום הראשון. רודולף ג'וליאני

הן התמקדו במציאת פתרון לגורמי הפשיעה ברכבת התחתית, ובמקביל התקיפו בעצמה את אותם הסימנים הנוגעים לדרדור באיכות החיים שנלוו לפשע. הדואליות של שני האלמנטים האלה, הגורמים והסימנים של הפשע, הם אלו שיצרו את הפחד ברכבת התחתית וברחובות העיר ניו-יורק.

שיפור הביטחון ברכבת התחתית

את הטיפול ברכבת התחתית התחלנו בהנהגת מדיניות מעצר תקיף של משתמטי תשלום דמי נסיעה וסילוק מפרי הסדר מהמערכת […]

ומה מצאנו? מצאנו שאחד מכל שבעה אנשים שאסרנו עקב השתמטות מתשלום היה מבוקש על-ידי שלטונות החוק, ואחד מכל 21 אנשים נשא סוג כלשהו של כלי נשק.

הפשיעה ברכבת התחתית הייתה פשיעה מזדמנת, שבוצעה על-ידי אנשים שלא שילמו את דמי הנסיעה אבל נשאו כלי נשק והיו מבוקשים על-ידי שלטונות החוק. היה סיכוי טוב שהם לא נסעו ברכבת פשוט כדי להגיע הלוך וחזור לעבודה שלהם וממנה: הם היו בעבודה, כלומר זו הייתה העבודה שלהם, ואתה ואני היינו האנשים שעליהם הם ביקשו לעבוד. בכך שביצענו מעצרים עם הכניסה לתחנות התחלנו לשנות את ההתנהגויות. ולראשונה מזה שנים יכלנו לשלוט בהתנהגות במערכת הרכבת התחתית.

השינוי היה כה משמעותי, עד שהמספר המוערך של משתמטי תשלום דמי נסיעה ביום במערכת הרכבת התחתית ירד מ-200,000 בשנת 1990, ל-30,000 ב-1996. שינינו את ההתנהגות הזאת. לא רק זאת: גם שיעור הפושעים המועדים מכלל המשתמטים השתנה. בדיקת הסטטיסטיקה של משתמטים מתשלום דמי נסיעה שנעצרו השנה מגלה כי רק כאחד ממאה מבוקש עם פקודת מעצר, ורק אחד מתוך כמה מאות נשא כלי נשק כלשהו. אנשים לא התחילו לשלם את דמי הנסיעה מרצונם החופשי ולא הפסיקו לשאת על גופם כלי נשק כשנסעו ברכבת התחתית; הם עשו את הדברים האלה כי הם ידעו שהמשטרה נמצאת שם ושהשוטרים יפעלו בתגובה לסוג כלשהו של התנהגות בלתי-הולמת.

שיפור הבטחון ברחובות העיר

כשראש העיר ג'וליאני ראיין אותי למשרת הממונה על המשטרה, הוא שאל: מה תוכל לעשות ברחובות? האם תוכל לעשות את מה שעשית ברכבת התחתית? אמרתי לו שלדעתי נוכל לעשות את זה, אבל יידרשו לכך כמה דברים. ראשית, הוא יצטרך להפעיל את הרצון הפוליטי שלו, כראש עיר, להתמקד בנושאים המדאיגים ביותר – הכלכלה, הפשיעה ובתי הספר – ושנית, לתאם את כל הפעילויות של זרועות הממשל. בסוגיית הפשע, פירוש הדבר שמחלקת הפארקים ומחלקת התעבורה יעבדו בתיאום עם זרועות אחרים של העירייה על נושאי איכות החיים שיוצרים פחד. עליהם לאכוף בתקיפות את האיסורים על ציור גרפיטי ועל השלכת פסולת; את האיסור על שתיית אלכוהול בפומבי ואת כל שאר הדברים שיוצרים פחד. בשעה שהמשטרה תאכוף את החוקים האלה, שאר זרועות הממשל יצטרכו לפעול כדי לתקן ולסלק את הסימנים החזותיים לכך. אם תופיע כתובת גרפיטי על קיר, יש להסיר אותה במהירות רבה. על-ידי יישום השותפות הזאת שטיפלה בסימני הפשע כמו בפשע עצמו, התחלנו לצמצם את הפחד.

