אין שלטון (מקומי) בישראל

הבחירות לרשויות המקומיות ממשמשות ובאות, והגיע הזמן לגלות עניין ולהסיר את האבק הציבורי והאינטלקטואלי שהצטבר על המוסדות החשובים האלו. זה, בעצם, הסיפור כולו: הגופים שהם אולי הקריטיים ביותר לחייו של האזרח, נדחקו מזמן לקרן-זווית במדינת ישראל.

בישראל 2013 יש למעלה מ-250 רשויות מקומיות, הנכללות תחת השם 'שלטון מקומי', אשר מסדירות ומנהלות היבטים משמעותיים ביותר בחיי הפרט והקהילה. ניתן לומר כי השלטון המקומי הוא האחראי הישיר והמרכזי לאיכות חייהם של התושבים, החל בתפקוד תקין של תשתיות המים והביוב וכלה בתחבורה ובחינוך.
כפי שאמר בצדק גרהם וולאס, ממייסדי בית הספר לכלכלה של לונדון: "לאזרח … הממוצע, האפשרות לבריאות, אושר והתקדמות למימוש האידיאל היווני העתיק בדבר 'הטוב הנפלא', תלויה ברשות המקומית בה הוא תושב – יותר מאשר כל גורם אחר בסביבתו". לאור הדברים הללו, עולה השאלה כיצד הפכו הרשויות המקומיות בישראל לגופים שתפקודם – לפחות בדעת הקהל – הוא לקוי ולעתים מפוקפק.

אין זה סוד שקיים מתח מובנה בין הרשויות המקומיות לבין השלטון המרכזי, שעיקרו נסוב על חלוקת הסמכויות ביניהם. השלטון המרכזי, באופן טבעי, שואף לרכז אצלו את מרב הסמכויות והכוח, ולעומתו השלטון המקומי, שנתון תמיד תחת לחץ הממשל, מנסה ככל האפשר לשמר את האוטונומיה שלו. בהשוואה למצב החוקי הקיים בארה"ב ובאיחוד האירופי, נראה שמצבה של ישראל עגום.

איך להפריד את הרשויות?

בארה"ב, יחסי הכוחות וחלוקת הסמכויות בין השלטון המרכזי והשלטון המקומי, מוסדרים באופן שניתן לכנותו "הפרדת רשויות אופקית". כלומר: השלטון איננו מתנהל באופן היררכי לחלוטין, כך שהממשל המרכזי מדורג מעל המקומי בכל תחום שהוא, אלא ישנם תחומים רבים בהם השלטון המקומי מדורג במקביל למרכזי, בלא שתהא לאחרון הסמכות, לפחות באופן עקרוני, להתערב בענייניו. חלוקה אופקית מתייחסת לסמכויות הקלאסיות של השלטון המקומי: מים, תשתיות שונות, חינוך ועוד, הנוגעות באופן מיידי לחייו של האזרח.

הגישה האמריקנית נוסחה באופן קולע על-ידי "האבות המייסדים" של ארה"ב, בחיבור 'הפדרליסט': "האינטרסים הגדולים והכלליים מופנים אל השלטון המרכזי, ואילו אלה המקומיים והמיוחדים – אל בתי המחוקקים של המדינות". גישה זו עיצבה אמנם בראש ובראשונה את היחסים שבין השלטון המרכזי (הפדרלי) לבין השלטון המדינתי, אך היא השפיעה עמוקות גם על אלו שבין השלטון המדינתי לבין השלטון המקומי של הערים. כך למשל, חוקת מדינת קולורדו קובעת שבהתנגשות בין חוק מדינתי לבין חוק מוניציפלי האחרון גובר, וכן שרשות מקומית יכולה לחוקק חוקי עזר עירוניים ללא הסכמה של המדינה, כל עוד זה בעניינים מקומיים.

היגיון רב עומד מאחורי העמדה האמריקנית: ככל שהשלטון קרוב יותר לאזרח, הוא באופן טבעי יכול לתת מענה מיידי ומתאים יותר לצרכיו. מידת הקרבה או החציצה בין השלטון לתושב, קובעת את מידת הגמישות, התקשורת, הזמינות והייצוגיות של השלטון עם האזרחים. קל יותר להשפיע על העיירה המקומית מאשר על הממשל המרכזי בוושינגטון. האבות המייסדים "ראו ברוחם" את מידת חשיבותו של השלטון המקומי, ורוח זו היא שעיצבה, לפחות עד לא מזמן, את מערכות היחסים בין ממשלים מרכזיים למדינתיים ולמקומיים. 

גם באיחוד האירופי נוקטים בגישה דומה. הדבר בא לידי ביטוי באמנה האירופית לשלטון עצמי מקומי (1985). סעיף 4 לאמנה קובע ש"לרשות המקומית יינתן שיקול דעת מלא להפעיל יזמה בכל נושא שלא הופקד בידי רשות אחרת", וכן ש"בדרך-כלל תיושם אחריות ציבורית, בעדיפות ראשונה, על-ידי הרשויות הקרובות ביותר לאזרח, והעברת סמכות לרשות אחרת תביא בחשבון את היקף המשימה ואת טבעה, ואת הצורך ביעילות ובחיסכון". כפי שניתן לראות, האירופאים נותנים את הכוח השיורי (כלומר, כל מה שלא ניתן לשום רשות ציבורית באופן מפורש) לרשות המקומית, מתוך הבנה שהיא תשכיל לפעול בנושא בצורה המיטבית.

