החינוך בשכבות החלשות: זה לא התקציבים, זו היעילות

בשיח הציבורי מקובל לטעון כי תקצוב החינוך כיום מחולק בין כלל התלמידים באופן שווה, ללא התחשבות ברמה הסוציו-אקונומית של התלמידים ובצורכיהם. אלא שהעובדות מורות ההפך: תקציב החינוך הוא דיפרנציאלי ברמה מספקת. בעיית השכבות החלשות נובעת מאי-יעילות של המערכת, ולא מחוסר בתקציבים

נושא התקצוב הדיפרנציאלי עלה לאחרונה לשיח הציבורי בעקבות התמקדותה של מפלגת "יש עתיד" בתחום. עמרי מניב, כתב החינוך של עיתון מעריב, הציג לציבור את מצע החינוך של לפיד בצורה הבאה:

כיום מקצה משרד החינוך תקציב זהה לכל תלמיד במערכת החינוך. לפיד מציע לסווג את התלמידים על פי מצבם הכלכלי, ובהתאם להעניק להם יותר תקציב. הפער בין תלמיד חלש לבין תלמיד חזק כלכלית במסגרת השינוי יעמוד על עד 26 אחוז לטובת החלש.

אלא שהטענה כי משרד החינוך מקצה תקציב זהה לכל תלמיד הינה טעות גסה שקנתה לה שביתה בקרב רבים. כפי שנראה להלן, אין כל ספק שמשרד החינוך משקיע כיום תקציבים גדולים יותר באוכלוסיות מרקע סוציו-אקונומי נמוך יותר. אפשר אמנם להתווכח האם צריך להגדיל את תקצוב השכבות הללו או לא, אך יש להקפיד קודם כל על העובדות.

קלישאות שיוויון

המצע של לפיד חוזר למעשה על התפיסה הרווחת במערכת הפוליטית, לפיה הדרך היחידה לשיפור החינוך בקרב אוכלוסיות חלשות עוברת דרך הגדלת התקציבים המועברים אליהם. שמו של דיון שנערך בועדת החינוך של הכנסת באוקטובר 2012 בנושא, "תקצוב דיפרנציאלי למערכת החינוך ככלי לצמצום פערים – לציון יום העוני", מעיד אולי יותר מכל כי זוהי התפיסה הרווחת. נייר עמדה שהגיש לועדת הכנסת "המרכז לקידום צדק חברתי" לרגל הדיון, שנכתב על ידי ד"ר איריס בן-דוד הדר מהמחלקה לחינוך באוניברסיטת בר-אילן, הציג את הפערים הניכרים בהישגים הלימודיים במדינת ישראל בין שכבות שונות באוכלוסיה וטען כי

לנוכח פערים אלה נראה כי דרושה הפניית יותר משאבים לקידום ההישגים הלימודיים של קבוצות אוכלוסייה מעוטות משאבים.

בנייר העמדה נטען בנוסף כי על אף שמשרד החינוך אכן מקצה יותר כספים לשכבות מרקע חברתי-כלכלי נמוך, בפועל, הרשויות המקומיות וגורמי מימון עקיפים מאזנים את התמונה כך שהגורם הדיפרנציאלי נשחק כמעט לגמרי. לפיכך הועלתה בנייר העמדה הדרישה לכפות את הדיפרנציאליות גם על גורמי מימון שאינם ממשרד החינוך.

פגוש את העובדות

הטענות שהועלו בנייר עמדה זה נשמעות בשיח הציבורי במשך שנים רבות, אך במפתיע הן כמעט ולא נבדקו בצורה רצינית. בתחילת 2008, לנוכח החלטת משרד החינוך לשקול מחדש את המדיניות בתחום התקצוב הדיפרנציאלי, פנתה לשכת המדען הראשי במשרד החינוך לפרופ' רות קלינוב, המתמחה בכלכלת חינוך, על מנת שתבצע מחקר עומק בנושא. המחקר, שפורסם בשנת 2010, הציג מסקנות מפתיעות: קלינוב הראתה כי למימון החינוך על ידי רשויות מקומיות, הורים ומקורות עקיפים, אין השפעה משמעותית של פגיעה בדיפרנציאליות. לדבריה,

הדיונים הציבוריים שמים דגש בלתי פרופורציונאלי על תשלומי הורים ועל רשויות מקומיות כמקור מימון. הממצאים מראים שחלקם במימון שעות הלימוד בחינוך היסודי וחטיבות הביניים הוא קטן. בהשוואה לאתגרים המרכזיים הדגש עליהם הוא מוגזם, וגם מסיט את תשומת הלב מהתיקונים העיקריים הנדרשים בתוך המערכת הציבורית.

