מצע מידה: ריבונות

מצע מידה

אנו מתכבדים בזאת להגיש בפניכם את מצע ‘מידה’ לממשלה הבאה • אחת לכמה ימים נפרסם פרק מצע, המבוסס על עובדות ונתונים בדוקים ומציג את המלצות המדיניות של ‘מידה’ לממשלת ישראל • גם אנחנו יכולים לפזר הבטחות מלאות פתוס: מצע ‘מידה’ יוכל להפוך את ישראל למדינה העשירה בעולם; למקום הבטוח ביותר בעולם; לדמוקרטיה המשגשגת והליברלית ביותר; ולמקום בו מתקיימת חברה בריאה, תוססת ויציבה.

מי שיעיין בפרקי המצע שלנו, יראה כי לא מדובר רק בהבטחות בחירות, אלא בצעדי מדיניות בדוקים ומדודים שהצלחתם מובטחת • כל שנותר הוא לקוות כי מבין שלל קוראינו הנאמנים, יימצאו גם כמה אנשי מעשה שיצליחו להגשים אותם, ולו במקצת.

ריבונות

ב’מילון המחשבה הפוליטית’ שלו מציג רוג’ר סקרוטון שני פנים למונח ריבונות. האחד חיצוני – ההכרה בזכות המשפטית של ישות פוליטית על שטח מסוים; השני פנימי – “תכונה של גוף פוליטי ביחס לחברה המצויה תחת ממשלו. ריבונות במובן זה משמעותה השלטון העליון על החברה האזרחית, ויש לו היבט דה-יורה (משפטי) ודה-פקטו (כופה)”. במצענו כאן אנו מתייחסים למובן השני של ריבונות: משפט ואכיפת חוק וסדר.

חברה דמוקרטית נזקקת לשלטון חוק. אזרחיה נזקקים להגנה על חייהם ורכושם; הסחר החופשי נזקק להגנה מפני פשע; גם על הקניינים הציבוריים והלאומיים יש לשמור. כל אלו הן פונקציות בסיסיות ביותר של ממשלה דמוקרטית, שבלעדי מימושן החירות והשגשוג הופכים למושגים ריקים, לחלום באספמיה.

בתחום הריבונות, מדינת ישראל סובלת ממשבר קשה ומתמשך ומחוסר במדיניות עקרונית ונרחבת של אכיפת חוק והשלטת ריבונות. חלקים נרחבים משטח המדינה הפכו לאזורי הפקר בהם החוק לא נאכף וכל דאלים גבר. שטחים עצומים ממרחבי הנגב, הגליל וחלק מאזור השרון וה”משולש”, הופכים דה-פקטו לאזורים ללא חוק. יש תת-אכיפה של חוקי תכנון ובניה, אין גביית ארנונה ומיסים והחמור מכל – אין הגנה על הרכוש והנפש.

ביצועי המשטרה

המשטרה

 

משטרת ישראל מתוקצבת בפחות מעשרה מיליארד ש”ח בשנה, שהם כ-2.9 אחוז מתקציב המדינה; ותקציב המשרד לביטחון פנים כולו (הכולל גם את שירות בתי הסוהר ושירותי הכבאות) עומד על כ-12 מיליארד ש”ח שהם כ-3.9 אחוז מתקציב המדינה, שיעור הזהה לממוצע השקעות מדינות ה-OECD בביטחון פנים.

יחד עם זאת, כוח האדם העומד לרשות המשטרה לא מספיק גדול כדי לעמוד במשימות השיטור הרבות. על-פי ניתוח מפורט של חברת הייעוץ האמריקנית ‘מקינזי’ שבדקה את משטרת ישראל, בישראל יש כיום 0.317 שוטרים בממוצע לכל 1,000 תושבים, בעוד שבמדינות ה-OECD עומד הממוצע על 0.324 שוטרים. זהו אמנם פער מספרי קטן, אך כאשר לוקחים בחשבון את השתתפותה של המשטרה במלחמה בטרור ובאיומים בטחוניים נוספים (כ-3,000 שוטרים משתייכים לימ”מ ויחידות טרור אחרות), המשאבים המוקצים בפועל למאבק בפשיעה הם נמוכים הרבה יותר.

