גם מול דאע"ש: חולשתו הגדולה של האיחוד האירופי

בעקבות מתקפת הדמים בפריז הודיע נשיא צרפת הולנד בנאום בפני בית הנבחרים הצרפתי, כי "צרפת במלחמה" וכי הג'יהאדיסטים התוקפים הם אויבי אירופה כולה. רטוריקה זו כשלעצמה לא הפתיעה את המחוקקים הצרפתים, אך הנשיא הוסיף, ולכך כבר לא ציפו עמיתיו בפרלמנט, כי הוא מתכוון להפעיל את סעיף 42.7 באמנת האיחוד האירופי. סעיף זה, כחלק מפרק העוסק ב"מדיניות הביטחון וההגנה המשותפת", קובע כי:

והיה אם מדינה חברה תהיה קרבן לתוקפנות בשטחה הטריטוריאלי תהיינה שאר המדינות החברות מחויבות להגיש סיוע בכל האמצעים שברשותן … יחד עם זאת התחייבות זו לא תסתור את מאפייני מדיניות הביטחון וההגנה הספציפיים של כל אחת מהמדינות החברות …

אך הסעיף הזה אינו מסביר עד הסוף את המורכבות והבעייתיות שכרוכה בהוצאתו אל הפועל  על-ידי המדינות. ואכן פדריקה מוגריני, "שרת החוץ" של האיחוד האירופי, מיהרה להגיב לדברי הולנד כי הפעלתו של הסעיף "אמנם תיתכן אך אין עדיין החלטה על כך".

אך תחילה קצת רקע היסטורי על ניסיונות הקהילייה האירופית לכונן מנגנונים לביצוע מדיניות חוץ וביטחון משותפת – ניסיונות שלא התעלו בדרך כלל אל מעבר לסף הניסוחים הדיפלומטיים.

כלכלה וביטחון משותפים?

האיחוד האירופי התגבש כשוק כלכלי משותף, שכלל בתחילה יומרות לתאום פוליטי וצבאי עד כדי הקמת צבא משותף. אולם, יוזמות אלו שעלו בשנות ה-50', נמוגו עד מהרה בעיקר משום התנגדות צרפת לחימושה של גרמניה. אמנם, 'אמנת מאסטריכט' של מדינות השוק המשותף משנת 1992, הצליחה ליצור את 'האיחוד האירופי', שכלל גם מסגרת למדיניות חוץ וביטחון משותפת: Common Foreign and Security Policy.

מסגרת זו נועדה "לכלול את כל הבעיות הקשורות בביטחון האיחוד, כולל התווית מדיניות הגנה משותפת מתוך מגמה לאפשר בעתיד מנגנון אופרטיבי של מדיניות כזו". (בסמנטיקה האירופית יש הבדל בין "ביטחון" ל-"הגנה". הראשון כולל מרכיבים שאינם דווקא צבאיים מובהקים כגון משלוח כוחות הצלה או כוחות שלום לאזורי משבר, או פעולות משותפות לעצירת הגירה בלתי חוקית, ואילו השני מתכוון לפעילות מלחמתית משותפת על אדמת אירופה במקרה שאחת ממדינות האיחוד נתונה תחת מתקפה).

למנסחי אמנת מאסטריכט היה ברור כי כל פעילות ביטחון והגנה משותפת של מדינות אירופה, חייבת גם לעלות בקנה אחד עם ההתחייבויות לברית נוספת – הברית הצפון-אטלנטית (שכוללת גם את ארצות-הברית) – שחלק ממדינות האיחוד חברות גם בה. דרישה כזו עלתה בעיקר מצד בריטניה, שמבחינתה תעלת לה-מנש הייתה תמיד רחבה יותר מאשר האוקיינוס האטלנטי.

האמנה החדשה אף הכניסה תחת כנפי האיחוד האירופי את ארגון איחוד אירופה המערבית WEU, אשר מאז שנות החמישים היה המסגרת האירופית לשיתוף פעולה ביטחוני, ובכך הפך ארגון זה, למעשה, לזרוע המבצעת של ה CFSP.

'אמנת אמסטרדם' משנת 1997, שהיא המשך ענייני של אמנת מאסטריכט, תרמה אף היא ל-CFSP  בכך שקיבלה את סעיף "ההימנעות הקונסטרוקטיבית", המאפשר למדינה חברה להימנע מהצבעה בענייני חוץ וביטחון אם היא מתנגדת להצעה אופרטיבית מסוימת, ובכך להבטיח לעצמה שחרור מהשתתפות במימוש ההצעה. תוספת זו באמנת אמסטרדם הייתה הכרחית גם לנוכח חילוקי הדעות שהיו בין חברות האיחוד במלחמות הבלקן, והיה ברור שללא סעיף מילוט כזה אין הרבה סיכוי לקיומה של מסגרת CFSP לאורך ימים. שהרי לא בכל מקרה תסכים מדינה לוותר על נתח מריבונותה.

