דו"ח שהוגש לאחרונה מבקש להיטיב את איכות "מנגנוני ניהול ההון האנושי בשירות המדינה". אך הבעיה העיקרית בישראל היא שלטון הפקידים, ובראש ובראשונה היועצים המשפטיים
השביתה של עובדי משרד החוץ מהווה הזדמנות לדון בשיטת הגיוס וההכשרה של עובדי המדינה. כפי שאמר סגן שר החוץ זאב אלקין בראיון לעיתון "מקור ראשון" (5.7.2013) בהתייחס לשובתים:
הם עומדים על כך שבמשרד יעבוד רק מי שעבר את קורס הצוערים. אני לא יכול לקחת דוקטור ליחסים בינלאומיים באמצע הקריירה, מישהו שעסק בקשרי-חוץ בכל מיני ארגונים, מוכשר ויודע שפות, ולומר לו לעבור קודם קורס צוערים ולהתחיל ממשכורת אפס. בגלל התנגדות העובדים גם שגריר שיצא במינוי פוליטי לא יוכל לחזור אחרי כהונתו ולשרת במשרד. זה ממש מגוחך ואין לזה תקדים במדינות מתוקנות.
אכן, תמוה הנוהל לפיו משרד החוץ מגייס ושוכר את כל עובדיו ללא פיקוח חיצוני. מערכת זו גורמת לשכפול אידאולוגי ולאחידות השקפתית, שניכרת במיוחד במחלקה המשפטית של משרד החוץ.
סוגיית הגיוס וההכשרה של עובדי מדינה היא סוגיה מורכבת, שבליבה עומדת הדילמה בין הצורך לנהל מדיניות על-פי שיקולים מקצועיים לבין הצורך ליישם את רצון הדרג המדיני הנבחר. לא שיש בהכרח סתירה בין השיקול המקצועי לבין רצון הדרג המדיני, ובכל זאת, יש להודות כי לעתים קיים מתח בין הפוליטי למקצועי.
איך ממנים
בעולם קיימים מודלים שונים למינוי עובדי מדינה בכירים. בשני קצוות הסולם עומדים המודל האמריקני, לפיו המינויים הם פוליטיים ומתחלפים עם הממשל, והמודל הבריטי, לפיו עובדי מדינה בכירים נשארים בתפקיד גם כאשר מתחלפות ממשלות.
במדינת ישראל היכולת של ראש הממשלה והשרים למנות עובדי מדינה בכירים על-פי שיקול דעתם היא מוגבלת ביותר. בפועל, רק ראשי לשכות, יועצים אישיים ושגרירים במדינות מסוימות יכולים להתמנות כמינויים של הדרג המדיני.
המודל הישראלי דומה, אם כן, לזה הבריטי, בהבדל משמעותי אחד: רוב עובדי מדינה הבכירים בבריטניה אכן רואים את עצמם כאנשי-מקצוע שתפקידם ליישם את מדיניות הדרג המדיני – גם אם הסדרה הסאטירית Yes Minister, "כן, אדוני השר", הציגה זאת אחרת. בישראל, לעומת זאת, עובדי מדינה הבכירים רואים את עצמם כ"שומרי-סף", שתפקידם למנוע מנבחרי ציבור, בעיקר מימין המפה הפוליטית, מליישם את מדיניותם. בישראל מתאים יותר להפיק סדרה סאטירית בשם "לא, אדוני השר", שכן נפוצה התופעה בה פקידים עוצרים מדיניות ממשלתית שלא נראית להם.
פקיד משפטי כי ימלוך
הפקידות המשפיעה ביותר על המדיניות הפוליטית בישראל היא זו של היועצים המשפטיים. זכור, למשל, כתב האישום המגוחך שהגיש מיכאל בן-יאיר כדי לסכל את מינויו של פרופ' יעקב נאמן לתפקיד שר המשפטים בזמן הקדנציה הראשונה של בנימין נתניהו כראש ממשלה. בן-יאיר גם החליט, עם תחילת תהליך אוסלו, להחיל "נהלים המיוחדים" על אזרחי ישראל ביהודה ובשומרון, ולסמנם כיעד מודיעיני של השב"כ. כך התאפשר לסכל הפגנות נגד אוסלו ולפתוח תיקים פליליים נגד תושבי יש"ע גם ללא הגשת תלונה. כל זאת, ללא אישור הממשלה, אותה לא שיתף בן-יאיר בהנחיותיו. גם כהונתו של ראובן ריבלין כשר משפטים סוכלה באמצעות כתב אישום מיותר.
