צווי הגבלה – מכשיר עוקף זכויות אזרח

הצילומים הקשים שפורסמו לאחרונה בהם נראה מעצרו של בעז אלברט, עוררו סערה ציבורית אודות השימוש הבעייתי באקדח הטייזר. אך לא פחות חמורה מאלימות השוטרים בפרשה, היא עילת המעצר. צו ההגבלה שהוציא אלוף הפיקוד כנגד אלברט הוא צו בעייתי מאוד בראי המשפט וזכויות האזרח.

בתקופה האחרונה הוצאו צווי הגבלה לתקופות שבין שלושה חודשים לשנה שלמה, לעשרות מתושבי יהודה ושומרון. בדרך כלל מדובר בפעילי ימין צעירים, החשודים, על-פי מידע מהשב"כ, במעורבות בפעילות אלימה כנגד פלסטינים ביהודה ושומרון וכנגד כוחות הביטחון. העמימות סביב הטעמים למתן הצווים יוצרת חשש כבד כי מאחורי ההחלטה לנקוט בהליך חריג זה כנגד פעילי הימין, עומדות עילות נסתרות ובלתי-לגיטימיות הסותרות באופן חריף את זכות המחאה וחופש הביטוי.

איזון בין חירות הפרט לטובת הכלל

צווי הגבלה הם צווים המגבילים את תנועתם של תושבים ביהודה ושומרון. על-פי הוראות הצו ניתן למנוע את גישתו של פלוני לכל האזור או לחלק ממנו ולהטיל הגבלות לגבי תעסוקה, והכול על-מנת להבטיח את ביטחונו של הציבור. ניתן לערער על הצו בפני ועדת ערעורים שממונה מטעם בית המשפט הצבאי לערעורים.

על-פי חוק, מי שמוסמך להוציא צווי הגבלה "מטעמי ביטחון החלטיים" הוא המפקד הצבאי הריבון בשטח, משמע – אלוף פיקוד מרכז. כמו כן, "תקנות ההגנה (שעת חירום) 1945" מקנות בידי המפקד הצבאי, או שר הביטחון, סמכות להוציא צווי צמצום או צווי השגחה למטרת "הבטחת שלומו של הציבור, הגנתה של ישראל, קיומו של הסדר הציבורי או דיכויים של התקוממות, מרד או מהומה".

חוקיותו של צו ההגבלה בשל הוראות ביטחוניות איננו דבר חקיקה של הכנסת, ולכן תוקפו מצומצם יותר וכבול לעקרונות הכלליים של הדין הפלילי. אמנם, חוקיותו הוכרה זה מכבר בבית המשפט העליון, כאשר השופטים דנו בסתירה המורכבת שבין הצורך בשמירה על זכויות הפרט לבין הצורך להגן על ביטחון התושבים והמדינה:

היותו של אדם בן-חורין מונח ביסוד ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית… עם זאת, אין זו זכות מוחלטת. ניתן להגבילה. ניתן לעצור אדם לצרכי חקירה… או כדי למנוע סכנה לציבור מהעצור, וזאת כאשר האיזון הראוי בין החירות של הפרט לבין צרכי הציבור מצדיקים שלילתה של החירות… תמיד יש לזכור, כי מעצר ללא קביעת אחריות פלילית צריך להתקיים רק במקרים חריגים ומיוחדים. הכלל הוא החירות. המעצר הוא החריג…

אמצעי אכיפה ולא אמצעי ענישה

ניתן להבחין כי השופטים טוענים שההיתר לשימוש בצווי הגבלה ניתן כי רק כאשר מדובר בצורך ביטחוני חיוני. פסק דין זה ניתן על רקע הגבלה שהוטלה על מספר תושבים ערבים בעת מבצע "חומת מגן" שנערך ברחבי יהודה ושומרון בשנת 2002. השופטים התייחסו בו למצב של "תפיסה לוחמתית", ומכאן גזרו את המסקנה כי "מעצר לצרכי חקירה בגין ביצוע עבירה על חקיקת הביטחון הוא אפשרי. למסקנה דומה היינו מגיעים מזווית הראיה של המשפט הבינלאומי הדן בזכויות האדם… מעצר פלילי רגיל – כן; מעצר שרירותי – לא".

מהו, אם כן, המינון המומלץ למתן צווים? צווים מנהליים אינם תחליף לאכיפה פלילית. הם נועדו להוות אמצעי מניעתי ולא עונשי, או כפי שהגדיר זאת בית המשפט: "מטרת מעצר מינהלי על-פי החוק הנ"ל איננה להטיל עונש על אדם עבור מעשים, שביצע בעבר, אלא למנוע את הסכנה הצפויה ממנו בעתיד". הסמכות, שניתנה לשר הביטחון –

…היא סמכות רחבה ויוצאת דופן, מכיוון שהיא מאפשרת שלילת חירות של אדם שלא בדרך הליך משפטי רגיל, ועל-כן יש להשתמש בסמכות זו בזהירות רבה ורק במקרים, שאכן הסכנה לביטחון המדינה ולביטחון הציבור היא רצינית, ואין דרך למנוע סכנה זו אלא על-ידי מעצרו של אדם… דווקא מכיוון ששיקול-הדעת, שניתן לשר הביטחון, הוא רחב, מן הראוי לשמור על כך, שהשימוש בסמכות זו יעשה בקפדנות מרבית.

