הקזינו של קרנית פלוג

בשנת 2007 עמדו יתרות מטבע החוץ של ישראל על כ-28 מיליארד דולר, שהם כ-3,500 דולר לנפש • היום מחזיקה ישראל בכ-86 מיליארד דולר ביתרות מטבע חוץ — פי שלוש וארבע מרוב מדינות אירופה במונחים של דולרים לנפש • השינוי האדיר הזה נעשה בלא כל דיון ציבורי, ובלא מנגנוני ביקורת • התוצאה היא פיחות ניכר של שער השקל שפוגע באזרחי ישראל והימור מופקר שמציב סיכון עצום לכלכלת ישראל במקרה של קריסת שער הדולר

מדיניות קניית הדולרים של בנק ישראל היא אסון בהתהוות. בלי דיון ציבורי מזערי ובלי ביקורת פנימית או חיצונית, עורך הבנק המרכזי של ישראל מסע הימורים חובבני בהיקף של מאות מיליארדי שקלים. את מחיר הכישלון נשלם כולנו, ובריבית דריבית. אם לא נבין מה אירע, נשלם את מחיר ההפקרות של הבנקים המרכזיים שוב ושוב.

עד לפני כמה שנים הייתה מדינת ישראל ישות שפויה מבחינה מט"חית. בנק ישראל, הבנקאי של הממשלה, החזיק מטבע חוץ בהיקף שנועד לאפשר התמודדות עם מצבי לחץ, כמו תשלום על כמה חודשי ייבוא ולפירעון של החובות הדחופים ביותר לטווח קצר. לשם כך נועדו יתרות מטבע החוץ. בשנת 2007, לדוגמה, עמדו יתרות מטבע החוץ של ישראל על כ-28 מיליארד דולר, או כ-3,500 דולר לנפש. שיעור זה היה גבוה באופן טבעי מהממוצע מהממוצע (לנפש) במדינות מערביות, אך שיקף מציאות ממשית: בידודה של ישראל מחייב אותה להחזיק ביתרות גדולות מעט יותר מהממוצע.

חלום שהתגשם

המשבר הכלכלי שחווה העולם בשנת 2008 הוביל להתפתחות מתבקשת: ערך המטבע של המדינות שחוו אותו נפל בהשוואה לזה של מדינות שחווה את המשבר באופן קל יותר. כך, לדוגמה, שער הדולר ירד מגובה של כ-4.3 שקל לדולר ביולי 2007 עד כ-3.2 שקל לדולר ביוני 2008. ייסוף זה בשער השקל היה אמור, לכאורה, להוביל את בנק ישראל ואת קברניטי המשק לחלוץ בזהירות פקקי שמפניה (כשרה) ולחגוג כפי שרק אנשי כספים בגיל העמידה יודעים לחגוג: ייסוף השקל היה התגשמות החלום הישן של קברניטי כלכלת ישראל.

מאז קום המדינה סבלה ישראל מבעיית מטבע חוץ: כמדינה דלה במשאבים נאלצה ישראל לייבא את עיקר חומרי הגלם, המזון ומוצרי הצריכה שלה מחו"ל, מצב שמשמעותו הייתה לחץ מתמיד לירידת ערך המטבע המקומי (לירה, שקל, שקל חדש) בהשוואה למטבע הזר, ששימש לקניית המוצרים בחו"ל. בשנות השישים, השבעים והשמונים נהגו העיתונים לדווח מעשה שגרה על האורות הדולקים אל תוך הלילה בחלונות משרד האוצר — טקס קבוע שהקדים את הבשורה על "פיחות": הממשלה הכריזה על הורדה בשער המטבע בהשוואה לדולר, והמוצרים במשק התייקרו בין לילה.