מדינת ישראל מחקה את הרשויות המקומיות

לעומת ה"הפרדה האופקית" הנהוגה במערב, ההתנהלות במדינת ישראל שונה בתכלית, וניתן לכנותה "הפרדה אנכית". כלומר: חלוקת הסמכויות מציבה את השלטון המרכזי מעל השלטון המקומי לכל דבר ועניין; היררכיה מוחלטת תוך צמצום האוטונומיה המקומית למינימום האפשרי. ראש העיר, אף-על-פי שהוא נבחר ציבור פר-אקסלנס אשר מייצג את קולות הבוחרים בעירו, מתפקד מבחינות מסוימות יותר כמו פקיד שכפוף לשר הפנים מאשר כנציג הציבור. למרבה האבסורד, דווקא השר אינו נבחר ישירות, אלא מהווה סמכות מקצועית הממונה על-ידי ראש הממשלה. גישה זו כלפי השלטון המקומי משותפת הן ללשון החוק והן לבית המשפט העליון. רק לאחרונה התבשרנו כי בג"ץ העביר מתפקידם שני ראשי עיר נבחרים (של נצרת עילית ורמת השרון) בחשד לשחיתות, זאת מבלי לתת פתחון פה לתושבי הערים עצמם, אשר יחליטו בבוא הזמן בקלפי האם הם חפצים בהמשך כהונתם.

במספר פסיקות תקדימיות נוספות, בחר בית המשפט העליון לתת עוד ועוד כוח לשר הפנים לפטר ולהקדים בחירות בהתאם לשיקול דעתו, תוך רמיסה בוטה של זכויות ציבור הבוחרים. כך למשל בפס"ד ג'בארה נגד שר הפנים, שם אישר בג"ץ את הוראת שר הפנים על דחיית הבחירות המקומיות בבקעה אל-גרביה בפעם השלישית(!), בגלל מצב העירייה הקשה. כתוצאה, לאזרחים לא ניתנה זכות דמוקרטית לבחור את נציגיהם לשלטון המקומי במשך שבע שנים רצופות. בפס"ד אחר, חאג' יחיא, הדיח שר הפנים את ראש העיר הנבחר של טייבה בגלל גרעון. העובדה שראש העיר נבחר לאחר שהעירייה הייתה כבר בגרעון זמן רב, בלא שהייתה לו תרומה כלשהי למצב הקשה של העירייה, לא הזיזה לאף אחד. מדוע לא לתת לתושבים את הזכות להחליט מי יחלץ אותם מהגירעון? לשר הפנים ולבג"ץ הפתרונים. סמכות נוספת הנתונה לשר היא הסמכות לשנות את גבולותיה של עיר או מועצה אזורית ולהעניק את השטח החדש על תושביו למועצה אחרת, בלא שהוא יחויב לעמוד בתנאים פורמליים מגבילים, או בקריטריונים כלשהם. כך למשל, הועבר כפר בדואי למועצה שיבלי על-ידי שר הפנים, למרות התנגדות שני הצדדים (פס"ד סעידה נגד שר הפנים). בג"ץ אישר את המהלך.

תחרות בין רשויות וביזוריות חיוניות לשגשוג המדינה

לסיום, גישה מובילה בארה"ב (מבית מדרשו של צ'ארלס טיבו), גורסת שיש להתייחס אל רשויות מקומיות כמו מוצרים\ספקי שירות הנאבקים בשוק החופשי על לב הלקוחות. כך, לאזרח צריכה להיות האפשרות לבחור ברשות הטובה ביותר, בדיוק כמו שהוא בוחר את מכוניתו. כאשר השלטון המקומי יגיע למצב שבו יש תחרות בין רשויות מקומיות על מקום מגוריו של האזרח, יווצר אצלן תמריץ להתייעל ולשפר את השירותים העירוניים הניתנים לתושבים, להוזיל את נטל הארנונה וכד', הכל כדי למנוע בריחת תושבים לערים אחרות. זאת ועוד, מתן אוטונומיה אמיתית לרשויות המקומיות, יאפשר לקהילות ולסגנונות חיים שונים לפרוח ולהעשיר את חיי התרבות והרוח. באופן הזה יתגבשו ערים עם דגש טכנולוגי, ערים עם דגש דתי, ערים עם דגש אקדמי ועוד ועוד.

ובחזרה להתחלה: כאשר הגישה הזו תאומץ בארץ כראוי, יש להניח שהרשויות הכושלות – שכיום זוכות כאמור לכבוד מפוקפק – יאלצו להשתפר בעל-כורחן עם פריחת התחרות בתחום. הפסקת ההתערבות המגוננת אך המנוונת של השר, תשחרר כוחות אזרחיים חיוניים מלפיתת הממשל המרכזי והמרוחק, ותהווה תמריץ לתושבים להתייחס אל השלטון המקומי כאל גורם משמעותי, ולקחת חלק פעיל יותר בחיים האזרחיים. פרנסיס דה-טוקוויל, בספרו המונומנטלי 'הדמוקרטיה באמריקה', היטיב לנסח את הדבר:

העיר היא ההתאגדות היחידה שהיא טבעית באופן כה מושלם, כך שבכל מקום בו מתאגדים אנשים העיר נראית כמכוננת את עצמה…; ללא שלטון מקומי, ייתכן ומדינה תקים שלטון חופשי, אולם לא תהיה (בה) רוח של חירות… הערכתי לביזור באמריקה אינה בשל ההשלכות המינהליות אלא בשל אלו הפוליטיות.