שישים שנה לאיחוד האירופי: היומרה שכשלה

במרץ 1957 נוסד 'השוק המשותף', שסלל את הדרך לאיחוד האירופי. המשברים הנוכחיים של האיחוד נובעים מכך שמנהיגיו אינם מסתפקים בשיתוף פעולה כלכלי, ומתעקשים לדבר על "ארצות הברית של אירופה"

אירופה צועדת לעידן חדש. צילום: (CC BY-NC-ND 2.0)

לפני 60 שנה, במרץ 1957, נחתמה ברומא אמנת השוק האירופי המשותף, שייסדה את התשתית למה שהפך לאיחוד האירופי של ימינו. האיחוד, שבמשך השנים התרחב ונטל לעצמו עוד ועוד סמכויות נמצא כיום במשבר, על רקע עלייתן של תנועות יורוסקפטיות, השואפות להחזיר למדינות את הריבונות הלאומית. במובנים רבים הברקזיט, יציאתה של בריטניה מהאיחוד, הוא רק ההתחלה.

על רקע זה, ולציון 60 שנה להקמתו של האיחוד, ראוי להקדיש תשומת לב לתהליכים שתרמו לעלייתו ושבסופו של דבר גם עשויים להוביל להתפרקותו.

בראשית המאה ה־20 החל תהליך של תמורות במאזן הכוחות העולמי. עידן ההגמוניה של מעצמות אירופה עמד לפנות את מקומו לעלייתה של מערכת עולמית דו־קוטבית, בהנהגתן של ארצות הברית ורוסיה. מלחמות העולם, הראשונה והשנייה, היו במובן מסוים פרי ניסיון, לפחות מצד גרמניה, לעכב תהליך זה, אך בפועל הן החישו אותו.

מנקודת מבט ריאליסטית, שורשי האינטגרציה האירופית בשנים שלאחר מלחמת העולם השנייה נעוצים באינסטינקט של מדינות מערב אירופה למזער את תלותן הכלכלית והפוליטית בארצות הברית מצד אחד, ולהגן על עצמן מפני אפשרות של התפשטות סובייטית אפשרית, כמו גם למנוע את תחיית גרמניה, מצד שני.

במלחמת העולם השנייה חיסלו ארצות הברית וברית המועצות את החלום האימפריאליסטי הגרמני, שהחל עם עלייתו של ביסמרק והגיע לשיאו בתקופת הנאציזם. מבחינה מסוימת, וזה אכן פרדוקסלי, חיסול גרמניה הנאצית סימל גם את השלב האחרון בתהליך שקיעתה של היבשת האירופית כשחקן הבינלאומי החשוב ביותר (עשרות שנים מאוחר יותר תאותת הרטוריקה של הנשיא טראמפ כי את מדיניותו האירופית הוא מתכוון לבצע בעיקר באמצעות תמורה ביחסי ארצו עם גרמניה). כל אחת משתי מעצמות אלו, ארצות הברית וברית המועצות, לחמה את מלחמתה שלה, למען האינטרסים הלאומיים שלה. התוצאה הייתה חלוקת גרמניה וחלוקת אירופה בכלל, כאשר כל חלק הפך למחובר בטבורו לאחת ממעצמות־העל. כך נוצרו הגוש המזרחי והגוש המערבי.

שני חלקי אירופה התאפיינו ביציבות פוליטית: הגוש המזרחי היה יציב בכוח הכפייה הסובייטית; אירופה המערבית זכתה לשלווה הודות לסיוע הכלכלי המסיבי שהוענק לה במסגרת "תכנית מרשל" שהושקה ב־1947, והמטרייה הצבאית של ארצות הברית. הסיוע האמריקני היה מלווה, כמובן, בהטלת מרות פוליטית על מערב אירופה ובעיקר על צרפת ובריטניה, מעצמות העבר, שנותרו מוגבלות ביכולת התמרון שלהן בזירה הבינלאומית. מן הצד השני, בהסיטן מבטן מזרחה, מצאו עצמן מדינות מערב אירופה נתונות בצלו של הענק הסובייטי, המאיים בעצם נוכחותו. כיצד תרקוד מערב אירופה עם שני ענקים אלה?

