ביקורת ספר: התנור והחמאה, אהרון פוגל

אהרון פוגל, התנור והחמאה: מבט שובר מוסכמות על הכלכלה הישראלית, הוצאת כתר 2013. 

פרופ' יקיר פלסנר קרא בעיון את ספרו החדש של אהרון פוגל, שהיה בכיר במשרד האוצר, וגילה שלמרות ההבטחה המוסכמות לא נשברות, השגיאות מרובות, ותפיסות של צדק חברתי מטשטשות את התובנות הכלכליות ומטפחות מדינתיות (סטייטיזם) שפוגמת באיכות השירותים ויוקר המחיה בישראל

קבלת הפנים הנערכת לקורא ספרו של פוגל איננה מלבבת: אין תוכן עניינים ואין אינדקס. משול הדבר להזמנה לשייט בטקסט כדי להחליט אם בכלל כדאי להתחיל לקרוא. בעיקרו של דבר, הספר הוא מעין אוטוביוגרפיה המתייחסת לשנים שבהן כיהן המחבר בתפקידים שונים במשרד האוצר, יחד עם הלקחים שהפיק מניסיונו בשנים הללו. לקחיו נוגעים לכלכלה ולפוליטיקה בישראל, ומתובלים בהגיגים כלליים יותר.

הכותרת "מבט שובר מוסכמות על הכלכלה הישראלית" מעוררת ציפיה דרוכה אצל כותב שורות אלה, המכיר היטב את הכלכלה הישראלית ותולדותיה. אך כגודל הציפייה, גודל האכזבה. כפי שאמחיש מיד, אין בספר ולו אמירה יוצאת-דופן אחת, למעט אולי מספר טענות שגויות הנובעות מחוסר-היכרות של העובדות או היעדר תשתית מקצועית מספקת.

אך ראשית, רקע קצר. אהרון פוגל בילה במשרד האוצר כ-15 שנה. הוא החל את דרכו באגף תקציבים ב-1973 והגיע לדרגת סגן ממונה על התקציבים כאשר פרש מן האגף ב-1982. שנתיים לאחר מכן הוא חזר לכהן כממונה על התקציבים והחזיק בתפקיד עד 1987. בסך-הכל היה פוגל באגף התקציבים במשך יותר מ-10 שנים מתוך 15 שנות האינפלציה שהחלו ב-1970 והסתיימו עם תכנית הייצוב של 1985, שפוגל היה שותף לה. לבסוף, הוא שב למשרד האוצר כמנכ"ל בשנים 1992-95. על תשתית זו מבסס פוגל את ספרו, אך מסתבר שאין בכך די כדי לתמוך במטלה שנטל על עצמו.

"הכלכלה היא החיים עצמם"

כבר הפתיח לספר מרמז על הבאות:

הכלכלה היא החיים עצמם, והיא אינה מתנהלת במגדלי שן אקדמיים. בעיקרו של דבר, אנחנו שבים וחוזרים אל אותן סוגיות ושאלות. כדי להציע מסלול שיוביל לחברה צודקת יותר, ראוי שניפטר מחשיבה שבלונית ומתיוגים שאינם אומרים דבר. זה מה שאני מנסה לעשות בספר שלפנינו. (עמ' 9)

הקורא חד–העין יבחין בוודאי באירוניה החבויה כאן: מצד אחד, המלצה להיפטר "מתיוגים שאינם אומרים דבר", ומצד שני, באותו משפט עצמו התיוג: "חברה צודקת יותר", שכמובן אינו אומר דבר. אין זה מקרה: בעמ' 16 משתמש פוגל במושג "צדק חלוקתי", שבהיעדר הגדרה אחידה אף הוא ריק מתוכן.

המחסור בהשכלה כלכלית ראויה ודיוק במונחים כלכליים בא אף הוא לידי ביטוי מוקדם, כאשר פוגל מגדיר את שער הריבית כ"מחיר הכסף" (עמ' 16). זוהי שגיאה נפוצה, אבל מכלכלן מקצועי מצופה שידע להבחין בין כסף לאשראי: שער הריבית הוא מחיר השימוש בכסף, כשם ששכר הדירה אינו מחיר הדירה, אלא מחיר השימוש בה. במקום אחר בספר מגדיר פוגל תוצר כמורכב מתמורה לעבודה ומרווח (עמ' 245); גם זו הגדרה שגויה – התוצר הוא סכום התמורה לעבודה והתמורה להון, שכוללת תשואה (מקבילה לריבית) ופחת. הרווח הוא רק אותו חלק של התמורה להון שהוא מעל ומעבר למה שההון היה יכול לזכות בו בעיסוק החלופי הטוב ביותר.