כאשר יורדים לרזולוציה מקומית מתגלה לעיתים פער עצום: תחנת המשטרה בעיר אשדוד למשל, בה מתגוררים כ-250,000 איש מונה כיום 164 שוטרים מתוכם 70 שוטרי סיור בלבד; גם בראשון לציון, בה 350,000 תושבים, יש רק 70 שוטרי סיור ופועלות שש ניידות; ובחולון, המונה 200,000 תושבים, אין בכלל תחנת משטרה.

את המצוקה הרבה מבטאים במפורש בכירים במשטרה, כפי שהסביר המפכ”ל דנינו בדיון בוועדת הפנים במאי 2012:

צריך לזכור שמשטרת ישראל בכמעט שני העשרונים האחרונים לא גדלה ריאלית. כשאתה מסתכל מה קרה למדינה בשני העשורים האחרונים – קמו יישובים חדשים, יש ערים שכמעט הכפילו את עצמם.

הנתונים מעידים שדנינו צודק: בשנת 2000 שירתו במשטרה 25,189 שוטרים, ובשנת 2013 שירתו בה 27,798 שוטרים. תוספת של כ-2,500 שוטרים בלבד, או גידול של כ-10%. באותן שנים גדלה אוכלוסיית ישראל בכ-30%, דבר שיצר פערים משמעותיים בכוח האדם המשטרתי.

המשטרה אמנם טוענת כי חלה ירידה משמעותית בשיעורי הפשיעה בשנים האחרונות, אך כאשר עורכים השוואה בינלאומית, מתברר כי בחלק מהעבירות המצב בישראל רחוק מלהשביע רצון. בשל הבדלים בשיטות הדיווח והרישום, ניתן להשוות את הנתונים בישראל לנתונים עולמיים רק בשני סוגי עבירות: גנבת רכוש מתוך הבית, וגנבות מתוך כלי רכב. כפי שעולה מסקר נפגעי עבירה שעורכת המשטרה (עמוד 55), בעוד שבגניבות מתוך כלי רכב הנתונים בישראל טובים יחסית, הרי שבגניבות מתוך בתים, שיעור ההיפגעות בישראל הוא הגבוה בין מדינות ה-OECD – לא פחות מ-7.8 אחוז מהאוכלוסייה, לעומת 1.8 אחוז בממוצע ה-OECD. ובעוד שהמגמה בישראל נמצאת בעליה מתמדת, מדינות ה-OECD רושמות בתחום זה ירידה עקבית.

אין להתפלא, אפוא, כי בעיני הציבור המשטרה לא מתפקדת: על-פי נתוני המשטרה, בשנים האחרונות חלה ירידה דרמטית באחוז האזרחים שנותנים למשטרה ציוני ביצוע גבוהים: מ-63 אחוזים בשנת 2002, ירד שיעורם לכדי 35 אחוזים בלבד בשנת 2010. ואחוז האזרחים היהודים המביעים אמון במשטרה צנח מ-36 אחוזים בשנת 2003, ל-21 אחוזים בשנת 2013.

מגמות אלו משתלבות בנתונים אודות שיעורי הדיווח על עבירות: סקר נפגעי העבירה שערכה המשטרה מגלה כי בכל הנוגע לשיעור הדיווח על היפגעות מעבירה, ישראל נמצאת מתחת לממוצע במדינות ה-OECD: שיעור הדיווח בישראל, עומד על 46 אחוזים מהפשיעה בפועל, כאשר ממוצע ה-OECD הוא 51 אחוז.