הדוגמאות למעללי היועצים המשפטיים עוד רבות. הנה, רק באפריל האחרון פונה בית עזרא בחברון מתושביו היהודים. אין מחלוקת על כך שהבית נמצא בבעלות יהודית מזה 500 שנה; בנוסף, ועדת ערר שיפוטית של המנהל האזרחי המליצה לאפשר לתושבים היהודים להתגורר בבית; וחשוב עוד יותר, ממשלת ישראל אימצה את ההמלצה פה אחד. אלא שליהודה ויינשטיין, היועץ המשפטי לממשלה, ולסגנו מייק בלס, לא נראתה ההחלטה, והם הודיעו לממשלה שהם אינם מוכנים לייצגה בבג"ץ. כך נקבעה המדיניות לא על-ידי נבחרי הציבור אלא על-ידי יועצים משפטיים.
רפורמה במערך שירות המדינה?
ברור, אם כן, שדרושה רפורמה של שירות המדינה בישראל כדי לשים קץ לתופעת טרפוד מדיניות הממשלה על-ידי פקידים בעלי דעות פוליטיות עצמאיות, שאינם סרים למרות נבחרי הציבור. והנה, ביוני האחרון, הוגש לממשלה "דו"ח ועדת הרפורמה לשיפור מנגנוני ניהול ההון האנושי בשירות המדינה"; אלא שהשינויים והרפורמות בדו"ח אינן כוללות פתרון וחלופה לבעיית "ממשלת הפקידים".
אולי ההמלצה המעניינת ביותר בדו"ח היא הקמת "מדרשה לאומית למנהיגות, ממשל וניהול", תוך "שיתוף פעולה בהכשרה עם גופי המגזר השלישי המובילים בישראל בתחום הכשרת מנהיגים". הדו"ח מותיר מקום רב לתמיהה. מי יקבע את זהות אותם "גופי מגזר שלישי מובילים"? מה מבטיח שנציבות המדינה תשמור על איזון ביניהם, שהרי הם בעלי השקפות ואג'נדות שונות?
בכל אופן, ממילא, כל עוד אופן קבלת הפקידים לא ישתנה, לא תיפתר סוגיית אחידות הדעה הקיימת בקרב הפקידים הבכירים במשרדים כמשרד המשפטים ומשרד החוץ. במילים אחרות, מדובר בעוד רפורמה שתחולל בעיקר מאבק על השפעה פוליטית, מבלי לפתור את הבעיה המרכזית של הפקידות הישראלית.
המודל הצרפתי
דומה כי רעיון ה"מדרשה" שואב, בין השאר, מבית-הספר הלאומי למנהל שבצרפת (ENA). אלא שיש הבדל תהומי בין המדרשה שהדו"ח מציע להקים לבין ENA. ה-ENA הוא בית-ספר ממשלתי בעל מונופול על הכשרת כל עובדי מדינה הבכירים, ואין גוף ממשלתי שלו "ממלכה פרטית" בכל הנוגע לגיוס הכשרת עובדיו.
ה-ENA גם לא סובל מהטיה פוליטית, משום ששירות המדינה בצרפת מאפשר לעובדי מדינה בכירים "לקפוץ" לפוליטיקה ולחזור למשרתם המקורית והמובטחת. עד כמה שהדבר נשמע מוזר לאוזניים ישראליות, מקובל בצרפת שעובד מדינה בכיר יפרוש זמנית כדי לשמש כשר או כמנהל לשכה של שר, ויחזור אחר כך לתפקידו המנהלי. עובד מדינה יכול לעבוד בממשלה עבור שר סוציאליסטי או שמרני, מקום עבודתו עדיין מובטח לו. וכך, דווקא מכיוון ש "מינוי פוליטי" אינו נחשב כפסול, הפוליטיזציה של שירות המדינה מועטה.