3388047512_301a6cb9d9_b
הגברת הנוכחות המשטרתית עובדת. שוטרים ניו-יורקים. צילום: katie chao and ben muessig CC SA 2.0

ביזור הביורוקרטיה

במחלקת המשטרה של העיר ניו-יורק עשינו מספר דברים. קודם כל, ביזור. העברתי רבות מהסמכויות שלי, לא לשוטר המקוף – כפי שרצו לעשות הקודמים לי בתפקיד –  אלא למפקד במפקדה השכונתית. לא רציתי להעניק עוד סמכויות לשוטרי המקוף. אלה היו, בממוצע בגיל 22, מרביתם מעולם לא עבדו במשרה כלשהי לפני שהפכו לשוטרים במשטרת ניו-יורק, והיו בסך הכל בוגרי בתי ספר תיכוניים. צעירים אלה, אחרי שעברו ששה חודשים של הכשרה, לא היו מסוגלים לפתור את הבעיות של העיר ניו-יורק. זה לא יהיה הפתרון.

אך מפקדי המפקדות השכונתיות היו בעלי ניסיון של כ-15 שנים בממוצע בשירות המשטרה, והם היו בין האנשים הטובים והחכמים ביותר בשירות המשטרתי. כולם היו בעלי השכלה אקדמית; כולם היו מתוחכמים ביותר; והם היו בדרג הנכון בארגון שאליו צריכה הסמכות להיות מבוזרת.

מיסוד האחריות הניהולית

סוג השיטור הקהילתי שבו דגלתי, בניגוד לסוג השיטור שהנהיגו הממונים על המשטרה שקדמו לי בתפקיד – לי בראון וריי קלי – שם פחות דגש על שוטר המקוף והרבה יותר דגש על מפקדי המפקדות האזוריות, שקיימו פגישות עם המועצות הקהילתיות ועם קבוצות של תושבי השכונות. הם היו בעלי הסמכות להחליט כמה שוטרים בבגדים אזרחיים להקצות, כמה להקצות לשיטור הקהילתי, לסיורים על אופניים, וליחידות המטפלות במקרי גניבה או שוד. הם היו בעלי הסמכות להקצות שוטרים לפי ראות עיניהם כדי להתמקד בסדר העדיפויות הנדרש באותה שכונה.

אם זו הייתה המפקדה האזורית מס' 75, הם יתמקדו במקרי ירי ובסחר בסמים. אם הבעיה היא השליחים הנוסעים על אופניים על המדרכות של מנהטן, הם יתמקדו בזה. מפקדי המפקדות האזוריות היו בעלי הסמכות לטפל בכל מה שיצר פחד באזור שתחת שליטתם, על-ידי מתן עדיפות לבעיות אלו בתגובה המשטרתית. אנו ביזרנו את הארגון ותוך כדי כך גם ביטלתי כמה דרגים בארגון ובהיררכיה המשטרתית.

שנית, הכנסנו לשימוש מערכת סטטיסטיקה ממוחשבת שנקראת קומפסטאט (COMPSTAT) לצורך ניהול הארגון המשטרתי שמנה 44,000 מועסקים, שביניהם כ-38,000 שוטרים. כשהתחלתי לנהל את משטרת ניו-יורק ב-1994, הסטטיסטיקות של הפשיעה נאספו רק פעמיים בשנה לשם מסירת הסטטיסטיקה ל-FBI עבור הדו"חות השנתיים והחצי-שנתיים שלהם. משטרת ניו-יורק לא עשתה שימוש בסטטיסטיקות של הפשיעה כדי לנהל את הקצאת המשאבים השגרתית. בהתחלה, נאמר לי שלא נוכל לקבל סטטיסטיקות של פשיעה על בסיס יומי או שבועי בשל ריבוי המקרים. אך לבסוף, אחרי נדנודים, דחיקה, בעיטות החוצה והחלפת בעלי תפקידים סרבנים, פיתחנו מערכת שאפשרה לי לקבל סטטיסטיקות שוטפות ומדוייקות של הפשיעה, שאותן יכולתי לחלוק עם מחלקת המשטרה כולה. זה היה מודיעין עדכני ומדויק. תנסו לנהל עסק ללא מידע עדכני ומדויק על המיקום של הלקוחות שלכם ועל מיקומם של השווקים שלכם – זו אינה דרך פעולה יעילה או רווחית.

