מהחלת החוק בגולן ועד אוסלו: גם ממשלה של 61 יכולה לתפקד

"ממשלה של 61 מנדטים יכולה לתפקד היטב", כך אומר השר לשעבר משה ניסים, שיודע דבר או שניים על ממשלות ימין צרות • מלחמת לבנון הראשונה, תהליך אוסלו, תכנית ההבראה הכללית של סוף שנות ה-80, אלו רק חלק מהפעולות של ממשלות צרות שידענו בעבר • המפתח: שיתוף פעולה ואחדות דעים

עכשיו, לאחר שהושגה הסכמה על הקמת הממשלה החדשה, אפשר להתפנות לכמה הערכות. איך מתפקדת ממשלה צרה? מה יכולת השרידות שלה? מה היא מסוגלת לבצע? התשובה החד-משמעית שנותן עורך הדין משה נסים, שיש לו את הנסיון הרב ביותר בממשלות ימין צרות ומצבים של חוסר יציבות קואליציונית, היא ש"אם יש אחדות דעים. אם יש שיתוף בדרך, אז אפשר לקיים ממשלה של 61 חברי כנסת בלי בעיות. אפילו ב-59 וב-60 חברי כנסת אפשר לקיים ממשלה".

משה נסים היה שר משפטים בממשלת בגין, שר אוצר במיקצה השני של ממשלת האחדות כשיצחק שמיר קיבל את ראשות הממשלה מפרס, בין 86' ל-88', וכן שר המסחר והתעשיה בתקופת ממשלת שמיר הצרה – בין התרגיל המסריח של מרס 1990 – ועד הבחירות של יוני 1992. "אני הקמתי את ממשלת שמיר השניה, אחרי התרגיל המסריח", הוא מבקש לעדכן.

לממשלות צרות, שתחזקו קואליציות של 55 עד 61 חברי כנסת, עבר עשיר במדינת ישראל. למשך תקופות של טווח בינוני אלו היו ממשלות חזקות שעשו הרבה, ועל כך בהמשך. זה לא אומר שהשר הוותיק לשעבר מרוצה מהדרך שבה התנהל המשא-ומתן: "המשא-ומתן בהנהגת נתניהו וחבר האנשים שאין להם מושג באיך לנהל משא-ומתן קואליציוני, נכשל כשלון קולוסלי!" קובע הליכודניק בן ה-80. "נתניהו סומך על אנשים מסוימים, כמו עו"ד שימרון והורוביץ. אבל כישרון לנהל משא-ומתן, בלשון עדינה, אין להם ובכל אופן הוא לא מוכח. בלשון המעטה". אבל לטנגו יש, כמובן, שני צדדים: "הכישלון הוא גם בצד השני, של נפתלי בנט. הוא רצה אחיזה במשרד הדתות, אבל הציג בהתחלה תנאי לקבל את תיק הביטחון ואת תיק החוץ, וזרק לאשפה את תיק החינוך ששווה המון לתנועה כמו הבית היהודי. הוא כשל בכך שהשאיר את הדתות כסרח עודף". ובקיצור: "שני הצדדים נכשלו כשלון מחפיר".

תלוי בשותפים

המשא-ומתן הקואליציוני של השבועות האחרונים, אפוא, לא מנבא טובות לגבי התפקוד העתידי. טכנית, לא צריכה להיות בעיה, אבל "זה תלוי מי השותפים", אומר נסים. אותה ממשלת ימין צרה של 90'-92' היתה עוד יותר מובהקת בימניות שלה מהממשלה הנוכחית. למרות שממשלת שמיר היתה של 61 על טהרת הימין, כולל מפלגות התחיה ומולדת שמככבים בהן אז גאולה כהן וגנדי, היא ידעה ליצור לעצמה יכולת תמרון מדינית. "בהסכם הקואליציוני נקבע שיתקיים משא-ומתן לכינון אוטונומיה ביהודה ושומרון", אומר נסים. "הוסכם שאם יגיעו לכדי חתימה, התחיה תוכל להצביע נגד. מה עשתה גאולה כהן – וזה בניגוד לרצונו של יובל נאמן – כשהחל המשא-ומתן (אחרי ועידת מדריד) היא אמרה: מנהלים משא-ומתן, אז נפרוש. גאולה כהן השיגה במוסדות התחיה רוב לפרישה, וזה גרם לכך שגם גנדי נאלץ לפרוש. אני זוכר, הוא בא אלי ואמר: משה, מה אעשה? אני לא יכול להיות משמאל לגאולה כהן. זה גרם לכך ששישה חברי כנסת פרשו מהממשלה והבחירות הוקדמו. מכוח גאונותם של חברי הכנסת מהימין, הם הביאו את הסכם אוסלו".

