הפתעת השנה: המלצות ועדת טירקל

כידוע, גאונות אמתית מתבטאת במציאת דבר אשר מרגע שהתגלה, קשה להאמין שלא הבינו אותו קודם לכן. החלק השני של דו"ח ועדת טירקל מתקרב למדרגת גאונות שכזו כאשר הוא מזהה את בעיית העומק של ישראל, ומטיל פצצת-תודעה בעלת מימדים היסטוריים: המדינה הצעירה פשוט איננה מאמצת די הצורך את המשפט הבינלאומי ההומניטרי, ויתר-על-כן, אין ליועץ המשפטי של ממשלתה די סמכויות בכל הנוגע לפעילותה הבטחונית. המהמורות והקשיים שישראל סובלת מהם נובעים, אם כן, מסיבה פשוטה: אין מספיק משפטנים שיכוונו ויפקחו על הצבא והשב"כ.

השומע אחוז-ההלם ומוכה-התדהמה בוודאי תמה כעת עד עמקי נשמתו: הכיצד זה שרדנו עד כה? שהרי איך העלה בדעתו העם השב לארצו מגלות בת-אלפיים, לכונן מדינה בת-קיימא ללא אימוץ מלא של הדין הבינלאומי בחקיקתו ובהציבו יועמ"ש שאינו בעל סמכות מוחלטת בענייני בטחון?

ביסוס מתודולוגי ללא עוררין

ועדת טירקל היא ייחודית לא רק בתפיסתה החדה, אלא גם בנועזות ומקוריות המלצותיה. קשה למצוא תקדים היסטורי לכך שוועדה של משפטנים, בסיוע של עוד כמה משפטנים, ובגיבוי ופיקוח מקצועי של משפטנים אחרים, ממליצה למדינה להעניק סמכויות נוספות למשפטנים. לפיכך ראוי לבחון כיצד הגיעה הוועדה הנאורה למסקנותיה הנכוחות. התשובה: על-ידי שימוש במתודה משפטית מורכבת, שפותחה במהלך יורידי אבולוציוני-תרבותי רב-שנים, שוכללה וחושלה בקורות דיני-עמים אינספור, ואשר זכתה לכינוי העממי משהו: "לחפש את המטבע מתחת לפנס".

הוועדה ידעה היטב, כבר מראש, מאילו עומקי-דעת עליה לשאוב את העקרונות הנורמטיביים הרצויים: "לעיני הוועדה עמדו בעיקר דיני הלחימה, קרי, כללי המשפט הבינלאומי ההומניטארי. כמו כן, סמכה הוועדה על משפט זכויות האדם הבינלאומי, כללי המשפט הבינלאומי הפלילי ועל דיני אחריות המדינה במשפט הבינלאומי". אך אל דאגה, ועדתנו איננה חד-צדדית, שהלא היא "הביאה בחשבון שיקוליה את הכללים הרלוונטיים של המשפט החוקתי והמנהלי הישראלי וכן עקרונות כלליים של שלטון החוק". אם זו איננה מידתיות – איזון נפלא בין הבינלאומי ש"בעיקר עומד מול עיניך" ועליו אתה "נסמך", לבין המקומי שממש "נלקח בחשבון" – אין מידתיות בנמצא.

ועוד, כדי לקבל "זוויות שונות", שמעה הוועדה את: "היועץ המשפטי לממשלה; המשנה לפרקליט המדינה … הפרקליט הצבאי הראשי; מפקד המשטרה הצבאית; ראש השב"כ, היועץ המשפטי של השב"כ והגורמים העוסקים בבדיקת טענות נחקרים בשב"כ; וכן נציגים של ארגוני זכויות אדם, ובהם בצלם, האגודה לזכויות האזרח, יש דין והוועד הציבורי נגד עינויים. כמו כן, העידו חוקרים בתחום המשפט הבינלאומי … הוועדה ביקשה גם להתרשם מכלי ראשון מעדויותיהם של מתלוננים". ריבוי כזה של "זוויות" כמעט שלא נודע עד כה בוועדות חקירה. קשה לאדם הפשוט להבין איך הצליחה הוועדה לשמור על ריכוז אל-מול שלל השקפות-העולם, ערב-רב של מקצועות והתמחויות, ואוסף מגוון של מחלוקות-יסוד שעמדו לפניה.