מדוע רוב נפגעי העבירות בישראל לא מדווחים למשטרה? ובכן, כאן מתגלה הבעיה האמיתית: כרבע מהנשאלים שדיווחו על גניבות מתוך הבית, סבורים כי “מניסיון קודם, הטיפול המשטרתי אינו יעיל” וכי “הדיווח למשטרה לא יעזור”. אלו נתונים חסרי תקדים ברמה העולמית: מבין מדינות ה-OECD, ישראל היא היחידה שבה הנימוק הזה נבחר על-ידי הנשאלים. בממוצע המדינות, רבים טוענים שהנזק היה קטן מידי (34%), שהם לא רצו להטריח את המשטרה (15%) וכי המשטרה לא רוצה (20%) או לא יכולה (21%) לטפל. אבל תחושה של פאטליות וחוסר אונים, אפיינית אך ורק לישראל: שיעור המשיבים כך במדינות העולם הוא אפס מוחלט.

שיעור דיווח וסיבות
מקור: העיקר במחקר 2013-2012, משטרת ישראל. http://www.police.gov.il/Doc/pkodotDoc/research.pdf. להגדלה לחצו

כפי שצויין, בשל הבדלים בשיטות הרישום בין ישראל למדינות המערב, אלו נתונים חלקיים בלבד. וייתכן כי בעבירות אחרות המצב טוב יותר. אך היות ומדובר באינדיקציה היחידה להשוואה עולמית, מדובר בנתונים מדאיגים ביותר.

כדי להתמודד עם אתגרי השעה, אפוא, נדרשת בראש ובראשונה השקעה משמעותית יותר בשיטור: יותר תחנות משטרה, יותר ניידות ובעיקר יותר שוטרים בשטח. זהו הבסיס לכל שיפור במצבו של ביטחון הפנים בישראל, וקשה לראות כיצד ניתן להביא לשינוי בלעדיו.

פשיעה במגזר הערבי

פשיעה במגזר הערבי

 

ביחס למגזר הערבי הנתונים חמורים ביותר. על-פי פרסום של מרכז המחקר והמידע של הכנסת משנת 2014, 49% מהאסירים הפליליים בישראל משתייכים למגזר הערבי, המונה, כידוע, חמישית מהאוכלוסייה בלבד. מדובר בעבירות קשות במיוחד: הערבים (יחד עם זרים אחרים, שמספרם יחסית לאוכלוסייה זניח) אחראים על 55% מהחשודים ברצח, ו-49% מהנאשמים ברצח; 55% מהחשודים בניסיונות הרצח, ו-58% מהאשמים בו; 58% מהחשודים בחבלה גופנית חמורה ו-45% מהאשמים בה.

הנתונים הללו משקפים רק את הפשע והתקיפות שיצאו לפועל. על פוטנציאל הסכנה אפשר ללמוד ממספרי העבירות הקשורות באחזקה ורכישה של נשק לא-חוקי במגזר הערבי: בין השנים 2006-2013 נפתחו למעלה מ-11,000 תיקים במגזר בגין עבירות אלו, ואלו רק המקרים שהגיעו לידיעת המשטרה ולטיפולה. על-פי ההערכות, בכפרי הצפון ובמקומות נוספים נמצאים אלפים רבים של כלי נשק ותחמושת.

מתוך דו"ח מרכז המידע והמחקר של הכנסת
מקור: דו”ח מרכז המידע והמחקר של הכנסת

הקרבנות העיקריים של היעדר הריבונות במגזר הערבי הם אזרחי ישראל הערביים עצמם. דו”ח ‘מדד אלימות לאומי’ לשנת 2014 של המשרד לביטחון-פנים פילח את העברות במגזר היהודי והלא-יהודי, והגיע למסקנה ש”במרבית המקרים התוקף והקורבן הם מאותו המגזר”. אכן, כן. רוב קרבנות האלימות במגזר הערבי הם ערבים, הסובלים מהעדר נורמות של שמירת חוק בכפרים ובעיירות.