על-פי הפסיקה, מדובר בהליך המהווה אמצעי חריג וקיצוני, ועל כן גם פוגעני ביותר. למרות זאת, לא אחת נעשה שימוש בלתי ראוי בצווי ההגבלה כצעד אכיפתי-עונשי, באצטלה של צורך חיוני להגנה על ביטחון הציבור. פעמים רבות, לו היה ננקט הליך פלילי רגיל תחת הליך זה, ספק אם התוצאה הסופית המתקבלת הייתה הרשעה. לכן, במקרים רבים ישנו חשש כי הוצאת הצווים פוגעת בעקרון היסוד במשפט הפלילי, לפיו כל אדם הוא בחזקת חף מפשע עד שתוכח אשמתו.

ההליך הפלילי הרגיל הוא אפיק פוגעני פחות לצורך מיצוי הדין עם העבריינים. כשגורמי האכיפה נוקטים הוצאת צווים מנהליים באופן גורף ושיטתי, והם עצמם אינם רשויות שיפוטיות מוסמכות – הדבר אינו ראוי ופוגע בזכויות האזרח.

חוקי יסוד – גם למתנחלים

הרחבת מתחם העבירות לגביהן מוצאים צווי ההרחקה כדבר שבשגרה, מהווה גם היא חריגה מתחומי הסמכות של הגורמים הרלוונטיים, שהינה בלתי-לגיטימית ובלתי-חוקית. קל וחומר כשמדובר בעבירות שחומרתן איננה מצדיקה נקיטה בדרך זו, או לחלופין עבירות שמעצם מהותן אינן מתאימות לטיפול באמצעות נתיב כזה.

בג"ץ כבר הכיר בעבר בכך שחוקי היסוד חלים באופן מוחלט ומלא על אזרחים ישראלים המתגוררים ביישובים ביהודה ושומרון:

לדעתנו, מעניקים חוקי-היסוד זכויות לכל מתיישב ישראלי בשטח המפונה. תחולה זו היא אישית… היא פרי התפיסה כי על ישראלים המצויים מחוץ למדינה אך באזור הנתון לשליטתה בדרך של תפיסה לוחמתית חלים חוקי-היסוד של המדינה באשר לזכויות האדם.

בנוסף, סעיף 8 ב"חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו" אומר כי על כל פגיעה בחירות להיקבע על-פי חוק "ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".

כאמור, הבסיס החוקי להוצאת צווי הגבלה מנהליים, הינו צו שאינו דבר חקיקה של הכנסת, ושקיומו מושתת על הסמכויות השיוריות של הממשלה. לכן, קיימת בעיה חוקתית בשימוש בצווי ההגבלה המנהליים כלפי אזרחים ישראלים ביהודה ושומרון. זוהי סתירה מובהקת לסעיף 8 ב"חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו", ומהווה פגיעה קשה ובלתי-מידתית בזכויות האזרח.

הגבלה לצו ההגבלה

אם יש בנמצא די ראיות לכאורה לביצוע עבירה כלשהי, יש להעמיד את החשודים לדין בבתי המשפט האזרחיים, ולא לפגוע באופן שרירותי בחירותם. הוצאת צווי ההגבלה היא הליך מנהלי חריג, שבו החשודים כמעט ואינם יכולים להגן על עצמם.

מדיניות הוצאת הצווים המנהליים בהיעדר גילוי ראיות נאות, מעוררת חשש כבד כי המעשים בגינם ניתנים הצווים, הם כאלו הנוגעים לחופש הביטוי ולחופש המחאה וההפגנה – חירויות יסוד לגביהן נוקטות רשויות האכיפה והתביעה ריסון רב ביותר. חירויות אלה היו אמורות להיות מוגנות גם בענייננו, ובוודאי שלא להיות מטופלות באמצעות ההליך המנהלי.

התנהלות כזו מסוכנת לקיומו התקין של המשטר הדמוקרטי. על כל מי שזכויות האזרח יקרות לו ופניה של הדמוקרטיה הישראלית משמעותיות בעיניו למחות על כלי זה אשר שם ללעג ולמרמס את "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו" ומאפשר למשטר לעשות כמעט ככל העולה על רוחו בעילות של "חומר חסוי" שלא ניתן לתקוף אותו בבית המשפט.

עו"ד הילה כהן חברה בפורום המשפטי למען ישראל.