חוק ההסדרים: עם הצלחה לא מתווכחים

לפני שמתחילים לדבר "חוק ההסדרים" חשוב לדעת שני דברים: ראשית, שמו המלא של החוק הוא "חוק הסדרים לשעת חירום במשק המדינה"; דבר נוסף – לא קיים חוק בשם "חוק ההסדרים": בשנת 1997 שינה משרד האוצר את שם החוק ל"חוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב", ולאחר שבנימין נתניהו התמנה לשר האוצר בשנת 2003 שונה שם החוק ל"חוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל". כדי להבין מדוע שם החוק עבר כל כך הרבה גלגולים, צריך להבין מדוע הוא בכלל קיים, ובשביל זה צריך קצת רקע היסטורי.

בשנת 1984 הייתה מדינת ישראל שרויה במשבר כלכלי חמור שהביא לאינפלציה דוהרת – עד לשיא של 444.9% בשנת 1984. כחלק מההתמודדות עם המצב הקשה הכינו שר האוצר יצחק מודעי בשיתוף עם ראש הממשלה שמעון פרס (כיהנה אז ממשלת אחדות) תוכנית לייצוב הכלכלה. לטובת התוכנית הותקנו בתחילת יולי 1985 תקנות לשעת חירום (הסדרים לשעת חירום במשק המדינה), ובהן 48 סעיפים. הללו אושרו בידי היועמ"ש פרופ' יצחק זמיר בנימוק ש"הממשלה צריכה להיות משוכנעת שאנחנו בשעת חירום כלכלית ושעת חירום כלכלית מצדיקה תקנות שעת חירום. ואם הממשלה כך משוכנעת, הסמכות נתונה לה".

על-אף שהיה ניתן להעביר את חוק ההסדרים גם ללא התקנות לשעת חירום, נעשה שימוש בתקנות אלו כדי להדגיש את חומרת המצב במשק ולדרבן את שרי הממשלה לאשר את הצעדים הדרקוניים שכללו צמצום גרעון הממשלתי, והקפאה של מחירים, שערי חליפין שכר ועוד.

לאחר שלושה חודשים הוחלפו התקנות בחקיקה ראשית תחת השם "חוק הסדרים לשעת חירום במשק המדינה, תשמ"ו-1985". תוכנית הייצוב הכלכלי הצליחה להוציא את המשק ממצב החירום בו היה שרוי, וכבר בשנים הראשונות להפעלת התכנית האינפלציה פחתה לרמה של 30% בשנה, ובטווח הארוך אף התייצבה על שיעור שנתי של 15-10%. בסוף שנות התשעים ירדה האינפלציה ללמטה מ-10%, בשנת 2000 נרשם שיעור קרוב ל-0% ובשנים שלאחר מכן נותרה האינפלציה נמוכה, ואפילו שלילית.

אפשר להבין, אם כן, מדוע היום הוסרה "שעת החירום" משמו של החוק. מאז מצבה של ישראל רק משתפר: שיעור האבטלה בישראל עומד בשנים האחרונות על ממוצע של כ-5% בשנים האחרונות, לעומת שיעור אבטלה של 11.3% במדינות גוש האירו. אז מדוע עדיין יש צורך בחוק שכזה?

כפי שנקבע במבוא לחוק, חוק ההסדרים מאפשר לממשלה לתכנן תקציב שנתי (או יותר) שלא יחרוג מהגירעון הרצוי, על-ידי העברת תיקוני חקיקה הקשורים ליעדי המדיניות הכלכלית של הממשלה שאינם קשורים ישירות לתקציב. מכיוון שהוצאות הממשלה תלויות בשורה ארוכה של תקנות וחוקים שונים, אי אפשר לתכנן תקציב כראוי מבלי לערוך שינויי חקיקה במגוון רחב של תחומים בעלי השלכות תקציביות. חוק ההסדרים מאפשר לממשלה להביא באבחה אחת לשינוי גורף במדיניותה באמצעות העברת שינויי החקיקה האלו במרוכז ובמהירות. כך ניתן לבטל חקיקה פרטית בזבזנית או להעביר שורה של חוקים בעלי משמעות כלכלית שיקשה על הממשלה להעבירם בחקיקה רגילה, או שהליכי החקיקה הרגילים יארכו זמן ממושך.

ההתנגדויות

יתרונות החוק ברורים, אך בכל זאת הוא זוכה למתנגדים רבים. באופן לא מפתיע, אחד מהמתנגדים הגדולים לחוק ההסדרים הוא בית המשפט העליון, המלא ביקורת על אחד האיים האחרונים של עצמאות הרשות המבצעת. בשלב זה בג"צ מפריח בלוני ניסוי הבודקים את הלך הרוח בעם לקראת ביטולו העתידי של החוק, בטענה, כמובן, כי הוא "לא חוקתי".

