מגבלות הדיפלומטיה, יתרונות הכוח

Eliot Cohen, The Big Stick: The Limits of Soft Power and the Necessity of Military Force

בעמוד הראשון של "מאפס עד אחד", המניפסט הייחודי של פיטר ת'יל על חברות סטארטאפ, חושף היזם הטכנולוגי את הטקטיקה המועדפת עליו לגיוס כישרונות חדשים. וכך הוא כותב: "בכל פעם שאני מראיין מישהו לעבודה, אני אוהב לשאול את השאלה הבאה: 'על איזו אמת חשובה ישנם רק מעט מאוד אנשים שמסכימים איתך?'"

ת'יל מסביר כי השאלה מרתיעה משתי סיבות. "זה קשה מבחינה אינטלקטואלית, מפני שהידע שמלמדים בבית ספר הוא בהגדרה ידע הסכמי. וזה קשה מבחינה פסיכולוגית, כי מי שמנסה להשיב מוכרח לומר משהו שהוא יודע שאינו פופולרי". מענה הולם יהיה לא רק לעומתי; קרוב לוודאי שהוא אף יעורר נחרת בוז אצל המראיין.

התשובה שלי (שלא תיקח אותי רחוק עם ת'יל, מבקר נחרץ של ההגמוניה הגלובלית האמריקנית), היא שכוח צבאי הוא מרכיב חיוני של החוסן הלאומי. ללא מוכנות אמריקנית ופריסה תכופה של כוחות מזוינים, הסדר העולמי הליברלי יידרדר במהירות, ואולי אפילו יקרוס.

באקלים הפוליטי הנוכחי מאוד לא אופנתי להשמיע את האמת הזאת. אף אחת מהמפלגות הגדולות אינה מוכנה לכלול את עצמה בשבט שעדיין מאמין, ללא צורך בהתנצלות, בתפקיד הצודק של אמריקה ובאחריות שעליה לשאת בעולם. מה שאפיין את תקופת נשיאותו של אובמה היה האופן הצר שבו הוא קרא את האינטרסים האמריקניים, ורתיעתו משימוש בכוח כדי להגן על כל משימה רחבה יותר, שתכליתה להתערב בנעשה בעולם כדי להגן על ערכי הציוויליזציה המערבית. ממשל טראמפ מבטיח להאיץ מגמה זו של התרחקות מאחריות גלובלית לקראת מצב שבו יש לארה"ב סטטוס רגיל במסדר העמים.

מלחמה היא המצב הנורמלי

בספרו 'המקל הגדול' מסתייג אליוט כהן מהקונצנזוס המקובל. כהן, פרופסור ללימודים אסטרטגיים באוניברסיטת ג'ונס הופקינס ולשעבר יועץ במחלקת המדינה, נוטל על עצמו את המשימה להגן על השימוש האמריקני בכוח צבאי – מה שתאודור רוזוולט כינה "המקל הגדול" – כציר המרכזי של הסדר הבינלאומי. התוצאה היא טענה מרעננת המחזירה ממד זה של מדינאות, שהוזנח למרבה הצער, למעמדו הראוי בתור "הטיעון המנצח של מלכים או נשיאים".

ניתוחו של כהן מעוצב באופן בלתי נמנע על ידי השקפתו הפסימית באשר לטבע האנושי. כמו אפלטון, גם הוא סבור שבעניינים אנושיים המצב הנורמלי הוא של מלחמה, ואילו השלום הוא הסטייה. אם נלמד מההיסטוריה, הסדר איננו תכונה טבעית של הסביבה הבינלאומית, אלא כמעט תמיד תכתיב שכפוּ אימפריות או מעצמות גדולות – ובמקרה שלנו, מעצמה יחידה מאז מלחמת העולם השנייה. ומכאן 'פאקס אמריקנה'.

לאחר המלחמה הפכה ארה"ב להיות ערבה לסדר העולמי, תפקיד שנותר בלתי מאויש מאז הסתלקה ממנו בריטניה. בזמן שחלקים עצומים בעולם היו עדיין עיי חרבות, עיצבה אמריקה סדר כלכלי בהסכמי בּרֵטוֹן-וּודס כדי לעודד תנועה חופשית של סחורות, שירותים, הון ועבודה. היא גם בנתה סדר פוליטי לקידום מוסדות ליברליים ודמוקרטיים. כך נהנה העולם במשך יותר משבעים שנה מעידן של שגשוג וחופש ללא תקדים.