NYPD Times Square
העברת סמכויות ליחידות הקצה. תחנת משטרה בטימס סקואר. צילום: Scott Beale CC SA 2.0

המודל העסקי

בעקבות זאת התחלנו לנהל את המשטרה כמו עסק פרטי המכוון לעשיית רווחים. מה היה הרווח שרציתי להשיג? צמצום הפשיעה. רציתי לנצח את המתחרים שלי – הפושעים – שהיו במקום ועבדו שבעה ימים בשבוע, 24 שעות ביממה. רציתי לשרת את הלקוחות שלי, הציבור, בצורה טובה יותר; והרווח שרציתי למסור להם היה הפשיעה המצומצמת. כל בעלי הזיכיון שלי – 76 המפקדות האזוריות – נבחנו לפי אמות מידה שמדדו את הצמצום בממדי הפשיעה, ולא את מידת היענותם של השוטרים לקריאות. ובכל אחת מ-76 המפקדות האזוריות בעיר ניו-יורק חלה ירידה של עשרות אחוזים במקרי הפשיעה, כך שהתוצאות באו לידי ביטוי בכלל השכונות ולא רק באזורים מוכי הפשע. דבר זה התאפשר בזכות חופש הפעולה שהענקנו למפקדות האזוריות.

העיר ניו-יורק מחולקת לשמונה אזורים גיאוגרפיים, או רבעים. אנו קוראים להם "רובעי סיור", ובכל רובע כזה יש 8 עד 10 מפקדות שכונתיות. פעם בחודש, משעה 07:00 עד 10:00 בבוקר, נהגנו לכנס את הסגל הבכיר של אחד הרבעים ולהפגיש אותם בנוכחותי עם כל היחידות המיוחדות של מטה המשטרה העירוני וכל המפקדים הבכירים במחלקה. בפגישות אלו נכו גורמי ממשל נוספים רבים: נציגי המנגנונים הממונים על שירות המבחן ועל השחרור על-תנאי מבתי הסוהר, אנשי הפרקליטות, מומחים העוסקים בניתוח הפשיעה, ונציגים נוספים מכל אחד משבעת הרובעים האחרים.

במשך שלוש שעות ניתחנו את מגמות הפשיעה ברובע ההוא: מדוע עלתה הפשיעה? מדוע היא ירדה? מה קורה? והכל תוך שימוש נבחר ויעיל בסטטיסטיקה הממוחשבת. השתמשנו במפות גדולות מאוד לנעיצת סיכות כדי להראות את המקומות שבהם התרחשו פשעים. נהגנו לשאול את עצמנו: מה אנו עושים בעניין זה? איפה אנו מבצעים מעצרים? איפה גרים הפושעים ששוחררו על-תנאי? כמויות גדולות של מידע צומצמו לצורות הפשוטות ביותר על-ידי ניתוח ממוחשב כזה.

1578564468_404f8c19e8_o
המספרים לא משקרים: ירידה ברציחות בתקופת ג'וליאני

שיתוף המידע

גורם חשוב נוסף במסגרת השינוי שערכנו היה הנהגת נורמות של שיתוף מידע. המשטרה העירונית נוהלה עד כה כארגון אקסקלוסיבי: אנשים הודרו מקבלת מידע שלא היה רלוונטי אליהם ישירות. אנו באנו בגישה אחרת וטענו שצריך לתת לכולם בחופשיות את כל המידע שהם זקוקים לו. בפגישות החודשיות הללו כולם שיתפו מידע. אם עלתה שאלה, כמו למשל למה מישהו לא היה מסוגל לבצע מעצר, והתברר כי הדבר קרה מכיוון שהפרקליט המחוזי סירב לתת להם את התלונות, הייתי יכול להתעמת עם נציג הפרקליט המחוזי שהיה נוכח במקום. במקום לבזבז שלושה או ארבעה ימים בניסיון לאתר את הפרקליט המחוזי, יכולתי לקבל תשובות מיידית מאדם שישב יחד איתנו באותו חדר. ואם לאותו הנציג לא הייתה תשובה, הייתי מטלפן אל פרקליט המחוז. האינטימיות, השיתוף במידע בצורה הרחבה ביותר, והמערכת הממוחשבת קומפסטאט, היו חשובים מאוד בתהליך הזה.