חריפותה של הבעיה הייתה בולטת נוכח היעלמותה של גרמניה כבלם אפשרי מפני ניסיונות התפשטות סובייטית. הפוליטיקה המערבית התחבטה בשאלה האם יש לאפשר לגרמניה לשוב לאיתנה. מחד גיסא הובע חשש מכך שגרמניה תתעצם ותופיע שוב בשכונה האירופית כבריון מסוכן, שמאז 1870 הוכיח את פגיעתו כי רבה. מאידך גיסא, גרמניה חלשה ומפורזת הייתה טרף קל לסובייטים החונים על גבולה בכוחות גדולים.

"למנוע את שקיעת היבשת שהמציאה את הדמוקרטיה"

לעומת מדינות אירופה שהפכו לתל חרבות, ארה"ב עשתה חיל בתקופת המלחמה. התל"ג שלה זינק ביותר מ־50% במונחים ריאליים, כאשר התל"ג של אירופה (למעט בריה"מ) ירד ב־25%. חלקה של אירופה בתפוקה החרושתית העולמית היה הנמוך ביותר מאז המאה ה־19. אפילו ב־1953, כאשר תוקנו כבר רוב נזקי המלחמה, היווה חלקה של אירופה רק 26% מהתפוקה העולמית , בהשוואה ל־44% של ארה"ב.

גם מבחינת היכולות הצבאיות המצרפיות, היה ברור שמדינות אירופה המערבית הן כננס בין ענקים. היה ברור כי מעתה כל שאלה בינלאומית תנוהל בידי שתי מעצמות־העל ולא בידי אירופה. רוחן של מדינות אירופה נפלה לנוכח מעמדן השפל, שנכפה עליהן על ידי ההגמוניה הדו־מעצמתית. ההנחה שרווחה הייתה כי פיצול מהסוג שאפיין את היבשת לפני מלחמת העולם ידרדר עוד את מעמדה. מנגד, אם יתהווה איחוד כלשהו של פונקציות כלכליות, פוליטיות וביטחוניות – ייווצר גוש חדש שיוכל ליטול חלק מכובד יותר בזירה הבינלאומית.

ביטוי מפורש להנחה זו עלה עשרות שנים מאוחר יותר כאשר ז'ק דלור, מי שהיה נשיא הנציבות האירופית (1985–1995), הסביר כי אחת ממטרות האיחוד האירופי הייתה לשים קץ ל"שקיעה הגאו־פוליטית והכלכלית של יבשת שהמציאה את רעיון האוניברסליות, הדמוקרטיה וזכויות האדם". קשה היה לאירופים להשלים עם העובדה שהעוצמה העולמית תשכון לעד בידי ארצות הברית. למזלם של האירופים, הרהורי האינטגרציה קיבלו חיזוק מאמריקה. סעיף מפתח בתכנית מרשל קבע כי על מדינות אירופה להתחיל בתהליך אינטגרציה מסוים לטובת יעילות הסיוע האמריקני.

אך כאן נתעוררה דילמה, והיא זו שחוללה את מעשה יצירת השוק האירופי המשותף. כיצד ניתן לאחד פונקציות כלכליות לשיקום כלכלתה של אירופה מבלי לשתף את גרמניה? בתום המלחמה הייתה גרמניה עיי חרבות, רחובותיה דחוסים פליטים רעבים וממורמרים, ועתידה הפוליטי לוט בערפל. אולם היה ברור כי שיקום כלכלתה וכוחה של אירופה באמצעות איחוד של פונקציות כלכליות, לא יניב תוצאה משמעותית ללא שיקומה של גרמניה. הייתה זו תובנה בסיסית כי גרמניה חזקה מבחינה כלכלית היא גורם יסוד בכל מבנה כלכלי מערב־אירופי.

הועלו גם חששות מכך שהמשך והעמקת המשבר הכלכלי והחברתי בגרמניה עלולים לגרום לאחת משתי תוצאות חמורות: התגברות הלאומנות הגרמנית כפי שהיה לאחר מלחמת העולם הראשונה, או היסחפות גרמניה לעבר הגוש הסובייטי, ובמקרה הפחות גרוע אי־הזדהות עם המערב. אכן, קורט שומאכר, מנהיג הסוציאל־דמוקרטים בגרמניה ויריבו הפוליטי של הקנצלר אדנאואר, היה סבור שהאוריינטציה הבינלאומית של גרמניה צריכה להיות באמצע, בין מזרח למערב, ולשם כך על גרמניה להיות מאוחדת. גם כיום חלק מדעת הקהל בגרמניה מסרב לשבועת אמונים בלתי מסויגת למערב על חשבון היחסים עם רוסיה.