לרפובליקה הצרפתית יש גם פתרון לא רע לתופעה הישראלית של "לא, אדוני השר". לכל שר יש לשכה מקצועית ("קבינט"), המורכבת מאנשי אמון מקצועיים, ובדרך כלל בוגרי ENA. מנהלי מחלקות ויועצים משפטיים של משרד ממשלתי לא עובדים מול שר חסר-אונים וחסר-ידע, אלא מול שר מוקף במומחים מובילים, שאינם מאפשרים לפקידים בעלי אג'נדה "לבלבל" אותו. כאשר יושב בקבינט השר פרופסור למשפטים, קלושים סיכויי היועץ משפטי לתקוע מקלות בגלגלי המדיניות באמצעות מניפולציות משפטיות.
שלושה שינויים חיוניים
השביתה במשרד החוץ והגשת דו"ח הרפורמה בשירות המדינה מהוות הזדמנות לחולל שלושה שינויים חיוניים: 1) להוציא מידי משרד החוץ את הבלעדיות על גיוס והכשרת עובדיו, ולהעבירם לבית-ספר לאומי לממשל; 2) לאפשר לעובדי מדינה בכירים להתמנות לתפקידים פוליטיים מבלי שהדבר יפגע בקריירה שלהם בשירות המדינה; 3) לאפשר לשרי ממשלה להקים לשכה/קבינט של אנשי מקצוע ושל משפטנים, שחוות דעתם תהיה לא פחות תקפה ולא פחות מחייבת מזו של היועצים המשפטים של משרדי הממשלה.
ד"ר עמנואל נבון הוא ראש החוג למדע המדינה ולתקשורת במכללה החרדית בירושלים, עמית בכיר בפורום קהלת, ומרצה ליחסים בינלאומיים באוניברסיטת תל-אביב.
מאמר מאד מוזר, בלשון המעטה. כבר מן ההתחלה: בפסקה הראשונה הבעיה היא קורס הצוערים, אך מיד לאחר מכן מגיעה הפסקה הבאה: "אכן, תמוה הנוהל לפיו משרד החוץ מגייס ומשכיר את כל עובדיו ללא פיקוח חיצוני. מערכת זו גורמת לשכפול אידאולוגי ולאחידות השקפתית, שניכרת במיוחד במחלקה המשפטית של משרד החוץ." ודווקא אנשי המחלקה המשפטית ברובם לא עוברים קורס צוערים
ואז הנתון הבא: "המודל האמריקני, לפיו המינויים הם פוליטיים ומתחלפים עם הממשל". אז זהו, שאפילו בארה"ב בה שיא של מינויים פוליטיים, הם אינם מגיעים ל-30 אחוז מסך המינויים – ולארה"ב הרבה יותר שגרירויות מלישראל, כמובן, כולל באיים הנידחים ביותר
אפשר להמשיך עוד ועוד… חבל שהדברים פורסמו באתר מידה שבד"כ שומר על מאמרים ברמת אמינות גבוהה
גיא, איזה חלק/אחוז של עובדי המחלקה המשפטית לא עובר את קורס הצוערים? אפילו אם זה "רק חלק" הרי שהשורה התחתונה היא שהמחלקה המשפטית סובלת מאחידות השקפתית קיצונית מכיוון ששיטת המינוים במשרד החוץ היא שיטה של שיכפול עצמי ושל חבר מביא חבר. באשר לארה"ב, אני גם אשמח לדעת מאיפה אתה מביא את הנתון הזה של 30%, אבל אפילו אם נתון זה נכון הרי שהוא העץ שמסתיר את היער: כל אותן 30% (בהנחה שאתה צודק) הם בעמדות כוח ובראש הפירמידה. הם אותם פקידים בכירים שפועלים בהתאם להנחיות של הדרג הנבחר.
ניכר שד״ר עמנואל נבון לא ביקר ולו דקה אחת במשרד החוץ. בורותו מביכה ומביישת את האכסניה המכובדת בה התפרסם המאמר. כדאי לד״ר נבון לדייק יותר בפרטים, שלא לאמר ללמוד את הנושא בטרם יכתוב עליו.
מאמר שחבל שהתפרסם באתר מכובד זה.
ראשית, המתודולוגיה של המאמר פגומה ולא-עקבית.
שנית, מעניינת הבחירה המגמתית במשרד החוץ וביועצים המשפטיים. מדוע לא בחר הכותב לדבר על חוק ההסדרים הבלתי דמוקרטי, שהרי גם במקרה זה מדובר בעריצות פקידי האוצר.