הספר משובץ באמירות כלכליות המעידות על כך שהכותב אינו מכיר את הספרות הכלכלית ונכשל אף בקריאת המפה בתחום שהוא עצמו עסק בו לאחר פרישתו מן הסקטור הציבורי, דהיינו הסקטור הפיננסי. עדות מוקדמת לכך יש כבר בעמ' 16, שם טוען פוגל שהעלאה בריבית גורמת ל:

העברת מיליארדי שקלים מעני לעשיר ללא החלטת כנסת וממשלה נבחרות. הרי מי משלם את הריבית? בדרך כלל החלש, החייב כספים לבנקים ולגורמים אחרים.

יש פה יותר מכשל אחד. קודם כל, הבנקים אינם "עשירים" – הם בסך הכל מתווכים בשוק האשראי. מחזיקי המניות שלהם יכולים לכלול אנשים עשירים, אבל גם כאלה שהכנסותיהם צנועות. שנית, דווקא לאחרונה התפרסמה סקירה הנוגעת לשאלה כיצד השפיעה הריבית הקרובה לאפס על התפלגות העושר בארה"ב. וכמו שניתן היה לצפות, מי שסובל בעיקר מן הריבית הנמוכה הם מיליוני החוסכים לפנסיה, שברובם הגדול בוודאי אינם שייכים לכת העשירים.

קביעות נוספות, מפתיעות ממש, הן שסובסידיה כשלעצמה היא גורם אינפלציוני וכך גם הגדלת הגירעון הממשלתי. אין לקביעות הללו שחר – אינפלציה היא תופעה מוניטרית ואין שום דבר שמחייב שסובסידיה או גירעון בתקציב הממשלה יגרמו לאירוע מוניטרי. לגירעון ממשלתי יכולות להיות, כמובן, השפעות שליליות בתחומים שונים, אבל אינפלציה איננה בהכרח אחת מהן. השאלה היא מהו אופן מימונו של הגירעון. הדוגמה היפנית בעניין זה היא דרמטית: גירעון גדול מתמשך מלווה בדפלציה.

כמי שחשוב לו צדק חלוקתי – בהנחה שאני מבין כהלכה למה הוא מתכוון כאשר הוא משתמש במונח הזה – סביר היה שפוגל יטרח להסביר מנין נבעו הסובסידיות שהוא כל כך מתנגד להן, ובצדק. אלה נולדו דווקא מתוך ניסיון לסייע בידי מעוטי–הכנסה, שהרי הן כוונו בעיקר למוצרי מזון בסיסיים ולדיור. הסובסידיות הללו אכן יצאו מכלל שליטה בחלוף הזמן, אבל זה קורה ביחס כמעט לכל דבר שממשלה עושה ואיננו חלק מתפקידיה הטבעיים – הספקת מוצרים ושירותים ציבוריים.

בחירה ציבורית

ענף שלם בכלכלה שנראה כי אין למחבר היכרות עימו הוא "בחירה ציבורית" (public choice). זהו תחום העוסק בתפר שבין הכלכלה והפוליטיקה, וכבר יש כלכלנים שקיבלו פרס נובל על מחקריהם בו. כבר בעמ' 17 יש לחוסר ההיכרות האמור יותר מעדות אחת. "נשאלת השאלה, מדוע שלטון שרוצה לשפר את איכות החיים של האזרחים שלו נוקט אמצעים שעלולים להרע את מצבו". המשפט הזה הוא ממש מכרה של אי–הבנות. קודם כל, מי זה "השלטון"? – כביכול הממשלה, הכנסת והביורוקרטיה הם מונוליט שיש לו פונקציית מטרה שעל–פיה כולם פועלים. אין חיה כזו; מערכת התמריצים העומדת בפני השחקנים השונים בסקטור הציבורי משתנה לפי התפקיד ולפי הדרג. שנית, תופעה נרחבת וידועה היא התוצאות הבלתי–צפויות שמלווה כל דבר שעושה השלטון; זו אחת הסיבות המרכזיות לכך שמי שדוגל בפילוסופיה ליברלית אמיתית מבקש להקטין את מעורבות הממשלה ככל האפשר – מכיוון שהוא מבין שלכל מעורבות כזאת יש גם השלכות מזיקות.