יתרה מכך, קלינוב הראתה כי למעשה בבתי הספר היסודיים מתקיים תקצוב דיפרנציאלי משמעותי. התרשים הבא מציג את הקצאת השעות השבועיות של משרד החינוך לכיתה בחינוך היסודי לפי עשירונים (כשעשירון 1 הוא העשירון העליון) בהתחשב בשלושת גורמי התקצוב: (1) שעות תקן המעוגנות בבסיס התקציב והמתקבלות ממשרד החינוך באופן ישיר; (2) שעות שלא בתקן שאינן מועברות באופן ישיר; ו-(3) שעות ממקורות אחרים, כרשויות מקומיות, עמותות חיצוניות והורים:

הנתונים מראים שאכן ככל שהתלמידים מגיעים מעשירון נמוך יותר הם מתוקצבים באופן גבוה יותר, כשהכספים המועברים על ידי הרשויות המקומיות לא פוגעים באופן התקצוב. החריג היחיד הוא החינוך הערבי שלא מתקיימת בתוכו הקצאה דיפרנציאלית, ובנוסף, על אף שתלמידיו מגיעים מרקע סוציו-אקונומי נמוך יותר מאשר התלמידים היהודים, הם מקבלים דווקא תקציבים נמוכים יותר. הגורמים לאפליה של החינוך הערבי דורשים כתבה נפרדת, אך מכל מקום, במבט רוחב הכולל את החינוך הערבי המערכת עדיין מספקת תקצוב דיפרנציאלי, כפי שהראה מחקר של ד"ר נחום בלס. בלס חילק את כלל התלמידים במערכת החינוך לשלוש קבוצות של דרגות מעמד סוציו-אקונומי, והציג את ממוצע השעות לכיתה ולתלמיד בכל קבוצה:

הטבלה מראה בבירור כי הקבוצה ברמה הסוציו-אקונומית הנמוכה ביותר, מקבלת את הקצאת השעות הגבוהה ביותר הן לכיתה והן לתלמיד, הקבוצה ברמה הבינונית מקבלת הקצאה נמוכה יותר והקבוצה מהמעמד הסוציו-אקונומי הגבוה ביותר מקבלת את הקצאת השעות הנמוכה ביותר.

אחריות למנהל

לאור הנתונים, חרף תמיכתה בקידום שוויון הזדמנויות, הגיעה פרופ' קלינוב למסקנה כי "בבתי הספר היסודיים הרשמיים היהודים מצב החלוקה של המשאבים משביע רצון" ולכן כדי להביא לשיפור ההישגים בפריפריה "יש להתרכז בניסיונות להגדיל את יעילות השימוש" ולא בניסיונות להגדיל את התקציב עצמו.

לדעתה, הדרך הטובה ביותר להשיג זאת היא בהגדלת האוטונומיה של בתי הספר בשימוש במשאבים המועברים להם. המציאות כיום היא שמשרד החינוך הוא הקובע את הייעוד של הכספים המועברים למוסדות החינוך ולמעשה לא מעביר לבתי הספר סכומי כסף אלא מקצה להם משאבים, כדוגמת שעות הוראה. לאור הצרכים השונים של בתי הספר בישראל טוענת קלינוב כי המערכת תפעל באופן יעיל אם משרד החינוך יעביר לבתי הספר את הכסף ויאפשר להם, תחת דיווח ותחת פיקוח כללי ביותר, לבחור את ההרכב ההוצאה הראוי להם לאור הצרכים המיוחדים של כל בית ספר.

טוב יעשו המועמדים למשרת שר החינוך אם ישימו על סדר יומם לא רק את המאבק על תקציבים ועל שעות, אלא גם את הצורך של המערכת בביזור ובעידוד האחריות המקומית. הדבר כמובן ידרוש מהם תעוזה גבוהה ואומץ להתעמת עם גורמים כגון ארגוני המורים, אך בפועל נראה שללא שינוי כזה תתקשה המערכת להתקדם וליצור שיפור משמעותי.