[…]

האנשים שהשתתפו בפגישה ההיא ידעו שהם ישובו לשם בחודש הבא, ושבחודש הבא אנו עומדים לדון באותן סוגיות שהועלו בחודש הזה. הסוגיות אינן נעלמות. הדיון לא נסב על משהו שהתרחש פעם אחת ואחר כך אפשר להניח אותו על המדף. בתהליך הקומפסטאט כולם ידעו שהם בסופו של דבר יחזרו לחדר הדיונים כדי להסביר למה הפשיעה התגברה או למה היא הצטמצמה. בשנתיים האחרונות, כל המפקדים במפקדות השכונתיות הוחלפו. רבים מהם קודמו בדרגה כי הם ביצעו עבודה טובה, ורבים אחרים סולקו כי הם לא עשו עבודה טובה. הם לא סולקו כי הם לא צמצמו את הפשיעה. הם סולקו כי הם לא הבינו את הבעיות בקהילה שלהם ולא הגיבו לבעיות האלה בצורה אפקטיבית; אחרי מספר ניסיונות, כשנוכחנו שהם עדיין לא פעלו כראוי, הם הוחלפו.

מודיעין עדכני ומדוייק הוא גורם חשוב מאוד בתהליך הזה. הרשו לי להציג זאת באנלוגיה: במלחמת העולם השנייה גרמניה התכוננה לפלוש אל האיים הבריטיים. הם אילצו את הבריטים לברוח מדנקרק. ובעוד שלבריטים היו רק 450 מטוסי ספיטפייר שהיו מפוזרים ברחבי אנגליה כולה, לגרמנים היו אלפי מפציצים שטסו מעל ערי בריטניה בכל יום. אך לרשות הבריטים היה דבר אחד שלגרמנים לא היה: היה להם רדאר. כשהמפציצים הגרמנים יצאו מתוך בסיסיהם באירופה ופנו לכיוון בריטניה, הרדאר איפשר לבריטים לזהות את כיוון הטיסה של מפציצים האלה כשהם היו עדיין מעל תעלת למאנש. תוך שימוש במידע הזה, הבריטים הצליחו להזעיק את 450 מטוסי הספיטפייר ולכוון אותם באופן מדוייק אל המפציצים הגרמנים. למרות המשאבים המצומצמים, מידע עדכני ומדוייק, תגובה מהירה וטקטיקות אפקטיביות, ניצחו בקרב על בריטניה.

3199748827_9fe4204260_b
פיקוח הדוק מניב תוצאות. שוטרי סיור ברכבת התחתית. צילום: Ludovic Bertron CC SA 2.0

השגת תוצאות

באופן דומה, בעיר ניו-יורק אנו יודעים איפה האויב נמצא בצורה מעודכנת; אנו יודעים איפה הבעיות, ואנו הולכים לטפל בהן. חדר הפגישות של קומפסטאט הוא סביבה של לחץ גבוה, 200 עד 250 בעלי תפקידים במשטרה וגופים אחרים המנתחים את דפוסי הפשיעה. באחת הפגישות שלנו, ג'ק מייפל, האסטרטג הראשי שלי לענייני פשיעה, ביקש מהמפקד של אחת המפקדות השכונתיות במזרח ניו-יורק לסמן במפה את כל התלונות על סמים בשכונה ההיא; וכך נעשה. כל המפה הייתה מכוסה בתלונות, אבל היו שם מקבצים, הנקודות החמות. ואז הוא ביקש מהמפקד לסמן איפה יחידות הסמים שלו ביצעו מעצרים בחודש האחרון. לאחר שכל המקומות האלה סומנו, התגלה דבר מעניין: התלונות התרכזו בצד אחד של המפה, ואילו המעצרים נעשו בצד השני. היית מצפה שתהיה חפיפה בין שני סוגי הסימונים. התהליך הזה המחיש בצורה גרפית את מה שהתרחש במסגרת השיטה הישנה, שבה המשטרה דורגה כ"אפקטיבית" לפי מספר המעצרים שהיא ביצעה, ולא לפי הבעיות שאותן היא פתרה.