היפוך המצב המסורתי הזה היה צריך להתקבל בברכה. אחרי הכל, מעלות גדולות לייסוף בערך השקל: מוצרי היבוא הופכים זולים יותר, חומרי הגלם הופכים זולים יותר, הייצור המשתמש באותם מוצרים וחומרי גלם הופך זול יותר, הטיול בחו"ל הופך זול יותר, המחירים יורדים והמשכורת המשולשלת לכיסו של עובד קונה יותר מוצרים. ממשלת ישראל הייתה אמורה להתכנס למסיבת עיתונאים חגיגית, כשהשרים עוטים שמלות שש ועניבות ארגמן, לפי המקרה, ולהשתבח באיפוק הפיסקאלי שהוליד את ייסוף הברכה.

לא, זה בכלל לא זה

בפועל, ההפך הגמור קרה. בנק ישראל הכריז במרץ 2008 כי הוא מתכוון להגדיל את יתרות מטבע החוץ ב-10 מיליארד דולר לאורך שנתיים, באמצעות התערבות ישירה בקניית דולרים. שינוי חד זה במדיניות, אחרי עשור בו נמנע בנק ישראל באדיקות רבה ממעורבות בשוק המט"ח, הוצג לציבור בלשון מתעתעת. הסיבה לקנייה, כך בנק ישראל אז, הייתה "צורכי המשק" והזדמנות לקנות דולרים בזול ("התנאים הנוכחיים מאפשרים לבנק ישראל להגדיל את יתרות המט"ח"). המטרה, כך נאמר במפורש, לא הייתה להנדס את שוק המט"ח כדי להוריד את שער השקל ("מדובר בסכום מצומצם יחסית להיקף מחזורי המסחר היומיים בשוק מטבע החוץ המקומי").

נוכח המשבר הכלכלי, נשרו המסכות ובנק ישראל הגדיל את רכישותיו פי ארבעה. כעבור כמה חודשים, בנובמבר 2008, כבר הגיע ליעד שנקבע לשנתיים בתכנית המקורית ומיד התווה יעד נוסף: 40-44 מיליארד דולר ביתרות מטבע חוץ. במרץ 2009 כבר הגיע בנק ישראל ליעד הבא (44 מיליארד דולר). עתה גם יצא המרצע מן השק, ובנק ישראל הכריז בגלוי על מטרותיו: "פגיעה בביקוש לייצוא והאטה ניכרת בפעילות הכלכלית… [ו]החזרת האינפלציה לטווח היעד של יציבות מחירים". השינוי החד הזה בתכנית בוצע ללא דיון ציבורי.

מעשיות ביציאה

היעד הראשון, מניעת פגיעה בביקוש לייצוא, נשמע הגיוני על פניו, אך למעשה אין בו ממש. באמצעות קניית דולרים – כך התיאוריה הכלכלית כאן – מאפשר הבנק המרכזי ליצואנים, המשלמים לעובדיהם בשקלים, להישאר זולים ותחרותיים בהשוואה למתחריהם בחו"ל, המשלמים לעובדיהם במטבע זר. יפן בעבר וסין בהווה נקטו שיטה זו, כששימרו את מטבעותיהם (הין והיואן) בשער נמוך באופן מלאכותי, כדי להביא לכך שהייצור במדינותיהם יהיה זול יותר.

הבעיה הראשונית עם השיטה הזו היא שאם היא מצליחה, היא נכשלת. מדיניות כזו של ספיגת עודפי המטבע הזר על־ידי הבנק המרכזי גורמת לכך שאזרחי המדינה המייצאת יהיו עניים יותר (שהרי הכסף שלהם קונה פחות מכפי שהיה קונה אילו המטבע של המדינה היה מיוסף) ומגדיל את השקעותיה של המדינה במטבע זר של מדינות חלשות יותר מבחינה מטבעית. כלומר, אזרחי המדינה יוצאים נפגעים, לטובת היצואנים, ואילו המדינה מסתבכת בהשקעה כושלת במטבע זר שערכו פוחת. אם השיטה עובדת, היא פוגעת באזרחי המדינה.

