הכיבוש המשפטי השקט

פרשת מינוי המפכ"ל העלתה את אבסורד שלטון המשפטנים לשיא חדש. משטרה שמתנהלת בלי מפכ"ל קבוע, בזמן שממלא מקום המפכ"ל יודע שאיבד את אמון השר, היא משטרה חלשה. אך נדמה כי התחושה הרווחת ברחוב כלפי מוסד היועמ"ש והוועדות בראשות משפטנים אינה מחלחלת מעלה אל צמרת השלטון. בממשלה משדרים עסקים כרגיל, וממשיכים לתת ליועצים המשפטיים להוביל את המדינה כראות עיניהם.

התהליך בו פקידים מרשים לעצמם לנגוס עוד ועוד בסמכויות השלטון אינו מתרחש בחלל ריק. מסתבר שבמסדרונות השלטון נוצר בלוק חוסם משפטי המורכב ממערך פקידות רחב. נתוני נציבות שירות המדינה מספרים את הסיפור: הביקוש למשפטנים בשירות הציבורי נמצא במגמת עלייה עקבית, והנתח שבעלי התפקידים המשפטיים תופסים מכלל השירות הציבורי עולה בהתמדה.

יותר ויותר משפטנים

על-פי דו"ח נציבות שירות המדינה לשנת 2008, 2,973 איש עובדים בשירות המדינה תחת תקן משפטנים. באותה שנה דובר על 5.4% מכלל עובדי המדינה. דו"ח הנציבות לשנת 2014 שפורסם לאחרונה מציג תוספת של 800 תקנים משפטיים – גידול של 27% בכמות המשפטנים תוך פחות מעשור. בשנת 2014 נתח המשפטנים מכלל עובדי המדינה עמד על 5.7%, כלומר תפקידי המשפטנים גדלו יותר מהגידול בכוח האדם הממשלתי.

דו"ח הפעילות של האגף לקידום נשים בנציבות שירות המדינה מציג אף הוא נתונים דומים. אם בשנת 2004 עמד מספר התקנים של דירוג משפטנים על 938, בשנת 2013 זינק המספר ל-1,903 – התקנים הוכפלו למעשה תוך תשע שנים. אם מוסיפים לכך את קטגוריית הפרקליטים הדו"ח מצביע על הכפלה למעשה של המשפטנים בשירות המדינה.

דו"חות הנציבות שהבאנו מציגים נתונים סטטיים בדירוגים מקצועיים אחרים, המוכיחים כי הגידול בתקנים המשפטיים חריג ביחס לקטגוריות האחרות. ניתן לראות בדו"חות כי דירוג המהנדסים, למשל, זכה ב-2,317 תקנים בשנת 2003, בעוד בשנת 2013 הצטמצמו התקנים לכדי 2,275. גם בתקני דירוג הטכנאים חל קיטון: בשנת 2003 היו 915 תקנים, ואילו בשנת 2013 עמד מספרם על 703 בלבד.

דו"חות שהוציאה נציבות שירות המדינה לאורך כל העשור מחזקים את הקביעה הזו. מדינת ישראל מגדילה את נפח המשפטנים במוסדות השלטון על חשבון גורמים מקצועיים אחרים. עובדת בכירה במשרד החקלאות סיפרה ל'מידה' כי מכרזים פנימיים שפורסמו בעבר עסקו בתקנים מקצועיים רלוונטיים למשרד, בעוד כיום מרבית המכרזים הפנימיים עוסקים בגיוס צוות משפטי.

מספרים אלו מעידים על אווירה כללית השוררת במערכת הממשלתית, אווירה שכולנו נחשפים אליה ביום יום באמצעי התקשורת השונים, בתהליכים המתארכים מעודף משפטיזציה ובשיתוק של יישום מדיניות ממשלתית בהוראת יועצים משפטיים.

מכרזי כוח אדם

בחינת מכרזי כוח האדם המפורסמים על-ידי נציבות שירות המדינה, מעלה עוד נתון מעניין. משרות רבות המוצעות לאיוש, גם כאלו שאינן בעלות קשר מובהק למשפטים, מציבות תואר במשפטים או רישיון עריכת דין כתנאי סף אפשרי (לחלופין רואה חשבון, מנהל ציבורי וכו'). לדוגמה, ניתן להתרשם ממכרז שפורסם לאחרונה למשרת ראש ענף פיקוח במשרד הכלכלה, לה נדרש תואר בכלכלה או משפטים. עיון במטלות הנדרשות מנושא התפקיד מעלה כי נדרש ממנו לבקר דו"חות כספיים, ניהול הקשר עם הגורמים השונים המופקדים על התחום, הדרכה וייעול, ובדיקת תפקוד האגף כולל בהיבט המשפטי.

משרה זו שתיארנו אינה ייחודית באפיון דרישות הסף. משרות רבות כמו זו שאינן מסווגות בקטגוריית משפטנים מעמידות את ההשכלה המשפטית כתנאי סף אפשרי, וכך משפטנים רבים מוצאים עצמם בשירות הציבורי, גם בתפקידים שאינם משפטיים באופן מובהק. תופעה זו יכולה גם היא להסביר את המשפטיזציה הקיצונית במשרדי הממשלה. התוצאה היא עמדות רבות המאוישות בידי משפטנים גם כאשר זה אינו ליבת העיסוק המקצועי בתפקיד וכך המשפטיזציה מחלחלת בדרך נוספת ללב השירות הציבורי.