התקדמות זו התקיימה בעולם ללא התנגשויות גלובליות גדולות, ותנאי הכרחי זה התאפשר הודות למעצמה דומיננטית ששמרה על הסדר בכוח הנשק. הפריסה הקדמית של כוחות ארה"ב במערב אירופה ובמזרח אסיה השהתה את סבבי המלחמה, שמבחינה היסטורית הפכו אזורים אלה לבתי מטבחיים. תכונה זו של העולם־שלאחר־המלחמה זכתה לתשומת לב מועטה, דווקא מפני שרק בודדים שמו לב לכך שאין עוד אלימות בקנה מידה תעשייתי.

בניגוד לאופנה האינטלקטואלית החולפת של עולם פוסט־אמריקני, כהן מציין כי אמריקה נותרה "חזקה לאין שיעור בהיבטים רבים של עוצמה". העדויות התומכות בטענה זו משכנעות. בין אם מדובר במגמות הדמוגרפיות שלה (הטובות ביותר מבין המדינות המפותחות), בכלכלתה הדינמית, במערכת הפוליטית הגמישה שלה (אם כי פחות חזקה מכפי שהיה נראה לפני הבחירה בטראמפ) – ארצות הברית שומרת על יתרון ברור על פני מתחרותיה. היא גם מתהדרת בבריתות הכוללות לא רק ידידות ותיקות, אלא גם יריבות מסורתיות (למשל וייטנאם).

חוקי ההיסטוריה לא השתנו

התומכים בצמצום תפקידה הגלובלי של ארה"ב משתמשים בשתי טענות עיקריות נגד העובדה שהיא מתַחְזקת באופן פעיל את הסדר הבינלאומי החופשי והפתוח. הטענה הראשונה היא שמעורבותה העמוקה של אמריקה בעולם כרוכה במחיר מופקע. כהן מגן על הגידול הגובר בהוצאות הצבאיות על ידי השוואה בין תקציב הביטחון הנוכחי (קצת יותר משלושה אחוזים מהתמ"ג) לממוצעים היסטוריים (בתקופת המלחמה הקרה הוא נע בין 6 ל־10 אחוז מהתמ"ג). בניגוד לאמונה הרווחת, יכולת הפירעון הלאומית לטווח ארוך נמצאת בסכנה לא בשל הוצאות לפי שיקול דעת של הפנטגון, אלא מצד גידול מתמיד בהוצאות שאינן על פי שיקול דעת, במה שקרוי 'זכאויות' (לדוגמה, מדיקייר וביטוח לאומי). ניתן לבטל מחצית מתקציב הביטחון מחר בבוקר מבלי שתהיה לכך השפעה ממשית על המצב הפיסקלי של ארה"ב.

הטענה העקרונית השנייה נגד תפקיד נמרץ מדי של ארה"ב בעולם היא שהאנושות הופכת להיות רודפת שלום כתוצאה בלתי נמנעת של הקִדמה המוסרית והחומרית. לפי השקפה זו, כלכלה גלובלית של תלות הדדית, לצד התקדמות מדעית וטכנולוגית ונורמות מקובלות של ממשל, הצליחו לאלף את טבעו הפראי של האדם.

האם אנו מדמיינים באמת כי חוקי ההיסטוריה הושעו באופן כלשהו עם הכניסה למאה ה־21? ש"היסודות הבסיסיים של הסדר הבינלאומי הליברלי ישרדו וישגשגו גם ללא כוח אמריקני צבאי", כדברי חוקר מדע המדינה ג'ון איקנברי?

נראה שבדיוק את האמונה הזו טיפח אובמה. הוא נכשל במילוי מחויבותה של ארה"ב להבטיח את שלום העולם בדם אזרחיה ובכוח הנשק שלה. אם לשפוט על פי הפזמון החוזר שלו על כך ש"אין פתרון צבאי" לתוקפנות הרוסית ביבשת האירופית (מחטף הקרקעות הראשון מאז מלחמת העולם השנייה), או לקטסטרופה הגאו־פוליטית בסוריה, אובמה לא השתכנע שקרבנות כאלה היו עוד נחוצים.