מה ניתן לעשות כדי לסייע למגזר ולמדינת ישראל? מודלים של אכיפת חוק וסדר בעולם הוכיחו שכאשר מטפלים בנחרצות גם בעבריינות קלה, העבריינות הקשה מתקשה למצוא אחיזה. לכן אסור לוותר, ואסור להתייאש מול האתגר. המדינה צריכה להשקיע באכיפה תקיפה ונחרצת במגזר הערבי. להגיע אל תוככי הכפרים והעיירות, ולאכוף את החוק במלואו, החל בזוטות כחוקי תעבורה ורישוי עסקים, דרך פוליגמיה ואלימות במשפחה, ועד מלחמת חורמה בעבריינות הקשה. המדינה צריכה לשנות את הנורמות בשטח: מאבק עיקש נגד כנופיות הסמים בנגב, מבצעי איסוף נשק ואמצעי לחימה, ופעולות עקביות לטיפול בבניה לא-חוקית.

אסור להמתין לפרוץ המהומות והאלימות הלאומנית, שיגיעו לבטח עם המשך הזנחת הריבונות הישראלית במגזר הערבי. צעדים שננקטו בנגב בשנים האחרונות מוכיחים זאת באופן חד-משמעי: כתוצאה ממדיניות אכיפה נוקשה מחצית המבנים הלא חוקיים שהוצא עליהם צוי הריסה נהרסו באופן עצמאי על-ידי הבעלים, בלי לחכות להריסה.

אסור למדינה להפלות לרעה את המגזר הערבי באמצאות הוצאתו מחוץ לתחום הריבונות הישראלית. יש להשקיע את המשאבים הנחוצים כדי להפעיל את האמצעים הראויים להשגת אכיפה וסדר. פעולה חד-משמעית תוביל לשיפור בביטחונם האישי של כלל אזרחי המדינה: היהודים, ובעיקר – הערבים.

קרקעות

קרקעות

 

שטחה הכולל של מדינת ישראל (ללא יהודה ושומרון) הוא 20 מיליון דונם. מתוכם רק 2 מיליון מוקצים לבנייה ושאר השטח מוקצה לחקלאות, שמורות טבע ושטחי אש.

כך מוקצה השטח לבנייה בין המגזר היהודי לבין המגזר הערבי: במגזר היהודי, הכולל גם את הערים המעורבות, מוקצים כ-525,043 קמ”ר למגורים. למגזר הערבי, לא כולל הערים המעורבות, מוקצים 86,079 קמ”ר.

בעוד שהמגזר היהודי נוטה לבנייה רוויה, במגזר הערבי, בין היתר בשל היעדר אכיפה ותכנון, הבנייה היא צמודת קרקע ונוטה להתפרש על שטחים נרחבים. דבר זה ניכר היטב בנתוני צפיפות האוכלסין: במגזר היהודי מצטופפים 11,134 נפשות על כל קילומטר רבוע למגורים; במגזר הערבי מדובר ב-9,067 נפשות בלבד.

חשוב לציין כי הנתונים הללו מתבססים על שטח השיפוט הרשמי שמוקצה על-ידי גופי המדינה, אך אינם כוללים את שטחם של השטחים התפוסים באופן לא-חוקי על-ידי פלישה לאדמות מדינה. בשל הנטייה לבנייה צמודת קרקע, נציגי המגזר הערבי מלינים רבות על חוסר בקרקעות, ומצדיקים בכך את תופעת הפלישה. אין בנמצא נתונים מדוייקים לגבי היקפי התופעה, אך על-פי ההערכות הרווחות בקרב רשויות המדינה בצפון ישנם כ-70,000 מבנים לא-חוקיים, ומדי שנה יש כ-3,000 התחלות בניה לא-חוקיות חדשות. בנגב המצב חמור יותר: כ-85,000 מבנים לא-חוקיים מתפרסים על פני כ-20,000 דונם. גם כאן, מדי שנה נוספים כ-1,500 מבנים לא-חוקיים חדשים.

המצב, אם כן, מחמיר ממש מיום ליום.

