הכסף שלנו בסכנה: המוסד לביטוח לאומי בדרך לקריסה

כשרון נדיר: מוסד הפנסיה והביטוח של מדינת ישראל, הביטוח הלאומי, נתון בגירעון שוטף של קרוב לשלושה מליארד שקלים. זאת בשעה שהיחס בין הדור הצעיר למבוגר הוא הטוב ביותר בעולם המערבי ● איך הגיעה ישראל למצב הזה? על-ידי העמסת תשלומים מופרזת על הביטוח, על-ידי מניפולציות ממשלתיות ועל-ידי מינוי מנהלים מדרג בינוני ומתחומי עיסוק לא רלוונטיים ● כך מסכנת מדינת ישראל את כספו של הציבור החוסך

סערה אמיתית ומפוברקת התרחשה בדיון שנערך לאחרונה בוועדת הכספים, אשר עסק בפשיטת הרגל הממשמשת ובאה של הביטוח הלאומי. הסערה אמיתית, שכן הדו"ח שהגישה לוועדה מחלקת המחקר של הכנסת מצביע על סכנה חמורה לעתיד תשלומי הביטוח הלאומי. הסערה גם מפוברקת, שכן הסכנה האמיתית האורבת לתשלומי הביטוח הלאומי היא דווקא מהממשלה, מוועדת הכספים ומהכנסת בכללה, שהובילו את הביטוח הלאומי אל עברי פי-פחת.

גירעון קטלני

המוסד לביטוח לאומי הוא גוף ביטוחי שהקימה המדינה, כדי לספק לתושבי ישראל רשת ביטחון בשעת מצוקה וצורך, ולהוסיף להם תשלום גמלאות עם היציאה לפנסיה. כך, הביטוח הלאומי משלם דמי אבטלה למובטלים, קצבאות ילדים להורים, תשלומים בחופשת לידה, החזר עבור שירות מילואים, תשלומי קצבאות לנכים או לנפגעי עבודה, מימון לטיפול סיעודי, וגימלאות לזקנים ולשאריהם. מלבד אלו, הביטוח הלאומי משלם גם את הוצאותיו המנהליות. בשנת 2010, השנה האחרונה שלגביה יש לנו נתונים סופיים, עמדו תשלומי הביטוח הלאומי על כ-49 מיליארד שקל, מהם כ-48.1 מיליארד תשלום למבוטחים.

את התשלומים השונים מממן הביטוח הלאומי משלושה מקורות. העיקרי שבהם הוא מס המוטל על תושבי המדינה, עובדים ושאינם עובדים. מס זה אחראי לכ-29.7 מיליארד שקלים מכלל ההכנסות. הביטוח הלאומי מקבל גם סכום נכבד מהמדינה – חלקו הקטן כשיפוי על הפחתת דמי הביטוח הלאומי (נקבע בשנת 1986), וחלקו העיקרי כהשתתפות של אוצר המדינה בתשלומי הביטוח. כלל השתתפות האוצר מסתכם בשליש מהכנסות הביטוח הלאומי (בערך 16.4 מיליארד שקל, נכון לשנת 2010). בסיכום כולל, ובתוספת הכנסות נוספות, הסתכמו הכנסות הביטוח הלאומי לשנת 2010 בכ-46.9 מיליארד שקל.

וזהו, בתמצית, הסיפור כולו. הביטוח הלאומי הוציא אפוא בשנת 2010 סכום הגבוה ב-2.14 מיליארד שקלים מכלל הכנסותיו. ובמלים אחרות, היה לו גרעון שוטף של 2.14 מיליארד שקל. הנתונים הללו הופכים מבעיתים יותר, אם ללמוד מהדו"חות הכספיים לשנים 2012-2011. לשם השוואה, בשנת 2005 היה לביטוח הלאומי עודף הכנסות על הוצאות בהיקף של 1.7 מיליארד שקל.

בשנים שבהן היה לביטוח הלאומי עודף הכנסות על הוצאות, הוא השקיע את העודף הזה בקניית אגרות-חוב של האוצר. על אגרות-החוב הללו שילם האוצר ריבית (בשנת 2010, כ-6.9 מיליארד שקל), וחלק מהן גם הגיעו לפירעון והניבו הכנסה (בשנת 2010, כ-7.74 מיליארד שקל). עודף ההכנסות המצטבר הגיע בשנת 2010 ל-152.7 מיליארד שקל.

