ג'יימס ביוקנן והבחירה הציבורית

עד שבא ג'יימס ביוקנן, נהגו כלכלנים לבחון בעיקר התנהגות צרכנית. ביוקנן התעניין בדבר אחר לגמרי: קבלת החלטות כלכליות בפוליטיקה. אילו תמריצים עובדים על מקבלי החלטות, וגורמים להם להחליט כפי שהם מחליטים? תיאוריית הבחירה הציבורית שלו זיכתה אותו בנובל, ואותנו בהבנה טובה יותר של כלכלה ריכוזית

חתן פרס נובל לכלכלה ג'יימס ביוקנן, שנפטר ב-9 לינואר, היה אבי "תאוריית הבחירה הציבורית", עליה זכה בפרס נובל בשנת 1986. ביוקנן סיים את הדוקטורט בכלכלה באוניברסיטת שיקאגו ובמשך עשרות שנים לימד וניהל את "המרכז לתיאוריית הבחירה הציבורית", תחילה באוניברסיטת רוצ'סטר במדינת ניו-יורק ובהמשך באוניברסיטת ג'ורג' מייסון שבמדינת וירג'יניה, שתי אוניברסיטאות המזוהות עם אסכולות שמרניות.

מהפכה בהבנת תהליכים פוליטיים
במחקריו החיל ביוקנן שיטות מחקר כלכליות על ניתוח החלטות פוליטיות, וחולל מהפך בהבנת תהליכים פוליטיים וקביעת מדיניות ציבורית. כלכלנים שואלים כיצד מכריע אדם בבחירות כלכליות, למן סל קניות בסופר ועד החלטות בדיור. תיאוריית הבחירה הציבורית שואלת כיצד מתבצעות החלטות פוליטיות. כיצד מחליט אדם לבחור במועמד זה או אחר או במדיניות אותה הוא מייצג? מדוע מכריעים נבחרים ובעלי סמכות ציבורית כך ולא אחרת?

טענתו של ביוקנן היא שהאזרח הבוחר או הפקיד בעל הסמכות מתנהגים בדיוק כמו צרכן הנכנס לסופר: שניהם ינסו למקסם את התועלת הפרטית שלהם. התיאוריה סייעה להוכיח את הטענה כי הממשלה הטובה ביותר היא הממשלה הקטנה ביותר, זו שפועלת כמה שפחות, בפרט בתחום הכלכלה.

הכלכלה המגזרית של הפוליטיקה
לכלכלנים קל להוכיח כי מערכת השוק החופשי מביאה לתועלת כלכלית מקסימלית למספר המרבי של האזרחים. הבעיה היא שלקבוצות המקורבות לשלטון יש אינטרס מובנה נגד השוק החופשי. נניח שהחוגים לפילוסופיה ולקולנוע באוניברסיטת תל-אביב מבקשים להעביר חוק – בשם הצדק החברתי, כמובן – שאזרחי המדינה חייבים לתמוך מכיסם בדיור במרכז תל-אביב לסטודנטים. או וועדי עובדים בנמלים וחברת החשמל שידרשו קביעות, זכות-שביתה, ומונופול באמצעות הגבלות על התחרות והייבוא מחו"ל. האינטרסים כאן ברורים ומוגדרים, והקבוצות ישקיעו מאמצים ומשאבים רבים בחקיקת החוקים. הם יפגינו, יקימו אוהלים, יתפקדו לפריימריז, יזמינו חברי-כנסת לכיבודים אקדמיים וסופי שבוע, ובמקרה הגרוע אף שוחד כספי.

ומה אם האזרח המצוי שחוקים אלו יפגעו בכיסו? רוב הסיכויים שהוא אפילו לא ידע על קיום החוק. ואף אם ידע, לא ישתלם לו להשקיע משאבים בביטולו. נניח שאתר 'מידה' ירצה לחוקק את "חוק חמשת השקלים", לפיו בשם הצדק החברתי חייבים כל אזרחי המדינה להעביר ל"מידה" חמישה שקלים בכל שנה. האם שווה לאזרח לצאת למאבק ארוך בכדי לחסוך חמישה שקלים לשנה?

מי שישקיע לא חמישה שקלים אלא חמש דקות מחשבה, יבחין במאות חוקים שתוצאותיהם מקבילים ל"חוק חמשת השקלים". כך המגבלות על הסחר, כך ההטבות המיוחדות לקיבוצים וחרדים, כך תוספות לחינוך מגזרי, ועוד ועוד. ביוקנן וחבריו חקרו את ההשלכות של המצב בו אנו חיים, מצב שבו קל יותר לקבוצות אינטרסים לחוקק חוקים המעניקים להם תקציבים ולהרוויח כספים מכיסם של האזרחים, מאשר לרוב הציבור הנגזל להתנגד.