שלישית, ההתיחסות למינויים הפוליטיים במשרד החוץ היא צינית להפליא. שהרי אין דוקטור ליחסים בינ״ל שיבחר להצטרף למשרד החוץ בתפקיד זוטר ובשכר אפסי, כפי שמעיד גם סגן השר אלקין. מינויים פוליטיים לתפקיד שגריר עסוקים ביצירת קשרים עסקיים ופוליטיים ליום שאחרי שליחותם (יש שלל מקרים מהשנים האחרונות) וחזרה לתפקיד במשרד החוץ היא הדבר האחרון שמעניין אותם.
רביעית, המינויים הפוליטיים בארה״ב הם מוגבלים מאוד ועוברים בדיקה ציבורית יסודית ואף שימוע ואישור של הפרלמנט בטרם יקבלו את התפקיד. אינני משוכנע שכבוד סגן השר מעוניין בפרוצדורה מעין זו. לפיכך, התחושה היא שהפוליטיקאים עדיין מעוניינים בג׳ובים לאנשי שלומם. הם עוטפים זאת במילים יפות דוגמת ״רפורמה״ וכדומה.
חמישית, אם הפוליטיקאים שלנו רוצים לטייב את שירות החוץ, הפתרון הוא מאוד פשוט – כסף, תקציבים.
אך חוששני שלא טובת המדינה לנגד עיניהם אלא טובתם וטובת אנשי שלומם.
אזרח מודאג, אשמח להבין מכבודו המלומד והאלמוני מה זה "מתודולוגיה פגומה." לגופו של עניין, חוק ההסדרים הוא בהחלט בעייתי, אך מדובר בנושא אחר (מי שמדבר על מתודולוגיה…) אני מדבר על הנושא הספציפי של שיטת הגיוס וההכשרה של עובדי משרד החוץ ושל הפגיעה ברצון הבוחר על ידי המדיניות של יועצים משפטיים למיניהם. דווקא מכיוון שמשרד החוץ לא מאפשר העסקת עובדים שלא עוברים את קורס הצוערים אי אפשר להעסיק מומחים שיתמנו לראשי מחלקות. זה בדיוק מה שאומר אלקין, והוא צודק. והמינוים הפוליטיים הולכים בדרך כלל לעסקים עם תום מינוים דווקא מכיוון שמשרד החוץ לא מאפשר להם להשתלב חזרה למשרד. גם על זה אלקין מדבר, וגם על זה הוא צודק. זה לא שתפקיד במשרד החוץ לא מעניין אותם, אלא שפקידי המשרד לא מאפשרים את זה. ואתה עוד זה שמדבר על ציניות! אשר למינוים פוליטיים בארה"ב, כפי שאתה קורא להם, אכן הם עוברים בדיקה קפדנית דווקא כדי לוודא שהם ראויים. וזה עובד: הנשיא ממנה אנשים שנאמנים לו, אך הם יכולים להתמנות רק אם הם ראויים. מה הבעיה עם זה? באשר לעוד כסף למשרד החוץ על חשבון משלם המסים (אני מבין שאתה בעצם "פקיד מודאג" ולא רק "אזרח מודאג"): לא תודה. כמשלם מסים וכאזרח אני בעד לייבש את משרד החוץ עד שהוא יסכים לרפורמת שיטת הגיוס וההכשרה של עובדיו, באופן שיאפשר פיקוח, פתיחות ופלורליזם, דבר שאין היום.
מאמר מוזר שללא ספק מסתתרת מאחוריו אג'נדה. "דרג פקידותי" בשירות הציבורי תפקידו לתת את חוות דעתו המקצועית. מה שנובע מהמאמר הוא שהכותב לא מרוצה מאותה חוות דעת, לשיטתו, ולמעשה במקום להתאים את עצמו למציאות מציע לשנות את חוות הדעת.
עד כמה שאני יודע, גיוס עובדים למשרדי הממשלה עובר דרך נציבות שירות המדינה ולא כפי שהכותב רומז.
הכותב רוצה שבשירות המדינה יהיו אנשים אומרי "הן" לדרג הפוליטי, בין אם הוא מצד ימין ובין אם מצד שמאל.
והשאלה שלי היא כיצד זה טוב למדינת ישראל ולאזרחיה?