כששאלנו את מפקד יחידת הסמים למה השוטרים שלו לא ביצעו מעצרים במקומות שבהם היו תלונות, הוא הסביר כי התלונות מגיעות מהשיכונים של הדיור הציבורי, ושם קשה לערוך מעצרים. אתם מסוגלים לתאר לעצמכם איך זה לחיות בשכונות אלו אם המשטרה לא מוכנה להכנס לשם אפילו לביצוע מעצרים?

זו הייתה המנטליות שניהלה את משטרת ניו-יורק בזמנו, ואני מבטיח לכם שהיא עדיין מנהלת הרבה מחלקות משטרה בארץ הזאת.

השינוי העיקרי הגיע כי התחלנו להתמקד בפתרון בעיות ובמניעה. לכך הייתי מוסיף גם את העובדה שבעיר ניו-יורק קיים רצון פוליטי לעשות שימוש במשטרה בדרכים שונות. אנו משתפרים בהבנת החשיבות של השמירה על הסדר ואיכות החיים, של שינוי ההתנהגות ברמת הרחוב ושל השליטה בהתנהגות, וכך אנו מונעים את הפשיעה בהמשך הדרך.

ראינו שוב ושוב כי כאשר השוטרים עוצרים מישהו ששותה אלכוהול ברחוב, או חבורה של נערים השותים אלכוהול בפינת רחוב, ועורכים עליהם חיפוש, ניתן למצוא אקדח או סכין. בכך מונעים השוטרים את מה שעמד לקרות כעבור שעות ספורות, כשאדם שתוי ישלוף את האקדח או הסכין. אירוע שבדרך כלל נגמר עם עוד קרבן של רצח. אנו מנענו את הפשע הזה לפני שהוא התרחש.

הרצאתו של וויליאם בראטון מופיעה באתר קרן הריטג'. אני מודים לקרן על הרשות לתרגם את ההרצאה. 

[adsanity id="51586" align="alignnone"]

מאמרים נוספים

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר.

11 תגובות למאמר

  1. להיטיב עם העם" זה המשפט הכי מפחיד שפוליטיקאי יכול לאמר. "
    כמה כוונות טובות יש לאנשי ה"הכלה והבנה", לכאורה. כמה רצח דם וסבל הם גורמים למעשה.

  2. הירידה בפשיעה התרחשה במקביל בכל רחבי ארה״ב ואין קורולציה בינה לבין המדיניות של ג׳וליאני. היא ככל הנראה קשורה לחוק שהיתיר הפלות שני עשורים קודם לכן שצמצם באופן משמעותי את הלידות הלא רצויות ואתן את הילדים שנגררו לפשיעה מתוך עוני ומחסור.
    מוזר שמידה, שמתיימרים להיות ליברלים, מעדיפים את הטענה כי רק יד קשה והמגף הכבד של המדינה יכולים ליצור שקט, על פני ההסבר (היותר מהימן) כי דווקא הגברת החופש לאזרחים היא הגורם.
    לא רגע, בעצם מדובר פה על הגברת היד הקשה נגד ערבים. אני כבר לא מופתע.

    1. חיזוק לתיאורית ההפלות, הגרף מתחיל לרדת בתקופת דינקינס ולא גוליאני.

    2. הגרף מתחיל לרדת ב1990, כשהתחילו בתכניות של שיטור קהילתי ותגברו את יחידות המשטרה.
      אל תשכח גם שבשנים האלה בראטון היה מפקד משטרת התחבורה הציבורית כך שלגישה שלו הייתה השפעה על הסטטיסטטיקות כבר אז.

    3. שמח לראות שאחרים כבר הגיבו את מה שרציתי להגיד. לצערי האתר הזה באמת מנסה להוות אלטרנטיבה ימנית ל"הארץ", כלומר כמה כותבים טובים והרבה יותר מדי שטויות.