מצד שני, שיקומה הכלכלי ואולי גם הצבאי של גרמניה משול היה לטיפול בנמר פצוע אנושות שעשה שמות בג'ונגל האירופי יותר מפעם אחת. צרפת, יותר מכל מדינה אחרת, קידמה בברכה את חלוקת גרמניה, ונראה היה שהיא גם מתכננת מהלכים להסרת כל שליטה גרמנית מאזורי התעשייה של הריין ועמק הרוהר. הנטייה הטבעית הייתה להשאיר את גרמניה במצב של נכות.

חשש מ"הרייך הרביעי"

מיתוס העוצמה הגרמנית המשיך לרבוץ בתודעתם של הצרפתים עוד עשרות שנים. כאשר נפלה חומת ברלין והחל תהליך האיחוד של שתי הגרמניות הופיעו מאמרים בעיתונות הצרפתית המביעים חשש מפני עלייתו של "הרייך הרביעי" בן 80 מיליון איש שהופך ל"כוח כלכלי אדיר", ואשר מוביל להקמתה של "אירופה ביסמארקית". אין לתמוה על כך כאשר זוכרים כי בין סוף מלחמות נפוליאון ב־1815 עד מלחמת העולם הראשונה הייתה מלחמה אירופית רצינית אחת, ב־1870, וזוהי מלחמת גרמניה בצרפת. גם מלחמת העולם הראשונה הייתה במידה מרובה תוצאת האיבה בין שתי המעצמות השכנות, אגב השאיפות האימפריאליות של גרמניה הקיסרית, ואין ספק כי גורם־איבה זה תרם לפרוץ מלחמת העולם השנייה. לא לחינם סיפחו הגרמנים את אלזס ולוריין ב־1870: לוריין הייתה עשירה בעפרות ברזל, והגרמנים יכלו לצרף זאת לפחם שבחבל הרוהר ובכך ליצור את תעשיית הפלדה הגדולה ביותר ביבשת אירופה.

מלחמת העולם השנייה על תוצאותיה הובילה, אם כן, למסקנה כי יש להביא לקץ האיבה בין גרמניה לצרפת, אשר ניזונה גם מהאינטרסים הכלכליים של שתי המעצמות בחבלי הרוהר והסאר, וכמובן באזורי אלזס ולוריין, עתירי הפחם והברזל. המסקנה שהתבקשה הייתה כי יש להקים איחוד בין שתי המדינות בכל הקשור להפקת מחצבים אלה.

את תחילתו המעשית של האיחוד האירופי ניתן לראות באפריל 1951, עם ייסודה של קהיליית הפחם והפלדה האירופית (ECSC), כאשר המטרה הפוליטית המיידית הייתה מניעת סכסוך בין גרמניה לצרפת באמצעות איחוד מפעלי הפקת הפחם והפלדה שלהן. אכן, במעמד היווסדה של קהיליית הפחם והפלדה הכריז אדנאואר כי "מרגע שהייצור בסאאר יהיה של החבל כולו, תוסר סיבה אחת של מתח".

כבר ב־1947 הציעו האמריקנים להקים גוף אירופי על־לאומי שיאפשר לגרמניה ולשכנותיה גישה חופשית ל"משאבי טבע מסוימים", וכי יש להכריז על הרוהר העשיר בפחם כעל "נכס אירופי" ולא נכס לאומי. גם צ'רצ'יל הכריז כי "המשימה הנאצלה של המדינות המנצחות היא לאחוז את הגרמנים בידם ולהובילם חזרה אל משפחת אירופה… שיקום אירופה מהריסותיה וחידוש זיווה בעולם מחייבים בראש וראשונה לכבוש את עצמנו".

