בגידת הביורוקרטים

בחירתו של דונלד טראמפ עוררה דאגה בחוגים רבים באשר לאופן שבו צריכים המוסדות הפוליטיים באמריקה להגיב על המרד הפופוליסטי נגדו. המבחן האמתי הראשון מתנהל בין הממשל החדש לבין הביורוקרטיה הפדרלית, ולמערכה זו יש פוטנציאל להיות אחת הפרודוקטיביות ביותר בתקופת נשיאותו של טראמפ. היא עשויה להביא, לאחר עיכוב רב, ל'שיפוץ כללי' בשירות הציבורי הפדרלי, שהפך מכשול לממשל תקין. באופן פרדוקסלי, תוצאה כזו עשויה להיות תוצר לוואי של התסיסה נגד טראמפ, יותר מאשר עדות לכישרונו הפוליטי.

רק ימים ספורים לאחר השבעתו של טראמפ, הצטרפו ביורוקרטים רבים ל'התנגדות'. התובעת הכללית (הזמנית) בפועל, סאלי ייטס, סירבה להגן על הצו הנשיאותי של טראמפ, שאסר באופן זמני על כניסת תושבי שבע מדינות מוסלמיות לארה"ב. היא פוטרה מיד. אם חשה שלא תוכל להוציא אל הפועל במצפון נקי את הצו הנשיאותי, מן הראוי היה שתגיש את התפטרותה בעצמה. הופצו דיווחים שלפיהם עובדי המדינה הפדרליים שוקלים דרכים להמרות את פיו של טראמפ. העיתון 'וושינגטון פוסט' דיווח כי עובדי ממשלה ביקשו להתייעץ עם מינויים של אובמה, שעדיין נמצאו אז בתפקידם, כיצד להתקומם נגד הממשל החדש מבלי לסכן את מקומות עבודתם. היו עובדים שפתחו חשבונות חדשים ברשתות החברתיות ככלי להדלפות עתידיות. אחרים השתתפו בפורומים ובסדנאות כדי לקבל הדרכה כיצד להתנגד לטראמפ.

במשרד המשפטים ובסוכנות להגנת הסביבה דנו עובדים כיצד להשתמש בהליכי תלונה פנימיים כדי לתקוע תהליכי ביצוע ולתאם האטה של העבודה, אמצעי שבז'רגון יחסי העבודה מכונה בשם 'עבודה לפי הספר', ושאם הוא מיושם בהיקף המוני הוא עלול לגרום לשביתה בלתי פורמלית. מאות מעובדי הסוכנות להגנת הסביבה מחו נגד מינויו של סקוט פרויט לראשות הסוכנות בשיקגו, ו־450 עובדים לשעבר חתמו על מכתב לסנאט האמריקני המתנגד לאישור שניתן לפרויט לכהן בתפקיד. במחלקת המדינה, כמה מאות עובדים השתמשו בערוץ הביקורת הפנימי הרשמי של מחלקת המדינה כדי להעביר מחאה נגד הצו הנשיאותי של טראמפ בעניין הפליטים. המסר הודלף לעיתונות באופן מיידי.

עד כה הדלפות היו הדרך העיקרית שבאמצעותה ביקשו ביורוקרטים, בעיקר בקהיליית המודיעין, לחתור תחת הממשל החדש. לדוגמה, ההדלפות שהובילו לפיטוריו של היועץ לביטחון לאומי, מייקל פלין, חשפו כי חלקים מקהיליית המודיעין האמריקנית שקועים עד צוואר בפעילות פוליטית, שאמורה להיות מחוץ לתחום עבורם.