לא "מסתתרת" אג'נדה: האג'נדה שלי גלויה ואיני מסתיר אותה. הדרג הפקידותי אכן אמור לייעץ ולחוות את דעתו אך לא להכתיב מדיניות ולא להכשיל מדיניות של הדרג הנבחר. חוות דעת, כפי ששמה מעידה עליה, היא חוות דעת. זה שאתה מבלבל בין חוות דעת לבין מציאות מראה עד כמה הבעיה חמורה בשירות המדינה: היועצים המשפטיים סבורים שרק הם רואים את הצמיאות כפי שהיא, ולכן שתפקידם אינו לייעץ אלא לגלות את האור לדרך המדיני החשוך, הבור, והאינטרסנטי.
"דילפומט בדימוס." לא בקרתי דקה אחת במשרדה חוץ? בליתי שם שעות ארוכות. המגע הראשון שלי עם המשרד היה כשהייתם עדיין במתחם הישן. זה היה ב- 1995. קבלתי אז מלגה ממחלקת ארב"ל כדי לכתוב את עבודת המסטר שלי באוניברסיטה העברית על "ישראל והרפורמה של האו"ם." באחת הטיוטות הראשונות, כתבתי שיש לסגור את תאי התעמולה הפלשתינית באו"ם. מייד נזפו בי אנשי המשרד ואמרו לי: "אל תתעסק בזה. תכתוב המלצות שהמטרתן להתאים את האו"ם לאינטרסים של הקהילה הבינלאומית." כבר אז הבנתי מה הבעיה עם קורס הצוערים. ב 2004 מונתי למנכ"ל של עמותה שעסקה בהסברה. היו לי מספר מפגשים במשרד החוץ כדי לשתף פעולה, אך משרד החוץ עשה את הכל כדי להפריע לנו בטענה שרק הוא מבין בהסברה. ואכן ראינו באינתיפעדה השנייה אין משרד החוץ מצטיין בהסברה. בהיותי מרצה בתכנית ללימודי דיפלומטיה ע"ש אבא אבן באוניברסיטת תל-אביב, ליוויתי ב-2005 את הסטודנטים שלי לביקור במשרד החוץ כדי לשמוע על קורס הצוערים. נציגכם הקדיש את ההרצאה שלו לתהליך אוסלו כ "תקופת הזהב" של משרד החוץ ושיבח במשך דקות ארוכות את יוסי ביילין. אז הייתי במשרד החוץ מספיק פעמים ומספיק שעות כדי לראות במוא עיניי מה הבעיה עם קורס הצוערים. ראיתי בדיוק מי מתקדם ומי לא, ולמה. עכשיו, אתה מייחס לי "בורות מביכה ומביישת" וטוען שאני לא מדייק בפרטים. זכותך להסתיר את זהותך ואת שמך, וזכותך אפילו לעסוק בלשון רע ובהלבנת פנים ברבים ערב ט' באב. אך, אין לך זכות לטעון דברים בלי לבסס אותם, בלי לתת עובדות, ובלי לתת דוגמאות. אני לא מדייק בפרטים? בבקשה: תוכיח את זה. אני פתוח לדיאלוג מבוסס על עובדות.
מאמר מטריד. אני נוטה להסכים עם המגיבים הקודמים. מאמר זה אינו צריך להתפרסם באתר האינטרנט שלכם. ראיה פשטנית, מגמתית ולא-חכמה של הבירוקרטיה הישראלית. מטריד במיוחד זיהויו של הכותב עם מפלגת השלטון. האגרסיביות של הכותב עוכרת שלווה.
מסכים עם כל מילה. אחד המאמרים הפחות טובים והפחות משכנעים שפורסמו באתר.
מאמר דמגוגי
אולי ד"ר נבון פשוט יטען שהוא מגיע עם אג'נדה ברורה לפרק את משרד החוץ. אולי כדאי שלא יסתתר מאחורי כסות אקדמית, אלא פשוט יטען שיש לו קשר ישיר לסגן שר החוץ והוא מבקש
לפרק את משרד החוץ?למה להסתתר מאחורי טיעונים לא משכנעים ומתודולגיה עלובה כדי להציף טיעונים דמגוגים וזולים?
מאמר אנטי-דמוקרטי