יתר-על-כן, לצורך מציאת נקודת-ייחוס לעבודתה, השכילה הועדה, בעבודת נמלים מאומצת, למצוא שש מדינות שמבחינת מצבן הבטחוני הן אחיות-תאומות לישראל: "ארצות הברית, קנדה, אוסטרליה, בריטניה, גרמניה, והולנד". המדינות  הללו, מנהירה הוועדה, "מכבדות את עקרון שלטון החוק; הן היו מעורבות בשנים האחרונות בלחימה … ובכלל זה עימות עם קבוצות לא–מדינתיות, לחימה המתנהלת בקרבת אוכלוסיה אזרחית, ומצבים שבהם הגדרת סוג העימות … איננה ברורה; ופועלות בהן מערכות יעילות לבדיקה וחקירה של הפרות של כללי המשפט הבינלאומי ההומניטארי".

אכן, הדמיון מפליא ממש. אך הועדה, מטעמי צניעות בוודאי, משמיטה עוד כמה נקודות זהות. שש המדינות הללו גם סובלות מאיום צבאי וטרוריסטי ניכר, כולן מדינות קטנטנות השוכנות בסביבה עוינת עצומה, מסוכנת ופונדמנטליסטית הקוראת להשמדתן, בכולן מצוי מיעוט אירידנטי גדול, ועבור כל השש הצורך הביטחוני גדול עד כדי כך שנוהג בהן גיוס חובה והצבא הוא חלק משגרת החיים האזרחיים. דמיון שכזה מעלה מאליו את הביקורת על כך שאם הן, במצבן הבטחוני הרעוע והסכנות המרחפות על ראשן השכם וערב, מצליחות לקיים כל פסיק ותג מהוראות הדין הבינלאומי – ובמיוחד יש לציין כאן את ארה"ב – מדוע לא ישראל?

המלצות ענייניות ומקצועיות למהדרין

הגענו לשלב המעשי של דיוננו: המלצות ועדת טירקל. קודם לכל ממליצה הועדה להוסיף לחוק הישראלי את "הנורמות הבינלאומיות לגבי פשעי מלחמה למשפטה של מדינת ישראל". ועוד, היא דורשת כי תהיה ל"מפקדים וממונים אזרחיים אחריות פלילית ישירה" על עבירות של הכפופים להם, אם לא מנעו אותן באמצעים סבירים או הביאו לדין את המבצעים. המטרה שבהמלצה הנועזת ברורה: לשפר את יכולותיו המבצעיות של צה"ל. שהרי מה מועיל יותר לצבא מאשר ממשלה ומפקדים שאינם מעזים להפעיל כוח מחשש הדין הפלילי, או חיילים המצויים תחת איום שמפקדיהם יתלו בהם אשם כדי להינקות מאחריותם הפלילית?

אך הועדה חשה שיש ביכולתה לתרום עוד ליכולות המבצעיות של צה"ל, ומשום כך היא ממליצה כי הכוחות יבצעו את משימותיהם תוך התחשבות בצרכי החקירה המשפטית שתלווה אותם לאחר-מכן. לצורך כך באחריותם "לתעד את זירת האירוע … תפיסה של כל מוצג וכל תיעוד אפשרי שיש בו לסייע לבדיקה ולחקירה", וכו'. זהו ביטוי לסדר עדיפויות ראוי, שסוף סוף מקבל ביטוי מפורש; שהרי הצלחת המבצע איננה חשובה כמו היכולת להרשיע או לזכות את החיילים שהשתתפו בו. עניין של זכויות אדם כפי שהן מופיעות בדין הבינלאומי.

אבל, כמובן, בכך לא די. יש גם הרבה חבר'ה נהדרים מהפקולטה הרלוונטית, שמסתובבים במדינה חסרי מעש ופרנסה מובטחת, ויש עוד הרבה כוח שלטוני שכדאי למסור להם, לטובת המשפט ההומניטרי, כמובן. לפיכך "יוקם בצה"ל צוות מיוחד שיכלול בעלי מומחיות בתחום המבצעי, בדין הבינלאומי ובתחום החקירות". כמו כן, "יש להקים מחלקת מצ"ח לעניינים מבצעיים שתפעל לצד הפרקליטות לעניינים מבצעיים". וכמובן, איך אפשר בלי להקים גם מחלקה משפטית אזרחית: "על מנת לחזק את יכולתו של היועץ המשפטי לממשלה להפעיל את סמכויות הפיקוח שלו … יש להקים יחידה במחלקת הייעוץ והחקיקה שבמשרד המשפטים, שתתמחה בכללי המשפט הבינלאומי ההומניטארי".