הקביעות פוגעת בדמוקרטיה

מלחמת התרבות האחרונה היא בחלקה תוצאה של העובדה שביורוקרטים ממשלתיים בעלי קביעות בעבודה לא בדיוק תואמים את רוחה של הדמוקרטיה. בגרסתה הפשוטה של תאוריה הדמוקרטית, מועמדים מתחרים לתפקיד בבחירות המבוססות על תכניות מעשיות ואידאולוגיות. מי שזוכה בבחירות מבקש להוציא אל הפועל, באמצעות הממסד הביורוקרטי, את התכנית שבשמה נבחר. כפי שאמר פעם ברק אובמה, "לבחירות יש השלכות". בהתאם לתפיסה זו, הנשיא, שהוא בעל התפקיד היחיד שנבחר על ידי האומה כולה, הוא ה'מנהל', ואילו הביורוקרטיה היא ה'סוכן'; המנהל מכתיב לסוכן מה עליו לעשות. הביורוקרטיה 'שייכת' לרשות המבצעת, אך הנשיא אמור לשלוט בביורוקרטיה באמצעות המינויים הפוליטיים שלו.

אלא שהמציאות שונה לעתים קרובות מן התאוריה הפשוטה הזו, וכעת אולי יותר מתמיד. הבעיה הראשונה היא שהמערכת החוקתית האמריקנית, המתנהלת לפי עקרון הפרדת הרשויות, מזמינה את הנשיא והקונגרס 'להיאבק' ביניהם על השליטה בביורוקרטיה, כפי שניסח זאת המשפטן אדוארד קורווין. הקונגרס מעצב את הביורוקרטיה על סמכויותיה כדי לממנה, לפקח עליה ולארגן אותה מחדש. לכן כל המינויים הפוליטיים הבכירים צריכים לשרת שני אדונים: הנשיא והקונגרס. גם בתי המשפט ממלאים תפקיד מופרז, שכן החלטות הביורוקרטיה מאותגרות בבתי המשפט האמריקניים הרבה יותר מאשר בדמוקרטיות האירופיות.

אף שעובדי מדינה נוטים ברובם להיות נאמנים לממונים הפוליטיים עליהם, לביורוקרטים מתוסכלים יש כוח אדיר להתנגד לאדוניהם הפוליטיים. הביורוקרטיה הפדרלית כיום מונה כ־2.7 מיליון עובדים אזרחיים ו־1.5 מיליון אנשי צבא. כמעט 5,000 עובדים ממונים על ידי הנשיא. כמעט כל העובדים הלא־פדרליים במשרה מלאה, שאינם פוליטיים, מועסקים במסגרת השירות הציבורי, מה שמעניק להם הגנות תעסוקתיות משמעותיות. כמעט בלתי אפשרי לפטר, להוריד בדרגה או להשעות עובד מדינה.

ביטחון תעסוקתי זה מעניק למעשה לביורוקרטים עצמאות במינון מטריד ביחס לממונים הפוליטיים עליהם. לרשותם עומד מגוון של טכניקות לחבל בהוראות לביצוע של נבחרי ציבור שהם חלוקים עליהן. טכניקות אלה עשויות לכלול האטה בקצב העבודה, גיוס של קבוצות אינטרסים לפעול בניגוד לסדר היום של הסוכנות, או הדלפת מידע רגיש לקונגרס או לתקשורת. החוק להגנת מדליפים מספק הגנה מפני חסימה של סמכויות אלה. לסיכום, לא משנה מה רצונו של העם כפי שהוא בא לידי ביטוי בבחירות – הביורוקרטיה שומרת על מידה רבה של אוטונומיה.

לא תמיד הדברים עבדו כך. במשך רוב המאה ה־19 ותחילת המאה ה־20, הבעיה עם הביורוקרטיה הייתה בהיענות היתר שלה לאדוניה הפוליטיים. החיסרון בכך הוא שגם הביורוקרטיה הייתה לעתים קרובות בלתי כשירה, מושחתת, או שתיהן גם יחד. משרות ממשלתיות היו הפרסים הפוליטיים לניצחון בבחירות – וכפי שציין הסנטור ויליאם מרסי ב־1828, "השלל שייך למנצח". 'מערכת השלל', הכינוי שדבק בה, הייתה כזו שמנגנונים מפלגתיים קבעו מי יזכה במשרות ממשלתיות על בסיס נאמנות מפלגתית ולא על פי כישורים והתאמה לתפקיד. אחרי כל בחירות, המפלגות (או הסיעות שבתוכן) היו מפטרות אלפי עובדים ממשרות ממשלתיות ומחליפות אותם בנאמני המפלגה. לדוגמה, כאשר הדמוקרט גרובר קליבלנד נבחר לנשיאות ב־1885, הוא פיטר כ־40 אלף עובדים רפובליקנים שמונו על ידי קודמו, צ'סטר ארתור, והחליף אותם בדמוקרטים (בתקופה שבה הממשל הפדרלי העסיק רק קצת יותר מ־100 אלף אזרחים). חילופי שלטון תכופים סיכלו את האפשרות המעשית למנות פקידים על רקע מקצועי.