ליוזמה זו הצטרפו גם איטליה, בלגיה, לוקסמבורג והולנד, שביקשו לקשור את כלכלתן בכלכלת גרמניה וצרפת. המטרה הנוספת, הסמויה, הייתה יצירת כוח כלכלי גדול שיוכל להפחית את תלותה הכלכלית של מערב אירופה בארצות הברית ויעניק לה מעמד נוח יותר נוכח ההגמוניה של האחרונה. מבנה הקהילייה כלל "רשות עליונה", גוף פרלמנטרי, מועצת שרים ובית דין. נוצר תקדים שבו המדינות החברות מעבירות תחומים מסוימים של כלכלתן לשליטת רשות על־לאומית. זה היה המודל המוסדי של השוק האירופי המשותף שעתיד לקום ב־1957. במבוא לאמנת קהיליית הפחם והפלדה הוכרז כי "השש (שש המדינות החברות)… בחתמן על אמנה זו מקימות את הבסיס לאיחוד רחב יותר, ובונות יסודות לייעוד משותף". נוסח זה הצביע על כוונה להמשיך באיחוד עמוק יותר.

התעניינותה של ארצות הברית באינטגרציה האירופית נבעה לא רק משיקולים של ניצול יעיל יותר של כספי הסיוע שלה, אלא גם כדי להבטיח את הקמתו של אזור ביטחון, בשילוב גרמניה המערבית, כנגד איום סובייטי. בספטמבר 1949 ערכו הסובייטים את ניסוי הגרעין הראשון שלהם, וכבר באביב 1950 לחצו הרשויות הצבאיות בארצות הברית ובריטניה על ממשלותיהן לחמש מחדש את גרמניה המערבית (חמש שנים בלבד אחרי שניצחו את הוורמאכט). הצרפתים הזדעזעו.

השפעתו של מבצע קדש

מאז ואילך נקבע קצב התקדמות האינטגרציה בעיקר על ידי התפתחויות בזירה הבינלאומית. בתקופת מלחמת קוריאה, למשל, הייתה ארצות הברית מעוניינת באירופה חזקה ומאוחדת, ורווחה ההנחה שאירופה כזו לא יכולה להתבסס ללא חימושה של גרמניה. צרפת התנגדה, אך נוכח הלחץ האמריקני הציע ראש ממשלתה רנה פלוון להקים קהיליית הגנה אירופית עם צבא אירופי בהשתתפות כוחות גרמניים, אך רק כאלה המשולבים ביחידות אירופיות אחרות. הצעת פלוון כללה הקמת פיקוד על־מדינתי, דוגמת הרשות העליונה של קהיליית הפחם והפלדה. תנאי צרפתי נוסף היה הצטרפות בריטניה, מה שיבטיח הצבת כוחות צבא בריטיים ביבשת.

ב־1952 נחתם ההסכם, אך הוא לא יצא לפועל בשל התנגדות האסיפה הלאומית הצרפתית. בלחץ אמריקני נוסף עוצב ארגון חדש בסוף 1954, הוא "האיחוד המערב אירופי", שלא היה אלא מסגרת בין־ממשלתית להתייעצות ולתיאום בטחוני. גם גרמניה ואיטליה, מדינות האויב לשעבר, צורפו למסגרת זו בהסכמת צרפת, לא לפני שבריטניה התחייבה להצבת כוחות צבאיים ביבשת. מה שבטוח, בטוח. בריטניה הסיקה מסיפור זה כי שש חברות איחוד הפחם והפלדה לא תוכלנה להמשיך לחתור לאיחוד פוליטי־ביטחוני ללא השתתפותה.

הבריטים צדקו רק באשר להערכתם את הפן המדיני־ביטחוני. ביוני 1955 נערכה פגישת שרי החוץ של השש במסינה שבאיטליה, כדי לדון במה שעתיד להתפתח לשוק האירופי המשותף ולסוכנות האטום המשותפת, יוראטום (EURATOM). ועידת מסינה קראה להקמת מוסדות משותפים, למיזוג הדרגתי של כלכלת המדינות, ליצירת שוק משותף ולתיאום מדיניות חברתית. בריטניה הוזמנה להשתתף אך פרשה כעבור זמן קצר, ובאסיפה הלאומית הצרפתית, שבדיוניה עלה החשש מפני יצירת דומיננטיות כלכלית גרמנית, שוב הועלתה הקריאה להימנע מהצטרפות ליוזמה של שוק משותף אם אין בריטניה חלק מיוזמה זו. אכן, עשרות שנים אחרי כן, במלאת שישים שנה לייסוד השוק המשותף, אמר נשיא הנציבות האירופית ז'אן קלוד יונקר כי זוהי "טרגדיה לציין יובל זה ללא בריטניה". כמה סמלית היא העובדה שהכינוס החגיגי של מנהיגי אירופה ברומא ב־25 במרץ, לציון 60 שנה לשוק המשותף, נערך ארבעה ימים לפני שבריטניה הגישה את גט הפיטורין שלה.