עוד באותו העמוד קובע המחבר ש"המניע המרכזי של כל מערכת פוליטית, בצד הצהרות על טובת הציבור, הוא הישרדות לטווח הקצר". גם לדברים הללו אין שחר. למשל, אין שום אפשרות להסביר את משקלו של תקציב הביטחון בהוצאות הממשלה על יסוד אבחנה זו. שהרי ביום–יום האזרח כלל אינו מודע למצבה של מערכת הביטחון. האזרח אינו הולך לקבל "זריקת ביטחון" תקופתית. הדאגה של השלטון לתקציב הביטחון היא מהלך לטווח ארוך, למקרה של מלחמה בעתיד לא–ידוע, והיא מקטינה את אפשרויות השלטון להקצות לטובת האזרח תקציבים מידיים שיסייעו לו דווקא בזמן הקצר. המשפט המצוטט לעיל גם אינו מסתפק באמירה על המערכת הפוליטית הישראלית – מדובר בו על כל מערכת פוליטית. מעניין מהי התשתית האמפירית שעליה מבסס פוגל אמירה גורפת כזו.

ביטוי נוסף לחסר ההשכלתי בתחום זה הוא הטיפול של פוגל בהפרטה (עמ' 161-68). זה מתחיל בכך שהמחבר קובע כי:

בניגוד למה שסבורים רבים, הבעלות הממשלתית על משאבים ועל שירותים ציבוריים עשויה להיות חיובית ביותר. איכות הניהול הפוטנציאלית בחברה ממשלתית אינה נופלת מזו של חברה עסקית.

נתחיל בכך שמשאבים, שירותים ציבוריים, וחברות ממשלתיות שונים זה מזה באופן עקרוני. שירותים ציבוריים (משטרה, מכבי–אש, צבא וכיו"ב) הם אכן תחום אחריות קלאסי של הממשלה, ושאלת איכות הניהול בגופים כאלה בהשוואה לסקטור הפרטי אינה עומדת, שהרי הסקטור הפרטי אינו יכול לספק את השירותים האמורים. למשאבים לא אתייחס כרגע משום ששאלת מעורבות הממשלה בהם היא פרשה מסובכת ושונה במדינות שונות. נותרה החברה הממשלתית, כגון התעשייה האווירית או חברת החשמל.

אין שחר לקביעה שחברה ממשלתית יכולה להתנהל באותה היעילות כמו חברה עסקית בבעלות פרטית. קיימים מחקרים רבים המעידים על כך שהדבר אינו נכון, אבל למעשה אין צורך במחקרים האלה: מספיק אם נצביע על כך שאין דרך כלשהי למנוע מעורבות פוליטית בחברות ממשלתיות. ומעורבות כזו חזקה עליה שתפגע ביעילות. בעניין זה אירוני שפוגל כותב כי:

ההתנהלות של המערכת הפוליטית בכלל, ושל הממשלה וההסתדרות בפרט, פגעה במשך השנים באיכות הניהול של החברות הממשלתיות. מערכת המינויים הפוליטיים של דירקטורים ומנהלים.

מה שפוגל אינו תופס כנראה הוא שההתנהלות הזו אינה תקלה, אלא חלק מהחוקיות השלטת בהתנהלותם של פוליטיקאים. כל זאת, למרות הדוגמאות הספקטקולריות שסיפקו בשנים האחרונות הבנקים למשכנתאות Fannie Mae ו-Freddie Mac. אין להימלט מן האמת שהשופט המוסמך היחיד של יעילות חברות הוא שוק ההון. חברה יעילה שאפשר לעשותה ליעילה יותר, תהיה יעד להשתלטות; חברה לא יעילה שאין לה תקווה, תתקשה לגייס את המשאבים הדרושים לה, ואם נשיא ארה"ב לא יציל אותה (כפי שהציל את ג'נרל מוטורס), הרי היא תלך בדרך כל בשר. חברות ממשלתיות אינן חשופות לקריטריונים הללו.

טעויות ומוסכמות שאינן נשברות

אחד הפרקים הארוכים בספר (עמ' 80-62) מוקדש לתכנית הייצוב של 1985 ומה שסבב אותה. למרבה התימהון, פוגל קובע כי בניגוד למה שרבים סבורים, שער החליפין לא קובע ברמה של 1,500 ש"ח (אח"כ 1.5 ש"ח) לדולר. על–פי גרסתו, העובדה שהשער לא השתנה במשך יותר מ-18 חודשים, מיולי 1985 ועד ינואר 1987, אינה אלא פרי המקרה. זה כמובן לא נכון: השער אכן קובע ושימש עוגן מוניטרי. ישראל איבדה את העוגן הזה באוקטובר 1987, כאשר בוצע מה שידוע כ"מהפך" של שר האוצר ארליך, שכלל משטר שער חליפין הנקבע על–פי ההיצע והביקוש. תכנית הייצוב ביטלה את שער החליפין החופשי, קיבעה אותו, והמשטר הזה, למעט פיחותים נקודתיים מעת לעת, נשאר בתוקף עד להנהגת "רצועת הניוד" (שהתבססה על מודל הניוד באיחוד האירופי טרום האירו) בינואר 1989.