כיוון שהנשיאים היו צריכים לבצע מינויים כה רבים, כל ממשל חדש היה מחויב בעיקר למינוי משרות ביורוקרטיות. הנשיא ג'יימס גרפילד התלונן באוזני אשתו כי "בקושי הספקתי להגיע [לוושינגטון] לפני שהפעמון בדלת החל לצלצל, והזרם המוכר של מחפשי עבודה החל לזרום פנימה. הם הריחו את בואי, ורבצו שם בהמתנה כמו נשרים הממתינים למותה של חיה פצועה כדי לאכול את גווייתה". גרפילד נרצח לאחר מכן על ידי מחפש עבודה לוקה בנפשו, שהצהיר אמונים לסיעה אחרת במפלגתו. אירוע נורא זה הניע את הקונגרס להעביר את חוק הרפורמה בשירות הציבורי, הידוע יותר בשמו 'חוק פנדלטון', בשנת 1883.

חוק פנדלטון סימל רק את תחילתו של קמפיין של רפורמטורים פרוגרסיבים שמטרתו למקצע, לייצב ולהסדיר את הביורוקרטיה. במשך שמונים שנה, עד לשנות השישים של המאה הקודמת, הם ניהלו מסע צלב להריסת המנגנונים המפלגתיים בכל רמות הממשל, ועשו זאת על ידי נקיטת הגנות שונות על שירות המדינה, הנהגת מבחני קבלה  חסרי פניות, וצמצום מספר המינויים־מטעם. בשנת 1939 העביר הקונגרס את "חוק האץ'" (על שם סנטור בשם זה מניו־מקסיקו), שאסר על עובדים פדרליים להיות מעורבים ברוב סוגי הפעילות הפוליטית המפלגתית. מאוחר יותר תוקן החוק בקונגרס כדי לאפשר לעובדים פדרליים לעסוק בקמפיין בחירות מפלגתי בזמן שאינם בתפקיד.

יצירתו והקמתו של שירות המדינה בארצות הברית נועדv להגן על הממשלה הפדרלית ועובדיה מפני תהפוכות הפוליטיקה. מנגנון שירות המדינה אמור להעביר את ניהול המדינה מידיהם של ראשי מפלגות מושחתים לטכנוקרטים משכילים ונאורים. הרעיון הבסיסי היה להפקיע עוד ועוד תחומי מדיניות ציבורית מזירת המאבקים הפוליטיים, ולהעבירם לטיפולם השקט של מומחים. רק אז, נקבע, יכולה הממשלה לקבוע ולבצע תכניות מקיפות ועקביות לטובת הציבור.

היתרון של השירות הציבורי אמור להיות בכך שהמומחיות הביורוקרטית מאפשרת לו להפוך במובן מסוים למעין מטפלת המופקדת על שמירת האינטרסים ארוכי הטווח של המדינה. החיסרון הוא בכך שאוטונומיה כזאת מהווה סכנה שהביורוקרטיה תהפוך להיות בלתי מרוסנת ותפגע בהליך הדמוקרטי. ממערכת שבה פוליטיקאים הפעילו שליטה רבה מדי באמצעות פריסת חסות, עברנו למצב הפוך שבו הפוליטיקאים ממעטים להתערב ולשלוט. 'מדינה מנהלית' כזאת יכולה לקבל החלטות כמעט ללא הכוונת פקידים ממונים, לגונן על חוסר יעילות ולייקר את עלות התפעול של הממשלה.