ואז היה זה שוב אירוע חיצוני שהביא לידי ביטוי עז את עוצמתן ההגמונית של ארצות הברית וברית המועצות, ואשר היווה תשומה חשובה להתקדמות תהליך האינטגרציה. בשלהי 1956 יצאו בריטניה וצרפת למבצע סואץ, הידוע בישראל כמלחמת סיני או מבצע קדש, אך נאלצו לסגת מיד בשל לחץ אמריקני. שתיהן הפיקו לקחים מנוגדים מכניעתן ללחץ האמריקני. בריטניה הבינה כי בעתיד לא תוכל לצאת למבצעי שיטור בינלאומיים ללא ברכת ארצות הברית. צרפת הסיקה מפרשה זו כי לא היא ולא כל מדינה אירופית אחרת תוכל לסמוך באופן אוטומטי על ארצות הברית. הערכת צרפת תאמה את זו שהועלתה בוועידת מסינה, שלפיה האינטגרציה האירופית הכרחית אם אירופה חפצה לשמר את מעמדה והשפעתה בזירה הבינלאומית.

עשרות שנים לאחר מכן נתן לכך ביטוי שר החוץ הצרפתי הרווה דה־שארט (1995 – 1997), באומרו: "אירופה היא מאגר עוצמה אדיר לכל אחת מהמדינות, הן בנוגע לכלכלה הן בנוגע לפעילות בינלאומית… איננו רוצים בעולם הנשלט על ידי מעצמה אחת, אלא בעולם המאורגן על בסיס של ריבוי קטבים. לצרפת יש סיבה לשאוף… להיות מעורבת בכל הוויכוחים החשובים בעולם ולהיות שחקן ראשי בעניינים הבינלאומיים".

וכך, הייתה זו מלחמת סואץ שהובילה את ועידת מסינה לשלב שבו נחתמה ברומא אמנת השוק האירופי המשותף ב־25 במרץ 1957, שהתפתחה עשרות שנים מאוחר יותר לאיחוד האירופי.

הצליח יותר מדי

כיום, רבע מאה מתום המלחמה הקרה, נאלצת אירופה להתמודד עם שלושה ענקים ולא שניים, שהרי גם סין הפכה לענק המעורב בכלכלת אירופה בממדים ניכרים, ובכך מגביל את הגמישות הכלכלית והפוליטית של האיחוד האירופי ההולך וקורס אל תוך עצמו. התקוות של מנהיגיו ליצור שחקן מעצמתי הולכים ונמוגים.

יש לכך כמה סיבות, אך יסוד הבעייתיות של האיחוד האירופי נעוץ בפרדוקס שלפיו האיחוד הצליח מעל למצופה. אילו אירופה הייתה נשארת אזור סחר חופשי, המקיים שיתוף פעולה כלכלי נמרץ בין חברותיו אך נטול יומרות לאינטגרציה רחבה ועמוקה יותר, יש להניח שהייתה מתקיימת מסגרת יציבה יותר. המרוץ לעבר אינטגרציה עמוקה, הכוללת גם אלמנטים של מדיניות חוץ ופנים משותפת כפי שנקבע באמנת מאסטריכט, יצר מבנה מפלצתי. מצד אחד תהליך האינטגרציה אילץ את החברות לוותר על נתחי ריבונות חשובים, אך מצד שני לא נוצרה פדרציה של ארצות הברית של אירופה, ופדרציה כזו גם לא תיתכן לעולם. כל זמן שאירופה נהנתה משלווה ביטחונית וכלכלית, המבנה המוזר הזה החזיק מעמד, אף שניבעו בו סדקים. אבל משעה שנתרגשו עליה בעיות חמורות ברמה האסטרטגית, ברור שמבנה זה לא יחזיק מעמד. משבר האירו, צונאמי ההגירה הבלתי מבוקרת, המדיניות החתרנית של מוסקבה ובמידה מסוימת גם של בייג'ין, הרטוריקה הבוטה אך הבלתי ברורה של טראמפ (עדיין רטוריקה ולא מדיניות), וה'ברקזיט' – כל אלה מטילים מבוכה נוראית המביאה את מנהיגי האיחוד לפגישות פסגה מבוהלות.

