תשעת הכשלים של תכנית בגין

כל מי שנוסע דרומה מבאר-שבע מתרשם בנקל כי בכל הנוגע לאוכלוסייה הבדואית בנגב, ריבונותה של מדינת ישראל באזורים אלו כמעט ואינה קיימת. הזנחת התיישבות הבדואים במשך שנים הולידה בעיה בסדר גודל מבהיל, עד שהמשך המצב הקיים עשוי לחייב את המדינה להיפרד מהנגב או לחלופין לפעול באכזריות רבה.

כיום מתגוררים בנגב כ-200,000 בדואים, אשר כשליש מהם מתגוררים בפזורות וביישובים לא מוכרים. בהיעדר תהליכי מודרניזציה, צפוי כי האוכלוסייה הבדואית תכפיל את עצמה כל שלוש עשרה שנים.

האמת חייבת להיאמר, מצב זה בשום פנים איננו חדש וניסיונות מניסיונות שונים לפתור בעיות אלו נוסו במשך השנים. פתרונות אלו, שהיו בעלי אופי מקומי וספוראדי, נחלו הצלחות חלקיות, אולם לא הצליחו להביא לידי סיום את המשבר.

בשנים האחרונות החל הנושא לצבור תאוצה, ועלה על סדר יומן של ממשלות ישראל כנושא בעל ערך לאומי-אסטרטגי. כך, בסוף שנת 2007 הוקמה ועדה ממשלתית בראשות שופט העליון לשעבר אליעזר גולדברג, ומתווה המלצותיה עובד בשנים שחלפו לכדי החוק להסדרת התיישבות בדואים בנגב.

יוזמי החוק, ובראשם השר לשעבר בני בגין, משוכנעים כי בידם המתווה האופטימלי והנכון לטיפול בסוגיה הבדואית, וכי כל אלטרנטיבה אחרת סופה כשלון ואסון לאומי.

באופן כללי, תכנית בגין עומדת על שלוש רגליים: א. הסדרת "תביעות הבעלות" של הבדואים על כ-770 אלף דונמים מהנגב הצפוני; ב. הכשרה "ככל הניתן" של ההתיישבות הלא-חוקית הקיימת; ג. השקעות-עתק בשיפור היישובים הקיימים, בתשתיות, חינוך ותעסוקה.

על-הנייר, וכפי הנראה גם על שולחנות הממשלה, תכנית זו נראית כתכנית טובה: לראשונה בתולדות הנגב מציגה ממשלת ישראל מתווה כולל ואחיד להסדרת ההתיישבות הבדואית כולה. אלא שלמרבה הצער, מה שעובר יפה במסיבות-עיתונאים נתקל בקשיים רבים במפגש עם המציאות. ליקטנו עבורכם כמה מהכשלים המרכזיים של תכנית בגין.

תביעות הבעלות

מתווה בגין מתייחס בצדק רב לסוגיית תביעות הבעלות כחסם המרכזי בהסדרת ההתיישבות הבדואית. תביעות הבעלות הבדואיות, יש לדעת, הן רישומים של טענות בעלות שהגישו חלק מהבדואים במהלך שנות ה-70, אשר מעולם לא נתבררו בבתי-המשפט. לתביעות אלו אין שום תוקף חוקי, ורק כ-233 מתוך כ-3,320 התביעות הרשומות התבררו בבית משפט וגם הן נדחו במלואן.

אלא שעובדות אלו לא מנעו מהתובעים להניח כי השטחים שהם תובעים אכן שייכים להם. כך שעל שטח כזה, המצוי בתביעת בעלות, לא ניתן לתכנן יישוב, לבנות בית או לסלול כביש, ללא הגעה להסדר עם התובע. באופן זה תביעות הבעלות – הגם שאינן בעלות תוקף חוקי – חוסמות למעשה כל אפשרות להסדרה כוללת של ההתיישבות הבדואית.

כדי לפתור את הבעיה, מציע החוק החדש לתת לתובעים 50% מן הקרקע שבתביעתם במידה שהם נמצאים בה כיום, ועוד פיצוי כספי וקרקעי על יתר התביעות. זוהי ללא-ספק הצעה נדיבה ביותר, אך ספק רב עם תועיל לפתרון הבעיה.

"צדק-חלוקתי" אבוד

רובה של תכנית בגין מתייחס לפתרון בעיית התיישבותם של הבדואים בעלי התביעות, אך היא נמנעת כמעט לחלוטין ממתן פתרונות לבדואים אשר אינם נמנים על תובעי הקרקע. זאת יש לדעת: תובעי הבעלות הבדואים אינם עולים על 12% מכלל האוכלוסייה הבדואית. וכחמישה אחוזים מהם תובעים בעלות על למעלה מ-40% מהקרקע.

המשאבים העצומים ופרטי-הפרטים של התכנית יוצרים למעשה חוסר-שיוויון משווע, שיביא להקמתו של מעמד בעלי אדמות וממון, ללא ביסוס משפטי בעל הצדקה כלשהי.