הפקידות בשירות המפלגה הדמוקרטית

עובדי הממשלה הפדרלית הצליחו לבצר את מעמדם תודות לשתדלנות פוליטית, אף שבאופן תאורטי השירות הציבורי צריך להיות מעל לדברים כאלה. אמנם אין להם זכות לשבות, וזכויות המיקוח הקיבוציות שלהם מוגבלות יותר בהשוואה לעובדים במדינות אחרות (ואפילו במדינות ארה"ב), אך הם עדיין מהווים כוח פוליטי רב עוצמה. העובדים הפדרליים מפוזרים ברחבי ארה"ב, ובמחוזות הקונגרס שבהם יש מתקנים פדרליים גדולים, מדובר לעתים קרובות בגושי הצבעה חזקים (המורכבים מעובדים, גמלאים ובני משפחותיהם) שהמחוקקים אינם יכולים להרשות לעצמם להתעלם מהם. לא מפתיע שנציגי מחוזות צפון וירג'יניה, הכוללים אלפי עובדים פדרליים, הם הלוחמים הגדולים ביותר לטובת האינטרסים של המגזר הציבורי. יתר על כן, כ־33 אחוז מכוח העבודה הפדרלי מיוצגים על ידי איגודים מקצועיים, מה שמעניק להם משקל נוסף.

עובדים פדרליים והאיגודים המקצועיים שלהם הם בעלי הברית הבלתי מעורערים של המפלגה הדמוקרטית. על פי ניתוח של העיתון 'דה היל', עובדים פדרליים מ־14 סוכנויות העניקו 95 אחוז מתרומותיהם לקמפיין הבחירות של הילרי קלינטון. כ־15 אחוז מהעובדים הפדרליים מתגוררים באזור וושינגטון הבירה, כך שמבט על דפוסי ההצבעה באזור זה יכול לגלות דברים רבים: בוושינגטון הבירה עמד שיעור ההצבעה לקלינטון על 91 אחוז; בפרברי וירג'יניה היא זכתה ב־77 אחוז מהקולות במחוז ארלינגטון וב־65 אחוז מהקולות במחוז פיירפקס. במחוזות מונטגומרי ופרינס־ג'ורג' שבמדינת מרילנד הלכו 76 ו־89 אחוז מהקולות למועמדת הדמוקרטית.

עם תקנות שירות המדינה או בלעדיהן, ביורוקרטים תמיד שיחקו בפוליטיקה, והשאלה איך מתמודדים עם מציאות זו הייתה מסובכת תמיד. תחת 'שיטת השלל', הואיל והביורוקרטים היו 'חייבים' לנבחרי ציבור על מקומות העבודה שלהם, הם השקיעו לעתים קרובות בפעילות פוליטית יותר מאשר בחובותיהם כלפי מקום העבודה. בהזדמנויות אחרות, ביורוקרטים התערבו בפוליטיקה כדי לקדם את האינטרס האישי שלהם ולזכות בהעלאת שכר, הטבות משופרות ותנאי עבודה נוחים יותר, ועשו זאת בהצלחה רבה (כבר ב־1901 נאלץ הקונגרס להעביר חוק להגבלת השדולה של איגוד פועלי הדואר). השכר הממוצע בממשלה הפדרלית גבוה כיום משמעותית מזה שבמגזר הפרטי. הכלכלנים אנדרו ביגס וג'ייסון ריצ'וויין מצאו כי בהשוואה לעובדים דומים במגזר הפרטי, שכרם של העובדים הפדרליים גבוה ב־14 אחוז, וההטבות שהם זוכים להן גבוהות ב־63 אחוז. היתרונות של עבודה בשירות הממשלתי בולטים במיוחד בקרב בעלי השכלה נמוכה שהם בעלי מיומנות פחותות יותר. התוצאה היא שירותים ציבוריים במחיר יקר יותר.