אלא שדווקא פגישות אלו מדגישות את העדר האיחוד שבאיחוד. ביאטה שידלו, ראש ממשלת פולין, למשל, חתמה על מסמך ההצהרה החגיגי בפסגה האחרונה רק ברגע האחרון. פולין חוששת מפני הגשמת הצעות לאפשר המשך תהליך אינטגרציה רב־קצבי. הצעות אלו עולות עתה לנוכח המשברים העוברים על האיחוד. על פי הצעות אלה תתאפשר לקבוצה של מדינות המעוניינות בכך להעמיק את האיחוד ביניהן, ללא קשר למדינות חברות אחרות שאינן מסוגלות או חפצות בכך. הצעות אלה עולות מצד מדינות האיחוד החזקות יותר כגון גרמניה ומדינות בנלוקס, וכן מצד נשיא הנציבות יונקר. פולין חוששת, ובצדק רב, כי קואליציה כזאת בתוך האיחוד תקנה עדיפות כלכלית לחלק מהמדינות על חשבון המדינות האחרות.

אלכסיס ציפראס, ראש ממשלת יוון שארצו נאלצה, בלחץ מוסדות האיחוד, לקצץ את סכומי הפנסיה 12 פעמים מאז 2010, הוסיף אף הוא את חתימתו רק ברגע האחרון. טיוטת ההצהרה החגיגית פתחה בסעיף המפאר את "הרמה הגבוהה ללא אח ורע של ההגנה הסוציאלית של אזרחי האיחוד", וציפראס שאל בהתרסה אם גם אזרחי ארצו זוכים לכך, וזאת לנוכח דרישת גרמניה לקיצוץ נוסף בתקציב של יוון. "אין זו אירופה שלנו", הוסיף ציפראס, ובכך נתן ביטוי לבעיית היסוד של האיחוד האירופי – לכל מדינה חברה יש את אירופה שלה, וכל מנהיג אירופי לוחץ על מוסדות האיחוד לקבל החלטות ההולמות את האינטרסים הפוליטיים שלו.

אשר על כן, למרות הרטוריקה הגבוהה המנוסחת בהצהרה החגיגית, אין לסמוך על מנהיגי אירופה כי יפעלו למען אחדות חזקה יותר. האיחוד מהווה עבורם בעיקר מכשיר לצרכי פוליטיקת פנים. נשיא הנציבות האירופית הודה כי "מעולם לא היה פיצול והעדר אחדות באיחוד שלנו כפי שקיים היום".

"אירופה" ההיסטורית התהוותה מתוך האימפריה הרומית והנצרות. עובדה זו הוזכרה גם על ידי האפיפיור פרנציסקוס, אשר מצא לנכון לשאת נאום בפני מנהיגי אירופה בפסגה החגיגית. בדבריו מתח ביקורת מרומזת על כך שהאיחוד לא יוכל להתקיים ללא האידיאלים שהנחו את מקימיו לפני שישים שנה. נראה כי תקוות האפיפיור קלושה, כפי שגם הרלוונטיות שלו בחלקים גדולים של אירופה הולכת ונמוגה: אירופה הפכה, כדברי ראש ממשלת הונגריה ויקטור אורבן, ל"בבל ליברלית" ההולכת ומתנתקת מהאתוס הפוליטי של האימפריה הרומית העתיקה, כמו גם מתשתיתה הנוצרית. כפי שהאימפריה הרומית קרסה תחת לחץ הגירת השבטים הגרמאנים, כך נגוז החלום של אירופה מאוחדת, אכולת ליברליזם פראי ותקינות פוליטית. מיצג חזותי של הדגל האירופי שהוקרן על חורבות הקולוסיאום המחיש זאת היטב.

מאמרים נוספים

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר.

2 תגובות למאמר