גם ממשלת בגין הראשונה, ב-1977, הוקמה תחילה על בסיס צר מאוד – של 61 או 62. "עם פלאטו שרון ומשה דיין, שלא היו מכוחותינו", מזכיר נסים. ד"ש של יגאל ידין הצטרפה רק מאוחר יותר. "כדי לתפקד", מתדרך נסים את חברי הקואליציה, "זה מחייב את חברי הכנסת להיות נוכחים בכנסת במקום לטייל. להופיע לכנסת. אבל על זה הם מקבלים משכורת". נסים ידוע בתולדות הממשל הישראלי כשר הבכיר שכמעט ולא יצא מגבולות הארץ בשנות כהונתו הרבות בתפקידיו השונים בין 1977 ל-1992. אבל קשה לדמיין כיצד ניתן לפתור בעיה של הסכם סחר של פרחים מצפון הנגב בלי טיסה לבריסל ומשם לוושינגטון פלוס מסע בונוס בקמפוסים – כדי להילחם כמובן באנטישמיות. "כל הבעיה לכאורה היא להביא חברי כנסת להצבעות – וזה ניתן", אומר נסים. "עשינו את זה. אבל כשיש התפרקות וצצות עמדות שונות מהמוסכם – כמו שהיה ב-92', זה לא ניתן. ואז מתפזרים. ואז באים רבין ופרס והירשפלד…" יש לקוות שגם הפעם השוט השמאלי יתפקד, אם לא הח"כים.

ממשלת בגין הראשונה חוזקה בהמשך על-ידי ד"ש כאשר החל המשא ומתן לשלום עם מצרים וזה מה שתחזק אותה למשך ארבע שנים. המשברים החלו לאחר החתימה על השלום. ב-81', כשבגין ניצח על חודו של קול הוא הרכיב ממשלת 61 מנדטים ויצא איתה כעבור שנה למלחמת לבנון הראשונה. כך גם רבין שתפקד לאחר חתימת הסכם אוסלו א' עם 61 חברי כנסת ולמעשה עם 56 באמצעות תמיכה מבחוץ של חד"ש. את שלב ב' של הסכם אוסלו (ב-1995) הוא העביר באמצעות העריקה של גונן שגב ואלכס (מיצובישי) גולדפארב ממפלגת הימין המובהקת צומת (של רפול).

לממשלות הצרות יש, אם כן, רקורד עשיר של עשייה. אלו בדרך כלל ממשלות חזקות שיוצאות למהלכים מכריעים לעתים, אבל במבט לאחור הן חסרות את החוסן הדרוש – לא כדי לתחזק את הממשלה, אלא כדי לשרוד במשברים הציבוריים: גם מלחמת לבנון וגם הסכם אוסלו הובילו לקרע בעם.

גם באחדות אין בטחון ליציבות

מנגד, אפשר לציין את ממשלת האחדות השניה, שהרכיב יצחק שמיר ב-1988. שמיר ראש ממשלה, יצחק רבין שר ביטחון ושמעון פרס שר האוצר. במונחים של היום – היינו כחולמים. והנה, למרות שבין שמיר ורבין היה ממש ירח דבש, גם הקואליציה הסופר רחבה הזאת – מעל ל-80 חברי כנסת – התפרקה אחרי פחות משנה וחצי. משה נסים נזכר בערגה ברפורמות ובהישגים הכלכליים של ימיו כשר אוצר ושל ימי ממשלת שמיר הצרה בתחילת שנות ה-90. "זו התקופה הזוהרת ביותר מבחינה כלכלית", הוא נזכר. "עשינו רפורמות ענקיות. רפורמה במס הכנסה (ירד מס החברות). אחרי גרעונות של 17 אחוז בתקציב הובלנו שלוש שנים רצופות של תקציב מאוזן עם עודף – עם יתרות תקציב". בין השנים 86' ל-88' היה עודף תקציבי שהתחיל בחצי אחוז והגיע בשנת 1988 ל-1.5 אחוז יתרה.