כך, בפסק דין 'ארגון מגדלי העופות' משנת 2003, קבעה השופטת דורית ביניש כי "מדובר בהליך חקיקה שמקשה מאוד על קיומו של דיון מעמיק וממצה, ואשר פוגע ביכולתם של מקבלי ההחלטות בממשלה ובכנסת לגבש עמדה מבוססת לגבי כל אחד מהנושאים המופיעים בהצעת החוק… הטיעונים בזכות יעילותו של מנגנון החקיקה של חוק ההסדרים אינם יכולים לעמוד אל מול חשיבותו של עקרון הפרדת הרשויות ועקרונות המשטר הדמוקרטי-ייצוגי".

סיבה נוספת להתנגדות היא העובדה שהחוק עובר בפרק זמן קצר מאוד, שלא מאפשר דיון נאות בכל פרטיו. בשל הקשר ההדוק של חוק ההסדרים לתקציב, הדיונים בחוק נערכים במקביל לדיונים בתקציב. מכיוון שאי אישורו של תקציב המדינה מוביל לפיזור הכנסת והקדמת הבחירות, הבאתו של חוק ההסדרים לאישור הכנסת יחד עם חוק התקציב מבטיחה את אכיפתה של המשמעת הקואליציונית גם לגבי חוק זה. התוצאה היא, שאישור חוק ההסדרים נעשה בזמן מוגבל של חודשיים בלבד, וזאת לעומת פרק זמן בלתי-מוגבל לדיון וביקורת על חקיקה רגילה מצד ועדות הכנסת. בשל כך, המתנגדים לחוק טוענים כי פרק הזמן הקצר המוקצב לדיון בחוק ובסעיפיו השונים מקשה על חברי הכנסת לקיים דיון מעמיק ומקצועי ולהבטיח בקרה הולמת על תהליך החקיקה.

אחרים טוענים כי למרות שרבים מהנושאים הנכללים בחוק ההסדרים נופלים בתחום הפעילות של מגוון ועדות הכנסת, חוק ההסדרים נדון רק בוועדת הכספים של הכנסת, שאין לה את היכולת לנהל בקרה בכל נושא, וכך נפגמת איכות החקיקה.

טענה שלישית גורסת כי הממשלה מנצלת את לוח הזמנים הדחוק ואת העובדה שבחוק ההסדרים מובאים שורה של חוקים כדי להביא לאישורם המהיר של חוקים שאינם קשורים לתכנית הכלכלית, שהממשלה התקשתה להעבירם בהליך חקיקה רגיל. עוד טוענים מתנגדי החוק טוענים גם כי החוק נותן לאגף התקציבים באוצר כוח רב יותר מלחברי הכנסת, והפקידות גוברת על נבחרי הציבור.

עם הצלחה לא מתווכחים

מנגד, תומכי חוק ההסדרים מציינים את הגידול הניכר שנרשם בעשור האחרון בהיקף החקיקה התקציבית בישראל. על-פי הערכות אגף התקציבים באוצר כ-60% מהתקציב, למעט הוצאות ביטחון והחזר חובות, מעוגנים היום בחקיקה. "נעילת התקציב" בשיעורים כאלו מצמצמת את יכולת הממשלה להביא את סדרי העדיפויות שלה לידי ביטוי בתקציב אלא באמצעות חוק ההסדרים.

נימוק שני בזכות החוק הוא השינויים המהירים המתחוללים במערכת הפוליטית, שהביאו לחולשת המפלגות הגדולות וליצירת קואליציות הטרוגניות ומגזריות. בשל כך, ללא חוק ההסדרים יקשה על הממשלה לקדם חקיקה כלכלית שיש בה צורך אסטרטגי, במטרה להפוך את המשק הישראלי לתחרותי בעולם. הדבר נכון במיוחד לקואליציה הנוכחית העומדת על כרעי תרנגולת.

עוד טיעון המצדד בחוק ההסדרים עוסק באפיים של חברי הכנסת. בניגוד לחברי פרלמנט בארצות-הברית, אנגליה, או הולנד למשל אשר נאבקים לצמצום הוצאות הממשלה ובוחנים כל הוצאה ציבורית חדשה, חברי הכנסת בישראל מתנערים מאחריות תקציבית ומגישים הצעות חוק פרטיות פופוליסטיות שמטרתן להטיב עם קהל המצביעים שלהם. מנתונים שריכז משרד האוצר ערב תקציב 1997 עולה שעלות אישורן של כלל הצעות החוק הפרטיות שהוצעו באותה שנה הסתכמה ביותר מעשרה מיליארד שקלים, וזאת בזמן שתקציב המדינה ספג קיצוץ משמעותי עקב הגירעון במאזן התשלומים. תופעה זו חזרה על עצמה בכל אחת מהשנים האחרונות. חוק ההסדרים מאפשר "לעשות סדר" בג'ונגל החקיקתי ולבטל חקיקה שמקשה על איזון התקציב.