הבעיה השנייה היא שגם היצרנים במדינה, ואפילו היצואנים, לא נהנים ממנה. קחו לדוגמה את מפעלי "הגברת קול" של הגברת תקווה קול, המייצרת את קו המוצרים "קישטא" להברחת חתולים. ייסוף בשקל בשיעור של 10 אחוז גורם לכך ששכר מאה עובדי המפעל יקר יותר ב-10 אחוז במונחים דולריים, אך במקביל יורדים ב-10 אחוז גם מחיר חומרי הגלם שהיא קונה בחו"ל, מחיר החשמל (המיוצר בדלק שנקנה בחו"ל), מחיר המשאיות להעברת מוצרי "קישטא" לנמלים, מחיר ההובלה הימית ומחיר המכונות המיובאות החדשות. ירידה מסוימת בהוצאות באה גם בכל פריטי ההוצאה הנקנים בארץ, שכן ייסוף השקל משמעו ירידת מחירים, וכך יורדים גם מחיר ארוחת הצהריים המאורגנת, מחיר הטיול המאורגן לחו"ל, או מחיר תלושי השי לחגים. הגברת קול ממפעלי "הגברת קול" מרוצה וכמוה גם רוב היצרנים האחרים, שעלויות יבוא חומרי הגלם שלהם עולות בהרבה על עלויות שכר העבודה, מה גם שרבים מהם מייצרים לצריכה בישראל.

החריג היחיד הוא מקרים בהם הוצאות השכר של היצואן גדולות בהרבה מהוצאותיו על חומרי גלם וייצור. ובמלים אחרות, טכנולוגיה עילית. גם כאן, אין תימוכין של עלות-תועלת לכדאיות של תמיכה בשער הדולר מול השקל. לדוגמה, אם נערוך חישוב הבוחן את השינוי האפשרי בהכנסות מייצוא טכנולוגיה עילית, אל מול השינוי בהוצאות ייבוא חומרי גלם ומכונות, נמצא יחס של 1:3 ביניהם. כלומר, על כל חסכון של שקל בעלויות שכר לטכנולוגיה עילית, משלמים היצרנים והיצואנים שלושה שקלים יתר על המידה בחומרי גלם ובמכונות. לפי חישוב גס זה, אין כל דרך אפשרית בה ניתן להצדיק קניית כ-60 מיליארד דולר כסיוע למשק, כאשר התוצר הישיר של ההשקעה הוא נזק הגדול פי שלושה מהתועלת המקווה.

אינפלציה

הנימוק האמיתי לפעולת בנק ישראל הוא, כלשונו, "החזרת האינפלציה לטווח היעד של יציבות מחירים". בתפישה הכלכלית המושלת בעולמם של אנשי בנק ישראל — כמוהם כאנשי בנקים מרכזיים בשאר העולם — אינפלציה בעצימות נמוכה (המספר המקודש עתה הוא 2%) היא תהליך מבורך. אינפלציה כזו מתמרצת את הצרכנים להימנע מחיסכון ולקנות מוצרים, ומאפשרת למדינה לשחוק את ערך התחייבויותיה. במונחים מעשיים, אם יש לכם חסכונות בלתי צמודים, חסכונות באגרות חוב של המדינה (המדינה מחייבת את רובכם לעשות זאת) או אם שכרכם נקוב בשקלים — אינפלציה היא מעין מס המפחית את חובות המדינה באמצעות העברת חלק מכספי החסכונות והגימלאות שלכם לידי המדינה.

המטרות המוצהרות וכמובן גם הסמויות של פעולות בנק ישראל אינן נידונות באופן פומבי, ואפילו הדיון הסמלי מבוסס על הכרזות מפוקפקות. כך, לדוגמה, כאשר דיבר בארי טאף, מנהל חטיבת השווקים בבנק ישראל, בפני ועדת הכספים של הכנסת בסוף שנת 2010 הוא גרס כי "האומדנים של יתרות המט"ח שמדינות שונות צריכות להחזיק הולכים ומתעדכנים כלפי מעלה ובשיעורים גדולים".