    4. לא מדוייק. הירידה בניו-יורק הייתה גדולה יותר מבשאר ארה"ב, ולמרות הטענות של מחברי 'פריקונומיקס', לא כולם מסכימים: מחקר אחד שבדק את הנושא מצא בהחלט השפעה של המדיניות, אם כי פחות ממה שבררטון היה רוצה לחשוב (גרסה מקוצרת: http://www.nber.org/digest/jan03/w9061.html, גרסה מלאה: http://www.nber.org/papers/w9061.pdf), אבל מחקר אחר טוען ההיפך, בעיקר על בסיס ניתוח-מחדש של הסטטיסטיקה (http://www.citylab.com/politics/2013/02/was-nypd-really-responsible-new-yorks-famous-drop-crime/4616/)
      אמת שבררטון מעריך-יתר את השפעת פעולותיו, אבל זה לא אומר שבוודאי לא הייתה השפעה, בטח לאור העובדה הלא-מקרית שבמקומות בהם פעל הירידה הייתה מהירה יותר וחדה יותר מבמקומות אחרים (http://www.economist.com/news/briefing/21582041-rich-world-seeing-less-and-less-crime-even-face-high-unemployment-and-economic). כמו-כן, גם הטיעונים של לוויט ודבנר והמתודה שלהם זכו לביקורת, כולל אחת שטענה שבמודל הממוחשב שלהם הייתה טעות רצינית שפוגעת בתוקף הנתונים, גם אם לא מבטלת אותם לגמרי (http://www.economist.com/node/5246700), ויש שטוענים, פשוט וברור, שבדיקת שיעור מקרי הרצח שביצעו האנשים שנולדו *אחרי* התרת ההפלות, דווקא גבוהה יותר מאשר אלה שנולדו בשנים לפני כן (כמה דיונים מצוטטים פה:
      http://www.isteve.com/freakonomics_fiasco.htm, וגם פה: http://www.city-journal.org/html/eon_07_11_05sm.html. מי שיש לו מאגר מידע יכול למצוא את המקורות.)

  3. פרופורציה בבקשה.
    אחרי כל היד הקשה ותקציבי ענק, מספר הרציחות בניו-יורק הוא 0.08 ל1000 ואילו בארצינו הקטנטונת 0.025 בערך שליש.

  4. יותר כוח אדם- יותר ביטחון.
    יותר שיטור קיהלתי,עירוני, וכו – יותר ביטחון.
    יותר השקעה של הממשלה בביטחון הפנים-יותר ביטחון.

  5. העיקרון שברטון מדבר עליו של "נוכחות הריבון" איננו זהה ל"יד קשה". העניין הוא לא להכניס לכלא כל מי שזורק בדל סיגריה ברחוב אלא להראות נוכחות ועניין בשמירה על הסדר. כשהשוטר עומד בפינת רחוב, זו פינת רחוב שלא יעשו בה עסקאות סמים. באזור בו מוצבת ניידת של משטרת התנועה, נוסעים יותר לאט. וברחוב שאינו מכוסה גרפיטי ומלא אשפה, יזרקו פחות בדלי סיגריות על הרצפה.

    בישראל יש קרפ"ר לשעבר שהתעקש על רצפת שיש בלשכת הגיוס המרכזית. כשאמרו לו שהוא השתגע הוא הסביר: על רצפת שיש לא יורקים". לאיך שדברים נראים יש משמעות. ההרגשה שיש דין ויש דיין דוחפת יותר אנשים לשמור על החוק ומצמצמת את הצורך ביד קשה.

    בסופו של דבר, מערכת אכיפת החוק יכולה לתפקד כיוון שמרבית האנשים מצייתים לה מרצון והיא עסוקה בעיקר בשוליים. אבל אנשים צריכים תמריץ כדי לציית לחוק. לא לכולם יש מצפן מוסרי פנימי. חלק מהאנשים פשוט מפחדים להתפס.

    בחברה שבה אנשים לא מפחדים להתפס, גם לבעלי המצפון יש תמריץ לעבור על החוק – פשוט מתוך יצר הגנה עצמית.

    בחברה שבה כולם פושעים "יד קשה לא תעזור" כי המשאבים שידרשו לשם כך לא הגיוניים. בחברה שבה לכולם יש תמריץ להשאר בצד הנכון של החוק אין צורך ביד קשה.

    וכל מה שצריך לשם כך – היא מראית עין של חוק וסדר.

  6. הדבר הבולט בעיני הוא שהמשטרה התחילה להגיע אל המקומות בהם מבוצעים רוב העברות. לשיכונים הציבוריים המפחידים.
    בישראל ובאירופה קיימות שכונות ויישובים שלמים אליהם המשטרה לא מעזה להיכנס, למרות שידוע שהם מחסני נשק, סחר ברכוש גנוב, סמים ורצח.
    עד שמשטרת ישראל לא תעז להיכנס למקומות המפחידים אותה בדרך שגרה, לא יהיה שינוי משמעותי