גם כאן הפתרון ידוע. כדי לשנות את המגמה יש צורך לקחת ברצינות ולאכוף את חוקי התכנון והבניה של ישראל, ללא הבדל בין מגזר, מיקום, או סוג ההשתלטות על הקרקע. יש לנקוט מאמצים בלתי-נלאים על-מנת להעביר את האוכלוסיות המתגוררות בפזורות לא-חוקיות לתוככי יישובים מוכרים ומוסדרים, בהם ניתן לספק תשתיות חיוניות ושירותים אחרים.

העובדות לצידנו. הקמתה של יחידת שיטור מיוחדת בנגב שנועדה לטפל בבניה הלא-חוקית, יחד עם הנהגת מדיניות תביעה אזרחית אפקטיבית, הביאו לכך שבשנת 2013 היתה עלייה משמעותית בהיקפי ההריסות: 697 מבנים נהרסו בשנת 2013, לעומת 369 בלבד ב-2012, כאשר לא פחות מ-376 מבנים נהרסו על-ידי הבעלים עצמם.

אם כן, הניסיון שהצטבר ברשיות האכיפה בדרום מוכיח כי שילוב נכון של אכיפה נוקשה, סנקציות כלכליות ופתרונות הולמים ומוסדרים, מביא לשיפור משמעותי בציות לחוק. התקדים מלמד כי הפתרונות נמצאים בהישג יד, וכי מדיניות נבונה ותקיפה יכולה להוביל שינוי משמעותי בשטח.

מסתננים

מסתננים

מדינת ישראל חוותה בשנים האחרונות הצפה של מסתננים בלתי-חוקיים, המגיעים ברובם מארצות אפריקה. למרות שישראל נמנעת מבדיקות פליטות מסודרות, הנתונים שנאספו במשך השנים מלמדים באופן ברור כי רוב המסתננים אינם פליטי חרב, וכי מטרת הנדידה שלהם איננה בריחה מאימת מוות או עינויים. גם המעטים מתוכם שברחו מאזורי מלחמה, כמו חלק מפליטי סודן, מצאו מנוח מהסכנה בחלק מארצות הביניים בהם עברו, כמו מצרים.

מתוך כ-58,000 מסתננים לא-חוקיים שנכנסו לישראל דרך הגבול המצרי, רובם המוחלט הם גברים בגילאי עבודה. במחקר שפרסם השב”ס מתברר כי למעלה מ-80% מהמסתננים הם גברים מעל לגיל 18. המשמעות ברורה וחד-משמעית: אמור מעתה לא “פליטים”, אלא “מהגרי עבודה”.

אין נתונים חד-משמעיים בנוגע להשתתפותם של מסתננים בפעילות עבריינית. הסיבה לכך היא שהנתונים הרשמיים נוגעים רק ל”פשיעה מדווחת” עליה הוגשה תלונה למשטרה. באופן טבעי, בקרב אוכלוסיית המסתננים פשיעה פנימית לא מדווחת, ויתר-על-כן, יש תת-דיווח גם במקרים שבהם אין מספיק מידע לזיהוי התוקף. למרות מגבלות אלו, נתונים עדכניים שפרסמה המשטרה מבטאים עלייה בשיעורי הפשיעה של אוכלוסיית המסתננים מאפריקה, דבר המצביע על הסכנות החברתיות שגלומות בהגירה זו.

פשיעת מסתננים
פשיעת זרים. מקור: העיקר במחקר 2013-2012, משטרת ישראל, עמ’ 149. http://www.police.gov.il/Doc/pkodotDoc/research.pdf

 יתרה מזאת, כאשר מדובר בעבירות הקשות, מעידים במשטרה כי חלקם של המסתננים בפשיעה באזורים כמו דרום תל-אביב גבוה בהרבה משיעורם באוכלוסייה. כפי שהעיד בכנסת ניצב משנה דוד גז, מפקד מרחב יפתח (הדגשים שלנו):

ככל שאנחנו ניגשים ומפלחים את עבירות האלימות הקשות, את עבירות המין הקשות, את אירועי השוד הקשים, הנתח שלהם הוא הרבה יותר גדול והרבה יותר דרמטי. אם אני אקח רק את שנת 2012 … המעורבות שלהם באירועי השוד שאנחנו יודעים עליהם ומטפלים בהם היא עברה את 60% מסך כל אירועי השוד בתא השטח הזה … מעשים של שוד אלים באמצעות סכין, שוקר חשמלי, גז מדמיע או מכות, או בחבורה … אירועי אונס ומעשי סדום בכוח, המעורבות שלהם כבר מזמן חצתה את ה-60%.