במקומות מסויימים בספר מנסה פוגל לשבור מוסכמות, אבל מאחר שהטיפול שהוא מעניק לסוגיות שהוא מטפל בהן הוא בדרך כלל חלקי, הוא מגיע למסקנות שאמנם היו שוברות מוסכמות, אילו רק היו מבוססות.

כך, בביקורתו על מדדים שונים שנוהגים להסתמך עליהם, לדעתו בטעות, כולל פוגל גם את החוב הלאומי ביחס לתוצר. לטענתו אין ממש במדד הזה, מפני שתקפות הביקורת תלויה בגובה שער הריבית שהחוב חייב בו, בהרכבו (פנימי או חיצוני), ובתקופה לפירעון (ארוך טווח או קצר טווח). כל אלה הם שיקולים נכונים, אבל את עיקרי העניין פוגל איננו מזכיר. קודם כל, לא כל שיעור גבוה יותר של החוב ביחס לתוצר נחשב לגרוע יותר מאשר שיעור נמוך. זה תלוי ביחס – למשל, חוב שגודלו חודשיים של תוצר אינו בהכרח גרוע מחוב שגודלו חודש של תוצר. שנית, יש חשיבות לשאלה ממה נוצר החוב – האם כתוצאה מגירעונות בהוצאה השוטפת של הממשלה או בשל השקעות בתשתית. ולבסוף, חוב המגיע לשנת תוצר ומעלה, ללא קשר לשאר מאפייניו, הוא בדרך כלל סימפטום של מדיניות פיסקלית לקויה לאורך זמן, וזה בהחלט מצדיק להשתמש ביחס החוב לתוצר כמדד בר משמעות.

בצד כל אלה יש לפוגל גם אמירות נכונות רבות, אלא שאף לא אחת מהן שוברת מוסכמות. כך, למשל, הוא צודק בביקורתו המוחצת על החוק לעידוד השקעות הון; בביקורתו על אופן הארגון של מערכת הבריאות (כותב שורות אלה היה חבר בוועדה שמינה אהוד אולמרט כשר הבריאות ושהמליצה על רפורמה של המערכת בכיוון שאליו מכוון פוגל – ההמלצות לא בוצעו); הוא גם תומך בגלובליזציה.

לבסוף, אי–אפשר בימים אלה בלי משהו על דיור. פוגל מקדיש לנושא עמוד וחצי (265-6) תחת הכותרת "איך מורידים את מחירי הדיור?" מה שכתוב שם משול לכתיבת נוח בשבע שגיאות. למשל, פוגל מציע לבטל את כל המיסים על התשומות לדיור, מבלי לומר מה יקרה למע"מ ואיך זה עלול להשפיע על מערכת המע"מ בכללותה (למשל, "הברחת" חומרי בנייה מדיור למגורים לבנייה למשרדים); הוא ממליץ למדינה להשתתף בסיכונים שהבנקים נוטלים בממנם אשראי לבנייה – מתכון קלאסי ל-moral hazard – כפי שראינו בהתמוטטות הפיננסית של 1983, שנגרמה בשל המעורבות הממשלתית הכבדה במערכת הבנקאות; וגולת הכותרת: "תחום הבינוי מחייב מערכת שיקולים החורגת מהיצע וביקוש שכן הוא כרוך בהיבטים חברתיים ולאומיים רבים". נדרשת הרבה התעלמות מההיסטוריה על–מנת שלא להבין שמצב שוק הדיור בארץ הוא תולדה של מעורבות ממשלתית כושלת במשך שנים ארוכות.

לסיכום: קורא בעל השכלה כלכלית לא יפיק מן הספר הרבה, בעוד שהקורא ההדיוט עלול לאמץ מושגים שגויים. לא מומלץ.

יקיר פלסנר הוא פרופסור אמריטוס לכלכלה באוניברסיטה העברית, ולשעבר משנה לנגיד בנק ישראל ויועץ שר האוצר.