אך ללא ספק הטיעון החשוב ביותר הוא מבחן התוצאה. כלכלת ישראל השתפרה פלאים מאז 1985, בה הופעל לראשונה חוק ההסדרים, והיא מסמלת נקודת מפנה בדרך לאימוצן של רפורמות במבנה המשק הישראלי.

לא לבד בעולם

למען הסר ספק, מדינת ישראל לא המציאה את חוק ההסדרים. במדינות רבות בעולם קיימים חוקים המזכירים את חוק ההסדרים.

בבלגיה קיים חוק הדומה כמעט לחלוטין לחוק הסדרים בישראל. החוק נועד לסייע ביישום חוק התקציב, נכללים בו תיקוני חוק וחקיקה והוא מתפרס על פני 200-100 עמודים בכל שנה. בממוצע כ-20% מתכולת החוק לא קשורים לתקציב כלל, ו-25% נוספים קשורים לתקציב בקשר קלוש בלבד.

בספרד עד שנת 1993 נכללו בחוק התקציב תיקוני חקיקה שלא היו קשורים לתקציב, דבר שגרם לבית-הדין החוקתי של ספרד לקבוע שעל החקיקה התקציבית להיות קוהרנטית. לאור קביעת בית-הדין הוצאו תיקוני החוק מחוק התקציב, ולחוק התקציב של 1994 הוצמד חוק נלווה לביצוע היעדים הכלכליים שנקבעו בחוק התקציב. מכיוון שהחוק הוצמד לחוק התקציב הועבר גם הוא בחיפזון. בבחירות הכלליות שהתקיימו בספרד בשנת 2004 קיים מנהיג המפלגה הסוציאליסטית, חוזה לואיס רודריגז זפטרו את הבטחתו וביטל  את "החוק הנלווה", אך השיב לחוק התקציב סעיפים שהוצאו ממנו בשנת 1994, והגיש במקביל חוק מיסוי, שעסק בחלק מהנושאים שהיו כלולים בעבר בחוק הנלווה.

באוסטריה בדרך כלל נלווים לחוק התקציב כמה תיקוני חקיקה או חוקים חדשים, שיש להם זיקה כזאת או אחרת לתקציב וכל אחד מהם עובר תהליך חקיקה פרטני. עם זאת, מדי פעם מכניסה הממשלה את כל תיקוני החקיקה והחוקים החדשים להצעת חוק אחת.

בארה"ב קיימת תופעה שכיחה של הגשת חוקי ענק שנכללים בהם נושאים שונים שאינם בהכרח קשורים זה לזה. חוקים אלו נקראים "חוקי אומניבוס" (Omnibus laws) חלק ניכר מחוקי האומניבוס קשורים לתקציב, כאשר היוזמה להצעת חוק אומניבוס היא על-פי רוב מטעם הקונגרס ולא מטעם הנשיא. מטרת החוק בדרך כלל היא  להעביר הצעות חוק שלא היו עוברות בקונגרס אלמלא "הודבקו" להצעת חוק או להצעות חוק שיש רוב מובטח להעברתן.  חוקים אלו עוברים בדרך כלל בהליך מזורז בוועדות ולעתים קרובות חברי הקונגרס אינם מתמצאים בפרטיהן.

חוק הכרחי

בכל מקרה, על אף ביקורת חוזרת ונשנית לא נעשו עד היום מהלכים משמעותיים לביטול חוק ההסדרים או להכנסת שינויים מהותיים במתכונתו, והוא שירת עד כה ממשלות אחדות; ממשלות ימין ושמאל כאחת.

למרות הביקורת הקשה והטענות המוצדקות בחלקן, ברי היום לכל כי לא ניתן לנהל את כלכלת המדינה בצורה שקולה ואחראית ללא שימוש נרחב בחוק ההסדרים. כמו במקרים רבים, למדיניות שהצלחתה מוכחת יש עדיפות מכרעת על פני תיאוריות ורעיונות יפים אך לא בדוקים. חוק שהתחיל ב"שעת חירום" והוביל את המשק ל"הבראה" וצמיחה,  בהחלט ראוי להערכה.