אמנם, שתי האמנות החשובות הללו לא התוו דרכי פעולה ליזמות צבאיות במסגרת ה-CFSP, כשם שהן לא קבעו גם קריטריונים לפעילות אירופית צבאית משותפת מסוג אחר. יחד עם זאת, אמנת אמסטרדם כללה סעיף בדבר נכונות אירופית להתערבות צבאית באזורי משבר, אך רק למטרות הומניטריות ולמטרות הצלה ושמירת שלום.

יחידות צבאיות משותפות

יוזמה להקמת צבא אירופי בשנות ה-50' של המאה ה-20 לא צלחה אמנם, אבל מדינות האיחוד הצליחו להקים כמה יחידות צבאיות משותפות. ב-1987 החלו תמרונים משותפים בין יחידות גרמניות וצרפתיות, ופרנסואה מיטראן והלמוט קוהל הכריזו על הקמת 'מועצת בטחון צרפתית-גרמנית', ועל הקמתה של בריגדה משותפת. ליוזמה זו הצטרפו במשך השנים גם מדינות אירופיות אחרות שהקימו יחידות צבא משותפות למטרת התערבות באזורי משבר. יחידות אלה היו אמורות לפעול במסגרת נאט"ו או במסגרת פעילות אוטונומית של האיחוד האירופי, אך במבנה וצורת פעולה הרחוקים ביותר מצבא אחיד.

"משבר הפירמידה" הפיננסית באלבניה ב-1997, כמו גם האנדרלמוסיה המלחמתית בבלקן בשנות ה-90', היווו הזדמנות לאיחוד האירופי ליישם את הקונספט האסטרטגי החדש של התערבות צבאית באזורי משבר. אך עקב מחלוקת בין יוון, צרפת ואיטליה, שביקשו להתערב, לבין גרמניה ובריטניה שסירבו, התבצעה ההתערבות במסגרת שונה של כוח הגנה רב-לאומי (MPF) שהיווה קואליציה אד–הוק של המדינות המעוניינות בכך ("מבצע אלבא"). מבחינה זו פעל הכוח מחוץ למסגרת המוסדית של האיחוד האירופי. המסגרת הקונספטואלית של האיחוד הצבאי ניגפה אפוא בפני המציאות הפוליטית הממשית, שהרי מקרה אלבניה הצדיק בהחלט התערבות אירופית מוסדית, אך זו לא באה.

ביוני 1999 השיקו 15 מנהיגי האיחוד האירופי בוועידת קלן את 'מדיניות הביטחון וההגנה האירופית'.ׂ European Security and Defence Policy (ESDP) ובדצמבר אותה שנה קבעו "יעדי מסגרת" של הקמת כוח צבאי אירופי בן 60,000 איש שיוכל להתפרס באזורי משבר תוך 60  יום ולתקופה של עד שנה אחת. במקרה הצורך, הכוח אמור היה לפעול עצמאית מבחינת האמצעים הצבאיים שברשותו, ללא תלות בנאט"ו. אך עד מהרה התברר כי המדינות לא תעמודנה ביעד החדש המצריך הקצאה תקציבית גבוהה, ועל כן ב-2004 נקבעו יעדים צנועים בהרבה המבוססים על הקמת יחידות צבאיות לפריסה מהירה באזורי משבר בנות 1,500 איש. מאליו מובן כי הקונספט של יחידות אוטונומיות קטנות לפריסה מהירה, במקום צבא של 60,000 איש, מוציא מכלל אפשרות פעילות מלחמתית נרחבת. עד ראשית 2015 הוקמו 18 "קבוצות לחימה"  Battlegroups כאלה, המפוזרות במדינות החברות.

אי היכולת לעמוד ביעדי המסגרת נבעה אז ונובעת היום גם מהעדר רצון פוליטי להשיג זאת. האינטרסים הגיאו-אסטרטגיים של חברות האיחוד אינם זהים, ושיתוף הפעולה העמוק כמעט בלתי אפשרי. דנמרק, למשל, כבר הצהירה בעת המשא-ומתן על אמנת מאסטריכט כי אין בכוונתה כלל להשתתף במסגרת "מדיניות החוץ והביטחון המשותפת"; ואילו אוסטריה, שבדיה ואירלנד עומדות על כך שהן ימשיכו לנהל מדיניות ניטראלית. את שבדיה הרי לא מעניין המתרחש באגן הים התיכון, והחששות של מדינות מזרח אירופה אינם זהים לאלו של איטליה.

אמנם ועידת ניס (דצמבר 2000) חיזקה את האלמנט הצבאי במדיניות החוץ והביטחון המשותפת של האיחוד האירופי, כאשר מיסדה אותו בהקמתם של ועדה פוליטית-ביטחונית, ועדה צבאית ומטה צבאי – אך מוסדות אלה משמשים רק כגופים מייעצים למועצת השרים האירופית, ואין לאל ידם לקרב את האיחוד למציאות ממשית שבה יוכל להגשים מדיניות חוץ וביטחון משותפת. זאת הוכח במלחמת עיראק ב-2003, כאשר האיחוד האירופי כשל בניסיון להקמת חזית אחידה שתעמוד לימין ארצות הברית. כישלון שנבע  מאינטרסים מנוגדים בין המדינות החברות כמו גם מחולשתן הצבאית (אפילו כוחות הצבא הבריטי שהשתתפו בכיבוש בצרה, סבלו ממחסור בכלי נשק חיוניים כגון מסוקי תובלה ומכשירים ללוחמה אלקטרונית).