מניין יממן הביטוח הלאומי את גרעונו?

כאשר יש גרעון במאזן השוטף, כפי שאירע בשנת 2010, וכפי שחזוי גם לעתיד, הביטוח הלאומי צריך להשלים את החסר מהכסף הזורם אליו בריבית ובפירעון אגרות חוב. כלומר, הביטוח הלאומי צריך לשלוח יד אל עתודות ההון שלו שהושקעו באוצר, ולכרסם בהן. במצב כזה, יקטנו הסכומים שהביטוח הלאומי יכול להשקיע בקניית אגרות חוב נוספות. בעתיד הלא רחוק, הדבר יביא לכך שיקטנו גם ההכנסות שלו מריבית ומפירעון.

אם השקעות הביטוח הלאומי בהגדלת ההון שלו ימשיכו לקטון, תגיע לבסוף הנקודה — בעוד כעשר עד חמש עשרה שנים — שבה יעלו הוצאותיו על הכנסותיו בשיעור כזה, שגם הקרן העומדת לרשות הביטוח הלאומי תתחיל להצטמק. מה שיקרה אז דומה במקצת למה שיקרה למי שהולך על מסוע נגד כיוון תנועתו: כל עוד הוא פוסע במרץ, הוא מתקדם לאיטו נגד הכיוון. ברגע שהוא מאט את הליכתו, הוא אינו מתקדם כלל. ברגע שהוא עומד, הוא מתחיל לנוע במהירות בכיוון ההפוך. לפי תחזית הביטוח הלאומי, בתוך כחמש עשרה שנים מהרגע שבו הביטוח יעמוד על המסוע ויפסיק ללכת, לא תיוותר בכיסו אפילו אגורה אחת.

סערה מפוברקת

הסערה הנוכחית אודות מצבו של הביטוח הלאומי גם מפוברקת, במידה רבה. הדו"חות האקטואריים של המוסד מצביעים על האסון ההולך ומתקרב כבר שנים, ואין זה חדש. כותב שורות אלו כבר עמד על-כך לפני למעלה משנה. גם ביולי 2013, פרסם הביטוח הלאומי את נבואות הזעם בדו"ח האקטוארי שלו. הדו"ח החדש של מחלקת המחקר של הכנסת הוא רק מחזור של הטענות הללו, שלא לדבר על-כך שהוא חובק רק את הנתונים עד שנת 2010.

כדי להביא פתרון של אמת לבעיה, צריך לעמוד על מקורה. הביטוח הלאומי, למשל, מציע צעדי חירום להגדלת ההכנסות והקטנת ההוצאות, כמו העלאת המיסוי של הביטוח הלאומי, ו/או הקטנה רוחבית של כל הקצבאות, ו/או דחיית גיל הפרישה. אבל בחינה אמיתית של הבעיה צריכה לעמוד לא רק על ההכנסות וההוצאות של הביטוח, כי אם גם על שיטת המימון הבסיסית שלו.

הביטוח הלאומי פועל כדלת מסתובבת. מצידה האחד, הוא מקבל כאמור חלק נכבד מהכנסותיו (כ-35%) מאוצר המדינה. מצידה האחר, הוא משקיע שוב את כל ההכנסות מריבית ומפירעונות בקניית אגרות-חוב נוספות של המדינה, או בפתקאות שעליהן רשומה התחייבות של האוצר לפרוע את החוב. כלומר, הביטוח הלאומי הוא משתתף חשוב במימון הגירעון הממשלתי. אם נעגל את המספרים, נוכל לומר כי הביטוח הלאומי מחזיק בכרבע מכלל החוב הממשלתי (210 מיליארד שקל, לפי שווי הוגן, נכון לשנת 2012), ומסייע במימון מחדש של כשליש עד מחצית (ולעתים אף יותר מזה) של הגירעון הממשלתי השוטף.