הבעיה כיום בשירות המדינה היא אחרת. התנגדות מתמדת וקיפאון ביישום המדיניות מאיימים על תפקודה התקין של הממשלה. בהנחה שתכניותיו של טראמפ אינן חורגות מהחוק והמוסר, יש כמה עובדים פדרליים שכבר כעת מנהלים מאבק בזכויות המיוחדות שמעניקה החוקה לנשיא הנבחר של ארה"ב, ומשתמשים בכוחם המוסדי כדי לסכסך בין הרשויות. חילוקי דעות והתנגדות מסיבות פוליטיות נחשבים כיום לגיטימיים. שבועת האמונים של עובדי המדינה – למלא בנאמנות את חובות תפקידם הרשמי – נראית לא יותר מעלה תאנה.

טראמפ עשוי לחולל את השינוי

סביר שטראמפ ותומכיו לא יניחו לעצמם להידחק לפינה על ידי פקידים תככנים שלא ניתן לפטרם. הם יטענו, כפי שאמר פעם אחד ממבקרי שירות המדינה, כי "לא משנה עד כמה הבוס חכם, הוא עדיין צריך שיהיו לו האינדיאנים הנכונים להוציא את רעיונותיו לפועל" (אלה היו דבריו של שופט בית המשפט העליון, לואיס פאוול). והם יצדקו בטענתם שלפיה ההגנות הניתנות לעובדי שירות המדינה והקביעוּת לכל החיים לא יזכו לתמיכה במדינה דמוקרטית אם הביורוקרטים יתערבו באופן ישיר ובוטה בפוליטיקה. פעילות מפלגתית לאור היום מערערת את הרציונל של מערכת שירות המדינה, שלפיו המדינה המנהלית אמורה להיות מנוהלת בידיהם של מומחים מנוסים אך ניטרליים מבחינה פוליטית. אם הביורוקרטים הם באמת רק אנשי מפלגה מפונקים, הרי שאין עוד בסיס לכך שהם ראויים להגנה כלשהי.

בנוסף, התפיסה הרווחת היא שמערכת השירות הציבורי אינה מתפקדת כהלכה, וכי יש לבצע שינויים בנוהלי ההעסקה, הקידום והמשמעת של העובדים הפדרליים. במצב הנוכחי, אין כמעט פיטורים של עובדים פדרליים על רקע ביצועים כושלים. עובדים שנאשמים בעוולות – כגון צפייה בפורנוגרפיה בעבודה או איום על עובד אחר – עשויים למצוא עצמם מושעים תחת חקירה שנמשכת שנים, אך עדיין זכאים למלוא שכרם והטבותיהם. הערכת ביצועים נחשבת למעשה חסר תוחלת, שכן העובדים מדורגים כמעט כולם כמי שעושים עבודה מצוינת. פרופ' פול לייט מאוניברסיטת ניו־יורק, המומחה המוביל בתחום הביורוקרטיה הפדרלית, מנסח זאת כך: "מערכת שירות המדינה נכשלת כמעט בכל מה שהיא אמורה לעשות. היא איטית מאוד בקליטת עובדים חדשים, רשלנית בהטלת משמעת עליהם, ומתירנית מדי בקידומם".

וכך, המחסום שטראמפ מבקש להציב בפני הביורוקרטיה משחק לידיהם של אלה הרוצים לבצע רפורמה בשירות הציבורי. אין שום דרך שטראמפ יסכים לסבול מצב של התרסה מתמשכת מצד עובדי מדינה, ועובדים פדרליים משכילים ואמידים אינם בדיוק קבוצה אהודה במדינה כארצות הברית, המתייחסת בספקנות לממשלה. יו"ר הוועדה לפיקוח ורפורמה בממשל, ג'ייסון חפץ, הציעה חקיקה שתקל על פיטורי עובדים פדרליים. יו"ר בית הנבחרים, פול ראיין, תמך ב'אוברול כללי' של תקנות שירות המדינה. התוצאה עשויה להיות שהפעילות ההיסטרית נגד טראמפ דווקא תאפשר את הרפורמה בשירות הציבורי במקום לדחותה.

בסופו של דבר, עובדי מדינה ליברליים המתנגדים לטראמפ ומנסים לחבל בעבודתו, בוגדים במקצועם תוך ניצול משרותיהם וכוחם למען מטרות פוליטיות.

____________

המאמר פורסם במגזין 'קומנטרי'. מאנגלית: שאול לילוב