אלא שאף לא הזכיר כי שיעור הגידול בישראל היה פי 2.5, לעומת כ-1.5 בממוצע במדינות המערב. יתר על-כן, שעה שמדינות המערב הפסיקו להגדיל את יתרות מטבע החוץ שלהן בשנת 2010, ישראל המשיכה להגדילן ומחזיקה היום בכ-86 מיליארד דולר ביתרות מטבע חוץ — פי שלוש וארבע מרוב מדינות אירופה (במונחים של דולרים לנפש).

סיכון מוסרי

התנהלות זו של בנק ישראל מחייבת דיון בסוגיית "הסיכון המוסרי". מונח זה מעולם הכלכלה מתייחס למצב בו חברה אינה נענשת על־ידי השוק כאשר היא מנהלת את עסקיה באופן כושל. אם המדינה מושיעה חברה כושלת מסיבות לא עסקיות (כי היא גדולה מכדי להיכשל, מעסיקה הרבה אנשים, בעלת קשרים, וכדומה), היא מאותתת לשוק כי בנסיבות הנכונות ובמיוחד עם הקשרים הנכונים ניתן לחמוק מעונש על התנהגות רעה. מצב כזה מכונה "סיכון מוסרי" וכאשר הוא מתקיים בקנה מידה רחב, יש לו השפעה הרסנית על המערכת הכלכלית כולה.

אך ההשפעה אינה ייחודית לחברות — היא פועלת באופן דומה ביחס לפקידי ממשלה ואנשי הבנק המרכזי. כאשר הבנק המרכזי, האמון על פיקוח על הבנקים ועל ניהול ענייניה הכספי של הממשלה, פועל בעצמו בלי פיקוח או הפקת לקחים, נוצר "סיכון מוסרי". בנק ישראל רכש כמעט 60 מיליארד דולר בלי להגדיר יעדים באופן ברור, בלי דיון ציבורי ובלי ביקורת ציבורית, פנימית או חיצונית של ממש.

אפילו נתוני יסוד אינם נהירים. לדוגמה, כלל לא ברור כי לאותם 60 מיליארד דולר הייתה השפעה ארוכת טווח על המגמות בשוק המט"ח. באופן דומה, ההשקעה בדולרים מניבה תשואה נמוכה (כאחוז לשנה), שעה שעלות הכסף שהושקע בקניית הדולרים ככך הנראה גבוהה בהרבה. לא ידוע ואף לא צוין באיזה תסריט סביר יוכל הבנק להיפטר מהשקעה עודפת בגובה של כ-20 אחוז מהתוצר השנתי של ישראל. פחות מכל ברור מה יקרה אם וכאשר יתברר כי ההשקעה בכללה הייתה חרבון פיננסי — לדוגמה, במקרה בו משבר מטבעי יגרום לצניחה בשער הדולר.

בהיעדר אמות בוחן או דרך כלשהי לאמוד הצלחה או כישלון, וכאשר הדוחות העצמיים של הרגולטור הם הרגולציה היחידה, ברי כי כישלון יוביל לאותה תוצאה כמו הצלחה — בנק ישראל, הרגולטור, יכריז כי הכישלון נבע מכך שהוא לא זכה לדי סמכויות וכוח. המסקנה המתבקשת, יספר הבנק בדוחותיו, היא הגדלת סמכויות הבנק. הידיעה שכך יקרה מבוססת על הידיעה שכך בדיוק קרה. לפני שמונה שנים סיים אלן גרינספן את תפקידו כיו"ר הבנק הפדרלי בארצות־הברית, לקול מחיאות כפיים ושירי הלל. כעבור שנה וחצי קרסה כלכלת ארצות־הברית, במידה רבה בעקבות צעדים שגרינספן יזם במהלך כהונתו. התגובה לקריסה הייתה הגדלה משמעותית של כוחו של הבנק הפדרלי בארצות־הברית. בנקים מרכזיים בכל רחבי העולם הבינו היטב כי "הסיכון המוסרי" פועל לטובתם, וכי הימור מסוכן וחסר אחריות מביא להם עוד כוח ועצמה. מדיניות קניית הדולרים המופקרת של בנק ישראל היא רק אחד הפירות של "הסיכון המוסרי" הזה.