אך הביטוי המובהק להעדר זהות אינטרסים בין מעצמות אירופה עלה ב-2011 כאשר גרמניה, המעצמה הכלכלית והפוליטית המובילה באיחוד, סירבה ליטול חלק באופרציה המערבית בלוב, ואף עמדה בחזית אחת עם רוסיה וסין נגד חברותיה בריטניה וצרפת בהצבעה באומות המאוחדות בעניין זה. גם מדינות אירופאיות אחרות התנגדו ליוזמה. ראש ממשלת שבדיה ריינפלד, למשל, הודיע כי המשבר בלוב אינו בעיה כלל-אירופית ומי שצריך לטפל בו הם נאט"ו והליגה הערבית (שבדיה אינה חברה בנאט"ו). משמע, שמדיניות חוץ וביטחון אירופית, ועל אחת כמה וכמה מדיניות הגנה משותפת, אינן אלא רטוריקה דלת תוכן.

גם אמנת ליסבון לא מועילה

עניין נוסף שיש לקחת כאן בחשבון הוא אמנת ליסבון מדצמבר 2009. האמנה החדשה כללה את מסגרת "מדיניות הביטחון וההגנה האירופית" ESDP – שלא הייתה עד אז חלק מאמנת האיחוד המחייבת – בתוך המסגרת המוסדית של "מדיניות החוץ והביטחון". צעד זה גרר גם שינוי שם: "מדיניות הביטחון וההגנה המשותפת"  Common Security and Defence Policy – CSDP. האמנה קבעה כי מסגרת חדשה זו תעמיד לאיחוד האירופי "יכולות צבאיות ואזרחיות אופרטיביות" על מנת לבצע "משימות של שמירת השלום, מניעת משברים וחיזוק הביטחון הבינלאומי מעבר לגבולות האיחוד האירופי על פי עקרונות אמנת האומות המאוחדות". ועדיין, לא מדובר צבא משותף.

התנאי להפעלת סעיפי האמנה החדשה בתחום "מדיניות הביטחון וההגנה המשותפת" הוא הסכמה כללית של המדינות החברות באיחוד להפעלתו, מה שהופך את סיכויי יישומה של מדיניות משותפת זו לקלושים ביותר. גם "סעיף סולידריות" מיוחד למלחמה בטרור הכלול באמנה הוא בעייתי, מפני שביישומו מעורבת הנציבות האירופית – מה שאינו לרצון לחלק מהמדינות החברות.

ההתלבטות של נשיא צרפת

הנשיא הולנד העדיף להפעיל את הסולידריות האירופית לנוכח התקפת הטרור בארצו על בסיס סעיף 42.7 שצוטט בראשית המאמר, ולא על בסיס "סעיף הסולידריות" שבאמנת ליסבון החדשה, על אף שזה האחרון מתייחס במפורש למתקפת טרור. זאת מכיוון שבהפעלת "סעיף הסולידריות" מעורבים שני מוסדות על-לאומיים: הנציבות האירופית ו"שרת החוץ" – מה שבאורח מסורתי אינו לרצון צרפת המבקשת לחמוק מהגופים הללו, שכן בהם אין לה אותה השפעה כמו זו שיש לה במועצת השרים הבין-ממשלתית.

דרישה להפעלת סעיף 5 של אמנת נאט"ו, הקובע כי התקפה על אחת מחברות הברית תחשב כהתקפה על שאר החברות היא אופציה נוספת של צרפת. זהו סעיף משמעותי ביותר אשר בעבר הופעל רק על-ידי ארצות-הברית בעקבות המתקפה על מגדלי התאומים. בשעת כתיבת שורות אלה נמנעת צרפת מלעשות זאת, שהרי גם זו מסורת פוליטית שלה – להיות משוחררת ככל שניתן מתלות צבאית בארצות-הברית, ולהעדיף מסגרת ביטחונית-הגנתית אירופית אוטונומית.במקרה זה הנשיא הולנד סומך כנראה גם על שיתוף פעולה עם רוסיה במלחמה בדאע"ש – מה שמציב בעיה בפני עצמה לסולידריות האירופית, שהרי בכך הוא מנכר את מדינות מזרח אירופה. הללו רואות ברוסיה איום משמעותי יותר מאשר האסלאמיסטים הקיצונים.

אם נסכם, הסולידריות האירופית מוגבלת בכל הקשור להפעלת מדיניות חוץ וביטחון משותפת, ועל אחת כמה וכמה בהקמת מנגנון "הגנה משותפת" ומלחמה בטרור. אמנות האיחוד לדורותיהן והניסיונות המעשיים להבטיח סולידריות כזו באמצעות "רצון פוליטי" ובאמצעות התחייבויות חוקתיות התנפצו אל סלע האינטרסים הייחודיים של מדינות הלאום.

ד"ר שלמה פרלה הוא מומחה לאירופה וליחסים בינלאומיים