דוגמה לכך ניתן למצוא בהשכלתו המשפטית של הממונה על ההגבלים העסקיים הפורש: פרופסור דייויד גילה הוא בכלל מרצה למשפטים. בין קודמיו בתפקיד ניתן למצוא את עו"ד דרור שטרום, עו"ד ד"ר דודי תדמור ועו"ד יורם טרובוביץ'. אין בדברים כדי להטיל ספק בכישוריו של מי מהממונים, אך ניתן לזהות כיצד השכלה מקצועית רלוונטית לתפקיד לא תמיד מושלת בכיפה.

משפטן לכל אזרח

אחד ההסברים לתופעה זו הוא התגברות האקטיביזם השיפוטי במדינת ישראל, משנות ה-90 ואילך. הנתונים מתארים מציאות בעידן שלאחר המהפכה השיפוטית של אהרן ברק, בה דוקטרינת "הכל שפיט", בשילוב עם הרחבת 'זכות העמידה' ו'מבחן הסבירות', פרצו את הסכר והפכו את המשפט בישראל לחזות הכל.

מסיבה זו, כמעט ואין נושא, עותר או סמכות שבית המשפט לא ידון בהם. בית-המשפט העליון מתערב בכל תחום. במדיניות הסובסידיות בענף החלב, בסבסוד מעונות יום לאימהות עובדות עצמאיות, בהתקנת קווי טלפונים, בהפעלת תחבורה ציבורית, בזכיות בפרסי הוקרה, בסוגיות של זהות לאומית, בסוגיות של ביטחון כולל עתירות נגד מהלכים צבאיים טקטיים, בתוואי גדר ההפרדה, ובמשאים-ומתנים לשחרור מחבלים. בית-המשפט עוסק אפילו בשאלת התאמתם של בכירי ממשלה לתפקידיהם, והורה בעבר לפטר, בניגוד לחוק, שר ואת סגנו שהואשמו בשוחד (דרעי ופנחסי), ושלושה ראשי ערים נבחרים, שאף הם לא הורשעו.

במצב שכזה, אין להתפלא על כך שהמערכת הממשלתית מגיבה בהתאם, ולצד המשפטיזציה של הדיון הציבורי מתנהל תהליך לא פחות מעמיק של משפטיזציה של השירות הציבורי. כשכל בורג במערכת נתון לביקורת שיפוטית, אין פלא שמעדיפים לא להבריג שום דבר בלי יועץ משפטי צמוד. תהליך זה מלווה כמובן בגידול חסר תקדים במשפטנים במשק כולו. בישראל, מידי שנה מוסמכים שלושת אלפים עורכי דין חדשים, המצטרפים לשוק הרווי. התואר במשפטים נחשב בציבור כתואר יוקרתי והדרך אליו, שלא כוללת לימודי מדעים מדויקים, קרי מתמטיקה, מובילה צעירים רבים למסלול זה.

דו"ח שפורסם לפני כשנה מטעם הוועידה האירופית ליעילות הצדק העלה שישראל מובילה במספר עורכי הדין לנפש. בעוד באירופה יש בממוצע 150 עורכי-דין למאה אלף איש, בישראל המספר מאמיר ומגיע ל-640 עורכי-דין לכל מאה אלף איש. אותם עורכי דין צעירים מתמודדים לבסוף על משרות ציבוריות רבות. במקביל, ההצפה המקצועית מובילה רבים מהם לוותר על ההתמקדות במקצוע המשפטי דווקא, ולפנות גם לתחומים נוספים כפי שתואר לעיל.

בשלב זה לא נראה שיש פתרון להצפה המקצועית וגם יוזמות כמו הארכת תקופת ההתמחות לשנתיים לא בהכרח יועילו כל עוד מדובר במקצוע נחשק הנושא עמו הצעות עבדה מכובדות, גם אם אינן מזוהות עם ההשכלה המשפטית.

סחרור בלתי נשלט

אם כן, נתוני מערכת המשפט הישראלית מדברים בעד עצמם. הדו"ח האירופי שהזכרנו מציין שבישראל מספר התיקים האזרחיים בערכאה ראשונה כפול מהנתון הממוצע האירופי. 4,500 תיקים נפתחים בשנה על כל מאה אלף אזרחים, ולא מן הנמנע שהתייחסות אליהם דורשת גיוס כוח אדם משפטי רב.

עורך דין המתמחה בתביעות נזיקין תיאר בפנינו את המציאות בשוק האזרחי. לדבריו חברות ביטוח נוטות על-פי רוב לוותר על התהליך המשפטי ולפצות את התובע בסכום ניכר, לעיתים אף יותר ממה שהיה נפסק לזכותו בבית המשפט, כל זאת מתוך הבנה שהעסקת צוות משפטי על כל תיק תעלה יותר מהזכייה בחלק מהתיקים. את השיקול הזה הממשלה לא יכולה לעשות, ולמען האמת גם פחות מעוניינת בו, והחלופה שנותרה היא העסק גדודי משפטנים, כפי שדו"חות הנציבות מוכיחים.

בסופו של יום הנוכחות המשפטית בכל תהליכי קבלת ההחלטות מהווה קושי אמיתי בניהול המדינה, ועוצמתם של היועצים המשפטיים לסוגיהם בכל מערכות השלטון בלתי נתפסת. אתמול התפרסם כי בישיבת החירום שכינס ראש הממשלה במוצאי ראש השנה בעקבות רצח אלכסנדר לבלוביץ' בפיגוע אבנים בירושלים, עלתה יוזמה לשינוי הוראות הפתיחה באש של המשטרה בהתאם למצב, ולהתאימם לנהלי הצבא. הצעה זו ממתינה כעת לאישור היועץ המשפטי לממשלה. ריקוד עצוב של אובדן משילות.