חוק המדבר קובע

למרות כל הרצון הטוב, בדואי אחד לא יתיישב לעולם בשטח שבדואי אחר תובע עליו בעלות, ללא שום קשר למעמדה החוקי של הקרקע המוכר על-ידי המדינה. תכנית בגין כולה מבוססת על הסכמתם של הבדואים לוותר על תביעותיהם בקרקע תוך הסכמה שמכאן ולהבאה המדינה רשאית לפעול בשטח ככל העולה על רוחה. כל המכיר את התרבות הבדואית יודע כי לא סביר שבדואים יתיישבו בפועל על אדמות שאחרים תובעים עליהם בעלות, גם אם לכאורה פתרו את המחלוקת מול המדינה.

לא צריך ללכת רחוק, ודוגמאות אין-ספור לכך ניתן לראות כבר היום ביישובים המוכרים, בהם מגרשים רבים המוכנים לשיווק עומדים ריקים ולא ניתן לאכלסם, אף-על-פי שהוסדרה תביעת הבעלות עליהם מול המדינה. למרות ההסדרה הרשמית, אף בדואי שאינו נמנה על תובעי הבעלות, לא יעז להשתמש בה. בעיה זאת עלולה להוות מכשלה לחלק המהותי ביותר בתכנית בגין – הסדרת ההתיישבות עצמה.

עשרות יורשים

מאז שנות ה-70, עת נרשמו תביעות הבעלות המקוריות, התחלקה התביעה בין יורשיו הרבים של התובע המקורי, עד שעתה נחוצה הסכמת כולם על מנת להגיע להסדר. אם לא הסכימו חלק מן היורשים, או אפילו אחד מהם, לקבלת ההסדר, הרי שלבסוף ההסדר לא יצא אל הפועל. יתכן שחלק מהאחים שיסכימו לכך, יקבלו פיצוי מן המדינה, אך אין בכך כדי לשחרר את האדמה מן התביעה המשפחתית.

הזמן פועל לטובתם

כבר שנים מדברים על הסדרת התיישבות הבדואים בנגב, אך ככל שנוקף הזמן נראה כי עמדת המדינה מתמתנת ואמינותה נשחקת. בעוד שהמדיניות בה נקט מנהל מקרקעי ישראל קבעה פיצוי של כ-20% משטח התביעה עבור שטחים מוחזקים, ביקש דו"ח פראוור להגדיל את היקף הפיצוי בקרקע ל-50%. בגין הרחיק לכת עוד יותר וקבע כי בנוסף ל50% מן הקרקע המוחזקת, יינתן פיצוי על עוד כ-25% נוספים מהקרקע שאינה מוחזקת.

כמו כן, בעוד שפראוור קבע כי לא יינתן פיצוי באדמה עבור מי שאדמתו הופקעה ושכבר קיבל עליה פיצוי כספי; קובע בגין שגם מי ששטחיו הופקעו, יקבל עבורם פיצוי בקרקע.

אין לבדואים סיבה איתנה להניח שתהליך הנסיגה בעמדת המדינה ייעצר, כך שמנקודת מבטם של בעלי התביעות מוטב לדחות לעת-עתה את ההסדר.

אי-אפשר לתכנן

מתווה בגין מציע להכיר ככל הניתן בהתיישבות הבדואים כפי שהיא קיימת כיום בשטח ובכך לצמצם את מספר האנשים שיאלצו לעזוב את בתיהם ולעבור ליישובים מוסדרים. בכך, נוצרת בעיה קשה של תכנון עירוני: לפי המזכר הנספח להצעת החוק של הוועדה, תכנון הערים יתבצע במקביל לתהליך ההסדרה וימשך מספר שנים, אך ספק אם בכלל יתאפשר דבר שכזה. אחרי שהשטח כבר יחולק בין התובעים השונים, יהיה בלתי אפשרי לבצע תכנון כלשהו. בפריסת ההתיישבות כפי שהיא כעת – שאת רובה מבקש החוק לשמר – יהיה מסובך עד בלתי-אפשרי עבור המדינה לספק שירותים בסיסיים של חינוך ובריאות בשל הבנייה הספוראדית, המרוחקת ונעדרת התשתיות.

אין אכיפה

ברור לכל שבנוסף ל"גזרים" הרבים שמציעה המדינה לבדואים, צריכים להיות גם כמה מקלות. תכנית בגין קובעת אמנם סנקציה כלכלית מסוימת, לפיה סכום הפיצויים שמציעה המדינה ירד בהדרגתיות לאלו שיסרבו להצטרף למהלך ההסדרה; עם זאת, אין כל ערובה לכך שבמקומות בהם תכשל ההסדרה, יבוצע הליך של הריסת המבנים הבלתי-חוקיים והחלת החוק בשטחי הנגב. לנוכח כוח האדם המשטרתי המוקצה לטובת העניין – פחות מ-300 שוטרים –קשה להאמין שיצליחו להגיע להישגים כלשהם, גם אם המדינה תרצה לעשות כן (ואם לשפוט לפי ניסיון העבר, אכן ספק אם בכלל תרצה).