שילוב זה של מימון נכבד של הביטוח הלאומי מצד האוצר מחד, ומימון נכבד של גלגול החובות והגירעונות של האוצר מאידך, יוצר תלות עצומה של הביטוח הלאומי במדינה, ותלות גדולה לא פחות של המדינה בהמשך קיום השיטה. לדוגמה, אם נניח שהגירעונות השוטפים בביטוח הלאומי יימשכו, קניית האג"ח שלו תפחת והאוצר יצטרך לממן חלק הולך וגדל מתקציב הביטוח הלאומי, כשהמימון לגירעונות האלו מצד הביטוח הלאומי הולך וקטן. הביטוח והגמלאות שמעניק הביטוח הלאומי לאזרחים יהפכו במצב זה למעין 'פנסיה תקציבית' — ביטוח המשולם מהתקציב הממשלתי השוטף — שאין לה מימון תקציבי.

המדינה אשמה

במובנים רבים, אין למדינה להלין אלא על עצמה: הכללים שנקבעו על-ידי המדינה ועל-ידי הכנסת, הם האחראים העיקריים לגידול המופרז בסעיפי ביטוח שונים.

דוגמה בולטת לכך הוא הגידול במספר מקבלי קצבאות נכות. לפי נתוני הביטוח הלאומי, בחמש השנים שבין 2010-2005, גדל מספר מקבלי קצבאות נכות קבועה ב-24.2% (ובין ילדים, ב-32%), שעה שמספר מקבלי קצבאות נכות זמניות לא השתנה כלל. תקציבית, היה כאן גידול של 1.6 מיליארד שקלים בחמש שנים.

דוגמה אחרת היא הגידול בדמי אמהות (דמי אשפוז, מענק לידה, וכיוצא בזה). ההחלטה שהתקבלה ב-2007 להאריך את תקופת התשלום עבור דמי-לידה ל-14 שבועות, היא האחראית העיקרית לגידול של 64% בתשלומי דמי אמהות בשנים 2010-2005, המתבטאים בכ-1.9 מיליארד שקלים נוספים.

בתחום קצבאות הזקנה והשארים היה בשנים 2010-2005 גידול של 22% בקצבאות, שהתבטא בגידול תקציבי של כ-3.3 מיליארד שקלים. אולם, אם בוחנים את הגידול במספר בני 65 ומעלה באוכלוסיה, עולה כי הגידול בכלל האוכלוסייה בגילאי פנסיה היה רק 9.4%. במלים אחרות, רשת הביטוח והתקצוב לקצבאות זקנה ושארים התרחבה מעבר לגידול במספר הזכאים לקצבאות הללו (!).

אילו הייתה רשת הביטוח והסיוע מתרחבת רק כשיעור הגידול באוכלוסיה, היו הוצאות הביטוח הלאומי עומדות היום על 43.8 מיליארד שקל, ובחשבונותיו היה נרשם עודף של כ-3 מיליארד שקל, במקום גירעון של 2.13 מיליארד שקל. (יצוין כי כל הנתונים הם לפי מחירי שנת 2010, ומחושבת בהם גם האינפלציה, כפי שניתן לראות בנתוני העבר בדו"חות הכספיים של הביטוח הלאומי).

החלטות פוליטיות

הגירעון של הביטוח הלאומי, והסכנה החמורה האורבת לו בעתיד, הם תוצאה של החלטות פוליטיות. הממשלה והכנסת הם שהחליטו — באמצעות שינוי החקיקה או התקנות — להגדיל את הוצאות הביטוח הלאומי מעבר לגידול באוכלוסיה. במטבע דומה, גם השבת הביטוח הלאומי למסלול תקין, בו הכנסותיו גדולות מהוצאותיו, כרוך בהחלטות פוליטיות מהופכות.

חומרת הכישלון מוטעמת על רקע נתוני הבסיס של ישראל. היחס בין אוכלוסיית הנתמכים על-ידי הביטוח הלאומי לאוכלוסיית משלמי המס לביטוח הלאומי בישראל אינו טוב. הוא טוב מאוד. אם נתייחס לתמונת מצב עתידית, לפי נתוני האו"ם, בישראל יש 2.61 ילדים עד גיל 14 על כל קשיש מעל גיל 65. היחס בארצות-הברית הוא 1.52 ילדים לקשישים, ואילו בגרמניה ובאיטליה יש 0.64 ו-0.69 ילדים, בהתאמה, על כל קשיש. יש מדינות במערב שמצבן טוב במשהו מזה של גרמניה ואיטליה, אך השורה התחתונה היא כי ישראל ערוכה טוב יותר מכל מדינה במערב לעמוד בתשלום הוצאות הביטוח הלאומי העתידיות. עם נתוני יסוד כאלו, יש צורך בכישרון מיוחד כדי להביא את הביטוח הלאומי אל עברי פי-פחת.