מדיניות הרסנית
לטווח ארוך התוצאה הרסנית לכלכלה. יותר ויותר קבוצות אינטרסים מעניקות לעצמן הטבות על חשבון הכלל, והוצאות האזרחים גדלות והולכות. מערכת השוק מתעוותת ומאבדת את היציבות הנדרשת בכדי להבטיח תחרות חופשית, ופוטנציאל הייצור של המשק מצטמצם. הצמיחה נעצרת ורמת החיים של האזרחים נסוגה. לבסוף, המדינה מתחילה ללוות כספים כדי לממן את אלפי ההטבות. ככל שגדלות הלוואות המדינה, כך גם עולה רמת הריבית שמעיקה על תקציב המדינה. ובכל זאת, אין לאף בעל אינטרס תמריץ לוותר על ההטבות שבלעדיהן מצבו יורע אף יותר.

נשמע מוכר? חושבים על יוון ואיטליה, בהן עול החובות הענקי של המדינה נופל עתה על כתפי האזרחים חסרי-האונים? זה גם היה גם המצב שהמשק הישראלי נקלע אליו באמצע שנות ה-80, כשהצמיחה נעצרה, האינפלציה הגיעה ל-400% וקופת המדינה התרוקנה ועמדה על סף חדלות פירעון.

למזלנו, במקרה הזה התוצאה הייתה הסכמה כלל-לאומית לחבילת "גזירות". בעלי אינטרסים המקורבים לשלטון, מעסיקים כמו ההסתדרות, וויתרו על ההטבות המיוחדות שלהם על מזבח השיקום הלאומי. לא מתוך פטריוטיות יתירה או רנסנס ציוני, אלא מחוסר-ברירה; המציאות העגומה היוותה תמריץ מספיק לניסיון לשינוי. "הגזירות" הביאו, כצפוי, הרבה יותר חופש ושגשוג למשק ישראלי, וזה אפשר את קליטת העלייה הגדולה בשנות ה-90 ואת העלייה ברמת-החיים. במשבר שהגיע בשנת 2003, טיפל נתניהו כשר אוצר – בגיבוי ראש הממשלה שרון שהחזיק בקואליציה איתנה – כאשר הנהיג סבב נוסף של "גזירות" שיצרו שוב תקופה נוספת של צמיחה ושגשוג.

מיתוסים כלכליים ומציאות
תיאוריית הבחירה הציבורית עודדה אלפי מחקרים כלכליים שחקרו את מערכת התמריצים הפועלים בתחום הפוליטי, הן בנוגע לקובעי מדיניות והן בנוגע לאזרחים. לדוגמא, לאחרונה פרסמה ד"ר אודליה הייזלר מחקר מרשים, המראה כי ככל שעולה שכר המינימום, כך עולות במקביל העלויות של מניעת וסילוק מסתנני עבודה; שכר מינימום גבוה מהווה תמריץ למעסיקים להעסיק עובדים זרים ולהסתיר זאת מהשלטונות, ומקשה מאוד על פיקוח ההגירה.

המיתוס הסוציאליסטי גורס כי המדינה היא הכלי הנאמן של "הציבור", הפועל להשגת תועלות שוויוניות לכלל העובדים, משום שהחברה הקפיטליסטית איננה מסוגלת להשיגן. אך הכלכלנים מאסכולת הבחירה הציבורית הראו כי אין משמעות רבה לאידיאולוגיות. חוקי הדינמיקה של התמריצים חלים על כל החברות והמדינות באשר הן, וקבוצות האינטרסים יחנקו זה את זה אם רק ירשו להם. הבעיה העיקרית עם המדינות הסוציאליסטיות איננה מחויבות אידיאולוגית לשיטה כושלת, אלא הדינמיקה הפנימית וההרסנית של קבוצות אינטרסים התלויים בשיטה.

לניתוח של תיאוריית הבחירה הציבורית השלכות עקרוניות פוליטיות. מי שמבין כיצד מתקבלות החלטות פוליטיות חייב להיזהר מכל הצעה להגדיל את כוח הממשלה. בסופו של דבר, המדינה היא מסך שמאחוריו מישהו מכניס את היד לכיס שלי או שלך. קבוצות האינטרסים מנצלות היטב את אמונתם התמימה של האזרחים במדינה, כביכול "המדינה" היא ייצור מיוחד החורג באופן פלאי מחוקי הטבע של התמריצים והתועלת.

לפני שנה וחצי יצאו מאות אלפי אזרחים להפגין למען שיפור איכות חייהם. אלא שבדיעבד ניצחו אלו ששיווקו את המחאה כתביעה מהמדינה ל"צדק חברתי", כלומר, קבוצות אינטרס הדורשות עוד מיסים מכיסי האזרחים והעברתם אליהן. ההשלכות לא איחרו לבוא, גירעון ממשלתי המאיים על יכולתה של ישראל למשוך אליה השקעות זרות. את הסיבה לכשלון המחאה יש לחפש במורשתו של ג'יימס ביוקנן המנוח, שהסביר מדוע הפתרון היחיד הוא העצמת היוזמה החופשית והקטנת הממשלה, ולא "טיפול" של הממשלה בבעיות.