אין שיתוף פעולה

בחודש אפריל נודע דבר התפטרותו של עאטף אבו-עג'ג', הבדואי היחיד ממטה יישום התכנית להסדרת התיישבות הבדואים בנגב, בשל איומים אלימים שהגיעו לבני משפחתו. מקרה זה רק מבהיר מציאות עגומה: הבדואים לא מוכנים להצהיר על תמיכה כלשהי בתכנית, ולפי מקורות בשטח, כנראה גם אינם מוכנים לקחת בה חלק. למרות מה שמכונה "תהליך ההקשבה" שביצעה ועדת בגין, אין סימנים כלשהם לשיתוף פעולה. בנוסף, יש לארגוני זכויות אדם ובעלי אינטרסים חיצוניים, רצון לעשות ככל שניתן על מנת להכשיל תכנית להסדרת התיישבות הבדואים. כפי שנחשף ב 'מידה', משתדלים ארגונים אלו ליצור התססה בקרב האוכלוסייה הבדואית כנגד התכנית, ואף לערב את הקהילה הבינלאומית בנעשה בעניין.

מחיר הכישלון

כפי שראינו, בכל הנוגע לריאליזם, תכנית בגין מלאה חורים כרימון. אך מעבר לכך, חלק מהנחות היסוד של המתווה טומנות בחובן עמדות בעייתיות ושנויות במחלוקת. כך שהמשמעויות הנובעות מתכנית בגין עלולות להיות הרסניות הרבה יותר מאי הצלחתה של התכנית, ועלולות אף ליצור תקדימים מסוכנים עבור המפעל הציוני.

רישום בטאבו, לא חכירה

רבים אינם יודעים, אך על-פי החוק המוצע, האדמות שאותן יקבלו תובעי הבעלות כפיצוי יירשמו על שמם כקרקע פרטית בטאבו, ולא כאדמת מדינה המוחכרת להם מידי מינהל מקרקעי ישראל. כך בניגוד לרובם המחולט של מחזיקי הקרקעות בישראל, דווקא הבדואים יזכו למעמד חוקי של בעלות רשומה על קרקע, מעמד המאפשר לבעל הקרקע לעשות בה כרצונו בלי להתחשב בעמדת מנהל מקרקעי ישראל ומבלי להיות כפוף לכללי המיסוי עבור שימושי הקרקע שמשלמים רוב אזרחי המדינה.

כמובן שבתנאים מסוימים יוכלו הבעלים גם למכור את האדמה לכל המרבה במחיר, מבלי שלמדינה תהיה אפשרות להתנגד. מכיוון שעל-פי דין מדובר באדמות מדינה, הרי שמדובר במתנה רבת-ערך לבעלי התביעות, ללא כל הצדקה.

של מי הארץ הזאת?

תביעות הבעלות בהן מבקשת המדינה להכיר, נוגעות לקרקעות שלטענת הבדואים היו שייכות להם מדורי דורות, עוד לפני הקמתה של מדינת ישראל. אף על פי שתכנית ההסדרה היא פרגמאטית במהותה, יש לכך השלכות מהותיות. במידה שמדינת ישראל תאשש את זכות הבדואים לבעלות על הקרקע מתוך זיקה היסטורית (דו"ח גולדברג סעיף 77), הרי שהיא פותחת תיבת פנדורה: אם זה מה שנאמר על הבדואים שהם נוודים מטבעם וזיקתם לקרקע קלושה יחסית, הרי שמעמדם של הערבים יושבי הארץ הקבועים אמור להיות רם בהרבה.

עצם ההכרה בתביעות הבעלות כזכות קולקטיבית היסטורית של שבטי הבדואים, מערערת על הטיעון הציוני בדבר זכותו של העם היהודי על הארץ.

הבדואים זכאים לתנאים הוגנים כשאר כל אזרחי המדינה, והענקת אדמות מדינה לטובת הסדרת התיישבותם היא בהחלט דבר הבא בחשבון. אולם, הענקות אלו צריכות להינתן מכוח זכותם האזרחית השוויונית של הבדואים, ולא מכוח "זכותם ההיסטורית" על הקרקע. הקצאות של מגרשים לבניה בהיקפים סטנדרטיים, יחד עם זכויות לחקלאות ולעסקים כמקובל בשאר אדמות המדינה, הן בהחלט צעד נדרש ואף ראוי, אך אין לכך דבר עם הכרה גורפת בתביעות בעלות קלושות על מאות-אלפי דונמים.

אולי יש צדק כלשהו בדבריו של מר בגין כשהוא טוען כי עד היום לא עמדו בפני הבדואים אופציות אחרות, כך שהמדינה לא יכלה לכפות עליהם את אכיפת החוק באופן מלא; אך קשה להימנע מהמסקנה כי הדיון הארוך אודות תביעות הבעלות מכסה על בעיה הגדולה לאין שיעור – הסתלקות המדינה מריבונותה בנגב.

נראה שמדינת ישראל תעשה הכל על מנת שלא לאכוף את החוק בשטחה וליישם את ריבונותה כהלכה, אך מבלי משים, מכניסה את עצמה המדינה עמוק יותר לתוך הבוץ שבו היא כבר נמצאת. כשאלמנט האכיפה הוא בגדר סעיף של מס שפתיים, המדינה מצטיירת כרוח רפאים.