למרות הנתונים החלקיים, תחקיר שערכנו בנושא גילה כי אפילו על-פי נתונים הקיימים, ועל סמך הנחות זהירות ביותר, חלקם היחסי של מסתננים בפשיעה ברמה הארצית בשנת 2009, היה גבוה מחלקם באוכלוסיה, זאת בניגוד לטענה שרווחה בזמנו.

מעבר למספרים ולסטטיסטיקות, המציאות היא כי כניסתם של המתסננים לשכונות דרום תל-אביב ומקומות אחרים הפכה את חייהם של תושבי המקום לקשים מנשוא. קשישים הנעולים בבתיהם, רחובות שהפכו לסכנת נפשות ושכונות שלמות ששינו בין-לילה את דמותן. אוכלוסיה לא-חוקית זו הופכת לעול על שירותי הרווחה, החינוך והתשתיות הפיזיות וגורמת להדרדרות מהירה של אזורים שלמים. המתרחש בשכונות אלו הוא תמרור אזהרה חמור להשלכות החברתיות החמורות של הגירת המסתננים הלא חוקית.

סוגיית המסתננים מטילה על המדינה חובה כפולה. מצד אחד, לטפל בחממות הפשע והפגיעה בביטחון האישי שנוצרו כאן בעקבות הגירה בלתי-חוקית בעבר, ומצד שני להגן על גבולותיה ולשמור על אזרחיה מפני גלי הגירה לא-חוקית בהווה ובעתיד.

הניסיון מלמד כי אפשר להתמודד עם פריצת גבולות המדינה. עד לשנת 2009 נהג צה”ל ב”נוהל החזרה חמה”, שעיקרו היה החזרה מיידית למצרים של מסתננים העוברים את הגבול. הנוהל היה אפקטיבי במידה מוגבלת בלבד, ובמהלך השנים ההן נכנסו לישראל מסתננים במספרים גדלים והולכים. אלא שאפקטיביות מוגבלת טובה מכלום. כאשר בוטל הנוהל, בעקבות עתירה של ה’אגודה לזכויות האזרח’, בתוך שנה אחת הוכפל זרם הנכנסים פי שלושה עד לשיא של 17,000 מסתננים ב-2011 בלבד.

כניסת מסתננים

גם הנקיטה באמצעים אחרים הוכיחה את עצמה: הקמת הגדר בגבול מצרים, יחד עם הנהגתו של חוק המסתננים שכלל פגיעה משמעותית בתנאי ההעסקה של מסתננים לא-חוקיים, שינו את כללי המשחק והפכו את הגעתם של מהגרי עבודה לישראל להרבה פחות כדאית. הגדר שהושלמה בסוף שנת 2012 הביאה לבלימה מוחלטת כמעט של ההסתננות (117 מסתננים בלבד נכנסו בשנת 2013). חוק המסתננים הביא לעזיבתם מרצון של כ-9,000 מסתננים במהלך השנים 2013-14, נתון חסר-תקדים ביחס למדינות אירופה המתמודדות עם משבר דומה.

יש להמשיך לנקוט באמצעים אלו: להגביר את הפיקוח בגבולות יחד עם יצירת מערכת תמריצים שתעודד עזיבה ותמנע את ההגירה הלא-חוקית. יש להקשיח את תנאי השהייה בישראל, להכביד את הגישה למערכות הרווחה, ולהקשות על קבלת מעמד של קבע. שילוב נכון של הפעולות יכול להביא לשינוי אסטרטגי.