רמז לסיבת הכישלון ניתן למצוא במשרת מנכ"ל הביטוח הלאומי לדורותיה. המנכ"ל הנוכחי, פרופסור שלמה מור-יוסף, שימש קודם מנכ"ל הדסה ומונה לתפקיד מנכ"ל הביטוח הלאומי במרץ 2012 על-ידי שר הרווחה דאז, משה כחלון. שני המועמדים האחרים לתפקיד היו ד"ר יורם ליוור, שהיה מנכ"ל המרכז הרפואי 'מעייני הישועה', וזאב פרידמן, שניסיונו הציבורי הקודם היה ניהול אגף הרווחה בעיריית תל-אביב. קדמו למור-יוסף בתפקיד אסתר דומיניסיני (ניסיון קודם: מנכ"ל שירות התעסוקה), יגאל בן-שלום (ניסיון קודם: איש מחשוב ומערכות מידע בביטוח הלאומי ומנכ"ל משרד העבודה והרווחה), ויוחנן שטסמן (ניסיון קודם: ראש מערך שיקום וגריאטריה בהדסה הר-הצופים).

מהפרופיל המקובץ של מנכ"לי הביטוח הלאומי ב-16 השנים האחרונות, עולה כי ממלא התפקיד המבוקש, מנקודת מבטם של שרי הרווחה לדורותיהם, היה ביורוקרט בעל ניסיון בניהול גופים ציבוריים או ממשלתיים — עם נטייה לאמץ מנהלי בתי-חולים — אך לא כלכלן, מומחה לביטוח, מנכ"ל חברת ביטוח או חברה מסחרית גדולה. הבחירה המודעת הזו ביטאה את שאיפתה של הממשלה כי מנכ"ל הביטוח הלאומי, גוף שהכנסותיו הן כחמישה אחוז מהתמ"ג בישראל, ימשיך לנהוג את ספינת המוסד כגוף כפיף הסמוך על שולחנה של הממשלה וכאמצעי נוח למימון גירעונותיה. המנכ"ל האידאלי היה מי שיקושש תקנות ותקציבים בדו"חות תבהלה, אך לא ינווט את הספינה לעצמאות של המוסד או לשינוי באופן התנהלותו.

ההסדר הנוכחי הוא סוג של אלתור. כפי שמציין המנכ"ל מור-יוסף, "העודפים שלנו משנים קודמות מושקעים בבנק ישראל בקרן… שאין מאחוריה כסף אמיתי, אלא רק התחייבות של האוצר לפרוע אותה". כלומר, הממשלה רושמת לזכות הביטוח הלאומי פתקה עם זיכוי בסך 180 מיליארד שקל, שאין לו שום כיסוי תקציבי אמיתי. ההסדר נוח לאוצר המדינה, היכול לרשום התחייבות תשלום נכבדת 'מחוץ לספרים'. הוא הרבה פחות בטוח מנקודת מבטם של החוסכים – האזרחים המשלמים לביטוח לאומי.

היעדים המרכזיים של הביטוח הלאומי הם לספק ביטוח לשעת צרה ולעת זקנה לחוסכים, – אותם אזרחים שמשקיעים בו את כספם על-פי חוק. הצורך הפנסיוני הבסיסי שעליו נועד הביטוח לענות, אינו נענה: קשה לקרוא לגמלאות הביטוח הלאומי פנסיה ראויה, ומי שאינו מוכן לרדת בזקנתו אל פת לחם נדרש לבטח את עצמו פעם נוספת, באופן פרטי. אשר לשאר תשלומי הביטוח הלאומי: במקום רשת ביטחון למבוטחים המשלמים, הביטוח הלאומי הפך מסלקת סעד ותמיכה לקבוצות החיות על תמיכה מתמדת של המדינה. מינוי פונקציונרים בדרג ביניים לניהול המוסד מבטיח שמה שהיה רע, הוא מה שימשיך להיות רע.