למרבה הצער, "המלאכים הטובים יותר של טבע האדם", כלשונו של אברהם לינקולן בנאום ההכתרה שלו, לא ניצחו. כוחות הגלובליזציה לא יצרו עידן של שלום עולמי. מצעד הטכנולוגיה לא ביטל את המניעים הכמוסים ביותר של האדם, כפי שנוסחו לפני יותר מאלפיים שנה על ידי תוקידידס: פחד, כבוד ואינטרס אישי.

כהן מזהה את הסכנות שלא יידחו או יצטמצמו לא הרתעה צבאית אמריקנית: העלייה המתמדת של סין למעמד מעצמה עולמית, בוודאי במזרח אסיה; הסכסוך שנמשך דורות עם תנועות אסלאמיסטית אלימות; כמה מדינות רוויזיוניסטיות חזקות, גרעיניות או שואפות לגרעין, המבקשות לנסח מחדש נורמות עולמיות; ותחומים בלתי משילים, בין אם ממשיים (החלל החיצון) ובין אם וירטואליים (הסייבר־ספייס), שבהם סוכנים או משטרים מרחיבים את השפעתם תוך ניהול לוחמה בלתי שגרתית.

חשיבותה של הרתעה אמינה

מובן שכוח צבאי אינו הפתרון לכל בעיה. כהן נותן ל'עוצמה הרכה' את הכבוד הראוי לה, ומעיר כי במלחמה נגד הטרור האסלאמי ממשלת ארה"ב לא עשתה שימוש הולם בסוגים בלתי אלימים של עוצמה. לדוגמה, מביך ש־15 שנה לאחר פיגועי 11 בספטמבר, ארה"ב טרם הפעילה נגד האסלאם הקיצוני את סוגי התעמולה והחתרנות שהיו פעם סימני ההיכר של מאבקה הארוך בקומוניזם.

עם זאת, 'עוצמה רכה' מוגבלת מטבעה בדיוק כמו 'עוצמה קשה'. לאויבים נחושים יש סיכויים טובים לעמוד, למשל, בפני סנקציות כספיות יותר מאשר מול הפעלת כוח מרוכזת יותר, באמצעים שבהם יש לארה"ב יתרון מכריע. לא קשרי תרבות גזרו את דינו של אוסמה בן־לאדן. ל'עוצמה רכה' יש עלויות שאמריקנים, הידועים לעתים כמי שעסוקים בעצמם, נוטים להתעלם מהן. כפי שמעיר כהן, המאפיינים המפתים ביותר של התרבות האמריקנית, זכויות הנשים והמיעוטים, יכולים לגרום לזרים להתפוצץ מזעם – באותה מידה שהם יכולים להצטייר עבור אחרים כמודל לחיקוי.

בעולם מלא איבה ורוע, כותב כהן, "הכוח הצבאי של אמריקה ויכולתה לעשות בו שימוש, הם חלק בלתי נפרד מיכולתה להשפיע בזירה הבינלאומית". כוח צבאי הוא מכשיר בוטה, עובדה המהווה משקל נגד לשימוש פזיז בו, אך אין זאת אומרת שאין להשתמש בו כלל. כהן אינו נרתע מהמלצה על שימוש נבון בהפעלת כוח במצבים של איום אסטרטגי או במצבי חירום הומניטריים. קביעתו שלפיה "הכוח הצבאי משרת את מדיניות החוץ האמריקנית בפוטנציאל שלו יותר מאשר במימושו בפועל", היא הגדרה מזוככת של אמת רבת־עוצמה. ואכן, הכוח הצבאי הטוב ביותר הוא זה שאין צורך להשתמש בו, כיוון שהוא מרתיע.

אם אבחנה זו נשמעת צורמת, זה רק מוכיח עד כמה סגור ומוגבל הפך להיות הדיון בהפעלת כוח צבאי. בעידן שבו הכוח והמנהיגות האמריקנית נמצאים במגמת דעיכה, ועוד מתוך בחירה, כהן מוביל למסקנה מסויגת אך נחושה שלפיה הפעלת כוח היא לעתים קרובות "הבחירה המדינית הפחות גרועה". מנהלים בעמק הסיליקון יכולים להמשיך ללגלג על אמת חשובה זו, אבל בשעה שכאוס ואנרכיה צומחים ברחבי העולם, חוסר אחריות כזה הוא בגדר מותרות שקובעי המדיניות בוושינגטון אינם יכולים להרשות לעצמם.

________________

המאמר פורסם במגזין 'נשיונל רוויו'. מאנגלית: שאול לילוב