חוסר היציבות הממשלתית של 1990-1992, כולל אינתיפאדה ומלחמת המפרץ הראשונה, לא מנע מהמשק בהנהגת שר האוצר מודעי להציג ביצועים יפים: הצמיחה בשלוש השנים האלה היתה חלומית בהשוואה להיום – מעל ל-6 אחוזים בממוצע (6.3, 5.7 ו-6.8 אחוזים בשנה האחרונה של שמיר). האינפלציה ירדה בפעם הראשונה מאז תכנית הייצוב של 1985 לרמה חד ספרתית. ממוצע האינפלציה ירד ממאות אחוזים בשנה לרמה של כ-18 אחוז בשנים 1991-1990 ובשנת 1992 היא צנחה לפתע ל-9.2 אחוז. זה רשום בתיק העבודות של שמיר ולא של רבין. היום מדברים על דיור; עלו אז לארץ מאות אלפים מרוסיה. התחלות הבניה עלו מכ-45 אלף יחידות דיור לכ-85 אלף וב-92 ירדו חזרה לכ-50 אלף יחידות.

אבל דווקא בתחום הכלכלי, חלו מהפכים מסוג אחר ב-25 השנים האחרונות. הכלכלה הישראלית הרבה יותר משולבת בכלכלת הגלובליזציה, ולכן לאירועים שונים סביב ישראל, כמו מלחמה, יש השפעה יותר מאשר בשנות ה-80 וה-90. על 'צוק איתן' שילמנו לא רק בהוצאה תקציבית, אלא בקפאון בצמיחה למשך חודשיים. זה אובדן תוצר של מיליארדי דולרים אם במקום צמיחה ממוצעת של 2 או שלושה אחוזים יורדים לאפס או למינוס 0.4 אחוז, כפי שהיה.

כך גם בנושא עצם היציבות הממשלתית למשך ארבע שנים. אפשר לומר, שכל גרוש שמושקע בשותפות הקואליציוניות כדי לייצב את הקואליציה הוא השקעה שמניבה רווח של אחוזי צמיחה, השקעות חוץ, ותחושת ודאות יחסית מבחינת היזמים העסקיים; וכל זה יחד שווה מיליארדים רבים.

מה צריך לעשות?

בתחום המדיני, בדומה לתקופת שמיר, מה שדרוש לנתניהו זוהי יכולת תמרון מדינית; הוא לא זקוק ליוזמה מדינית. צריך לקוות שהשותפה הימנית של הליכוד, הבית היהודי, לא תייצר משבר משום שבאיזשהו שלב ראש הממשלה יגיד שוב "מדינה פלסטינית". מדובר על כך שהתחנה המדינית הקרובה היא הצעת החלטה במועצת הביטחון, שתקבע את הפרמטרים להסדר הקבע עם הפלסטינים. האם יש איזושהי יוזמה אפשרית בקנה? קשה לראות. אבל הממשלה תוכל ליזום מהלכים של יתר חופש תנועה לפלשתינים ועוד חופש כלכלי. אין סיבה שכל המהלכים, בתיאום עם הפלסטינים או בלעדיו, שנועדו לתת לאזרחים מקסימום חופש עד אל סף קיום מדינה פלסטינית אך ללא ריבונות, לא יוכלו להתבצע גם בממשלה ימנית כמו זו שתיכון.

בתחום הכלכלי – נראה שכאן דווקא יהיה לממשלה חופש פעולה יותר מבתחומים האחרים. יש הסכמה ציבורית רחבה שיש ליישם רפורמות בתחומי הדיור ובתחום שבירת המונופולים הציבוריים והדואו-פול של הבנקאות. השאלה היחידה היא איך מפרקים בלי לשבור, אבל שר האוצר המיועד נהנה מתמיכה ציבורית רחבה, וגם ראש הממשלה וגם נפתלי בנט חושבים בראש דומה. דווקא בנקודה זו הממשלה הצרה מעניקה יתרון לכחלון, כיוון שנתניהו יהיה חייב לתמוך בו. במקרה זה, שוט הפרישה מהקואליציה והפלת הממשלה יכריח את הממשלה והעומד בראשה לתת לו גיבוי. האתגר הראשון של כחלון ונתניהו: העברת תקציב בתוך כ-100 ימים. אם יחזרו לתקציב הדו-שנתי זה יוסיף ליציבות הממשלה.