כאן אנו נוגעים בנושא חשוב, שבו הוועדה מצאה את הליקוי החמור ביותר: מסתבר שעל הצבא לא מפקח באופן מלא משפטן אזרחי. המצב מעורר פלצות ממש, ולכן ממליצה הועדה להסדיר בחקיקה את "הכפפתו המקצועית של הפצ"ר ליועץ המשפטי לממשלה". היועץ יהיה "יושב ראש או חבר הוועדה המקצועית–ציבורית" הבוחרת את הפצ"ר. ועוד, "על הפצ"ר, בתאום עם היועץ המשפטי לממשלה, לקבוע את משך הזמן המרבי" שבו תתנהל כל חקירה. וכן יש גם "לקבוע בחוק הליך של ערר לפני היועץ המשפטי לממשלה על החלטות הפצ"ר". וכמובן, לא רק צה"ל צריך פיקוח של היועמ"ש, אלא "יש לערוך תיעוד חזותי מלא של כל חקירות השב"כ, לפי כללים שיקבע היועץ המשפטי לממשלה בתאום עם ראש השב"כ". זוהי ההיררכיה המשפטית ההגונה. וממילא, כשהדין הבינלאומי ההומניטרי מרוויח, כולנו מרוויחים.

המלצות ועדת 'מידה' ליישום המלצות ועדת טירקל

המלצות מעשיות וחשובות כל כך לא נתנה עד כה ועדה כלשהי בישראל. צה"ל יתעד את עצמו נלחם כדי להישפט לאחר מכן, מפקדים יחפשו חיילים, פוליטיקאים יחפשו מפקדים, השב"כ יצלם את עצמו, ועל כולם יפקחו מחלקות, יחידות, ואגפים משפטניים, בניצוחו של היועמ"ש.

אך אולי ביקורת אחת בכל זאת ניתן להשמיע: המערכת קצת מסורבלת. כדי להבטיח את עמידתם של כוחות הביטחון בחקיקה ההומניטרית הבינלאומית, לפי הסטנדרטים הגבוהים שמציבות אוסטרליה והולנד, יש פתרון פשוט הרבה יותר, מופת של יעילות וחשיבה רציונלית: יקבל היועמ"ש מינוי קבע לדרגת רב-אלוף, ראש המוסד, וראש השב"כ, מונרך הדמוקרטיה המתמיד וסגן-האלוהים שבשמיים. כך ייחסכו באחת כל מערכות הפיקוח היקרות והמורכבות שיש לכונן מתוקף הכשלים שבשיטה הדמוקרטית, ובראשן עזות המצח הקרויה "הפרדת הרשויות", המניחה – בתום לב או שלא – שמלבד למשפטנים יש עוד מי שראוי לקבל סמכויות מדיניות וחוקיות.

שתי המלצות נוספות עשויות להשיג הרבה. מחקר מקיף שנערך לאחרונה, על-ידי צוות של מומחים עולמיים בעלי-שם לענייני משטר ושלטון, העלה כי המעוניין לתקן את מצבה של ישראל, יוכל לחולל שינוי עצום לטובה בשני צעדים קטנים: (1) לקצץ את תקני המשפטנים בכל זרועות השלטון ב-95%; (2) לעשות את ההיפך הגמור מכל המלצה שנתן משפטן חבר ועדה כלשהי בעשרים השנים האחרונות.

אמנם, מדי פעם גם משפטנים הם אנשים ראויים, ולעתים הם אף נותנים עצה טובה – כמאמר הפתגם הלטיני, "גם תרנגול עיוור, מוצא מדי פעם גרגר" – אך בסך הכל, קשה לפקפק בכך שבמצב העניינים היום, התועלת שבהתעלמות מהם והרחקת רובם מזרועות השלטון, תעלה לאין שיעור על הנזק שמחוללת המשפטוקרטיה הנוהגת בישראל.