בתחום מערכת המשפט, נראה שהממשלה הצרה תהיה מוגבלת ברפורמות שבנט, איילת שקד, יריב לוין ורבים אחרים דוגלים בהן. הפרשן המשפטי של גלובס יובל יועז הגדיר את כניסתה של שקד לתפקיד כמצב בו מערכת המשפט תתגעגע לדניאל פרידמן. הבעיה של שקד היא פשוט שהממשלה צרה מדי ויש דרכים שונות לתקוע חקיקה מהותית, למעט אולי שינוי קטן בהרכב הוועדה למינוי שופטים . היא תוכל אולי לבסס את מדיניות הממשלה על אימוץ מוחלט של דו"ח אדמונד לוי בעניין חוקיות ההתנחלויות. ובעיקר, היא תנצח על תהליך בחירת היועץ המשפטי הבא, שעתיד להחליף את וינשטיין בתחילת 2016. זה השינוי העיקרי שהיא תוכל ליצור בתפקידה.

מי שצריך לחשוב על עתידו בעקבות ימי המשא-ומתן האחרונים הוא נפתלי בנט. מצד אחד, הוא מצטייר בעיני חלק מבוחריו כפוליטיקאי-על שהצליח למקסם את הישגי מפלגתו במשא-ומתן. מצד שני ספק אם הציג הופעה של מנהיג לאומי. הוא קיבע שוב את הדימוי של הבית היהודי כמפלגה דתית שהגיעה להישגיה בסחטנות ולא מכוח של הישג אלקטורלי בקלפי. בשורה התחתונה, בנט השיג לאנשיו את ההישג המקסימלי ששאף אליו בשבועות שלפני הבחירות: תיק המשפטים ותיק החינוך. כך הוא אמר בשיחות סגורות באותה תקופה. הבית היהודי התנדנד אז בין 12 ל-16 מנדטים – מי זוכר. להגיע אל היעד שקבע באמצעות שמונה מנדטים בלבד, איך אומרים – זה לא רע.

הרכב הקבינט גם הוא חלק מהסיפור. זה לא מצב טוב, ששרה כמו איילת שקד תיכנס למעגל המצומצם של מקבלי ההחלטות בגלל כיפופי ידיים ובניגוד לרצונו של ראש הממשלה. בנט הופך בצורה כזאת את הקבינט לתמונה ממוזערת של הקואליציה, ובתחום הבטחוני זה לא נכון לעשות. למרות זאת, בממשלת ימין צרה נתניהו ישלוט שליטה מלאה בקבינט הבטחוני, מה שלא היה לו בשתי ממשלותיו הקודמות. ממשלת ימין צרה תתקשה להנהיג במלחמה ארוכה, ולכן תצטרך לגזור על עצמה איפוק מירבי עד למיצוי מקסימלי של האין-ברירה. מנגד, בנושא האיראני לא דרוש קונסזוס לאומי רחב; אם חוג מקבלי ההחלטות יגיע להכרעה בנושא, ראוי לעשות זאת גם במחיר ציבורי כבד.

הפרשן הפוליטי הוותיק שלום ירושלמי אומר: "אני לא מאמין שהממשלה הזאת תחזיק מעמד יותר משנה". לפי התזה שהוא מציג, המנהיגים של היום הם לא כמו פעם, והתרבות הפוליטית השתנתה. חלפו הימים שבהם מנהיגים כמו בגין, שמיר, רבין ופרס היו מסוגלים להוביל ממשלות של 61 ח"כים. האם הממשלה תיפול ותקום במקומה ממשלת אחדות עם הרצוג? "לא. ילכו שוב לבחירות", אומר ירושלמי. כלל לא בטוח שההערכה הזאת נכונה. כאשר הבית היהודי יוצא עם מלוא תאוותו בידו, יש סיכוי ליציבות. בממשלה הזאת אין אף נציג מובהק של נוני מוזס, למעט אולי אחד; ואין אף נציג של מרטין שלאף. ליברמן בחוץ ומבחינות רבות זה מצב עדיף. כשגורמי חוסר היציבות בחוץ, יש סיכוי שבפנינו ימים טובים יותר.