תפסיקו לדבר על פערים

בזמן שצקצקתם והתלוננתם על מדיניותו הכלכלית של לפיד, היה מי שנאלץ מתוקף תפקידו לעסוק ביישומה יום אחר יום, עד שבסוף זה נמאס • ד"ר מיכאל שראל, היה הכלכלן הראשי של משרד האוצר, עד שהגיע חוק "מע"מ אפס" ושבר את גב הגמל • "היו דיונים, הוצגו אלטרנטיבות, ובסופו של דבר השר בחר באופציה הגרועה ביותר" • ראיון מיוחד על פופוליזם, צמיחה וחוקי הכלכלה הסמויים מן העין

אמנון לורד ועקיבא ביגמן

ד"ר מיכאל שראל היה הכלכלן הראשי של משרד האוצר עד לחודש מרץ 2014, עת הודיע במפתיע על התפטרותו בשל התנגדותו העקרונית לתכנית 'מע"מ אפס' שהוביל השר לפיד.

היו שתיארו את העובדה שהוא נאלץ להתפטר כ"אליפות העולם בהשלכת קורות חיים לפח". שראל הוא אחד המוחות המצטיינים בתחום הכלכלי בישראל. הוא בוגר מדעי המחשב וכלכלה בהצטיינות באוניברסיטה העברית, קיבל תואר דוקטור בכלכלה מאוניברסיטת הארוורד, היה כלכלן בקרן המטבע העולמית ויועץ בבנק העולמי, הוא מונה כראש אגף כלכלה ומחקר במשרד האוצר וכיהן בתפקיד כחמש שנים ולאחר מכן שימש בתפקיד דומה בקבוצת 'הראל'. ב-2012 חזר לאוצר כדי לעמוד בראש אגף חדש לשירותי מחקר.

כשהואשם לפיד כי גרם בקלות דעת לפרישתו של שראל, ענה שר האוצר בזחיחות בפייסבוק: "מיכאל שראל אדם ראוי, אבל התפקיד שלי לקבל החלטות". גם הגדרתו של מיכאל שראל כ"אדם ראוי" היא אנדרסטייטמנט שיותר משהוא עושה עוול לשראל, מעידה על חוסר הבנתו של לפיד. היום, שראל משמש כחוקר בכיר בפורום 'קהלת' ומפתח עבור הפורום תכניות למדיניות כלכלית.

שאלנו, אם לא היה עדיף מבחינתו ומבחינת עם ישראל שיישאר בתפקידו, למרות חילוקי הדעות. הנה, עובדה שכמה חודשים לאחר אירועי מע"מ אפס במשרד האוצר השר איננו והולכים לבחירות.

יכולת להישאר אפילו כדי לנסות אולי לעכב ואף לחבל בתכנית כלכלית שגרמה נזק רציני. כבר שמענו על התנהלות כזו של פקידים במגזר הציבורי.

"מבחינתי לחבל זאת לא אופציה. לא ראוי שפקיד ויהיה בכיר ככל שיהיה יחבל בעבודת הממשל. אני מקבל לחלוטין את התפיסה שהאחריות והסמכות הן של השר. זו הסמכות לקבוע מדיניות. תפקידנו הוא להבהיר את המצב מהצד המקצועי".

ניסית לשכנע? איזה ציון היית נותן ליאיר לפיד מבחינת הבנתו הכלכלית?

"לא הייתי נותן ציונים אישיים. בנושא מע"מ אפס היו דיונים מעמיקים, הוצגו אלטרנטיבות, האלטרנטיבות נדונו לאחר שהוצגו על-ידי. בסוף, שר האוצר, אחרי שראה ושמע את כל החלופות, בחר באופציה הגרועה ביותר. אז התהליך של קבלת ההחלטה היה בסדר. רק התוצאה גרועה".

מבחינת עבודת המטה ותהליך קבלת ההחלטות, מבקר המדינה יכול לצאת מרוצה. רק האזרחים נשארים בבעיה.

"תכנית כזאת לא נועדה לכלכלנים. היא מבטאת חוסר הבנה קיצונית למהות הכלכלה והמקצוע. התפקיד של הכלכלן הוא לבחון כיצד תכניות שונות משפיעות על הרווחה החברתית. זה לא אינטרס אישי. חוקי הכלכלה נבחנו לאורך 200, 300 שנה. הם לא הומצאו. הם יותר כמו חוקי טבע שכלכלנים גילו אותם. עקומת הביקוש ועקומת ההיצע. זה לא חוק שכלכלן המציא. את העובדה הבסיסית הזאת שר האוצר לא הבין. הוא התחיל להגיד, שחוקי הכלכלה אלו חוקים שהומצאו על-ידי אנשים. אמירות מהסוג הזה מבטאות חוסר הבנה בסיסי".

מה דעתך על משה כחלון?

"אני מתרשם מאומץ הלב הציבורי שלו".

אפשר ליישם תכנית כמו שבוצעה בשוק הסלולר גם בתחום הבנקאות בארץ?

"זה לא פשוט. בתחום הסלולר מספר החברות קטן ועם רווחיות גבוהה. מבחינה זו הכנסת שחקן חדש ופעולה לטיפול בקרטליזציה, היתה במקום. זה הצליח להוריד מחירים. הבנקים, זה תחום שאיננו דומה. יש מעט בנקים. אבל הרווחים לא גבוהים. אם יש מצב של חוסר תחרות שגורם לעלייה בעלויות של שירותי הבנקים וגם מעלה את עלות האשראי לעסקים קטנים – אז השאלה לאן הולכים רווחי הבנקים. הרווחים לא הולכים לפירמות. יכול להיות שהולכים לעובדים. לא נראה שיש רווחיות יתר בבנקים. אולי יותר נכון לטפל במבנה ההעסקה בבנקים ובבעיית הגמישות הניהולית. בכל אופן, יש פה פחות נושא של הכנסת שחקנים חדשים. במקרה של הכנסת שחקן חדש התוצאה עלולה להיות פשיטת רגל של אחד הבנקים הקיימים".

מה דעתך על נפתלי בנט, עוד שחקן כלכלי ברמה הממשלתית?

"לא יצא לי לעבוד איתו. כשדיבר על הרפורמות שהוא מתכוון לעשות, הוא אמר שהוא מתאבד שיעי. בפועל לא ראינו שינויים דרמטיים. הוא התעסק הרבה בהתבטאויות בתחום המדיני והבטחוני. כך שהוא השתתף בתחרות של פופוליזם. זו הרעה החולה. חייבים לצאת מהפופוליזם".

תחרות הפופוליזם היא המכשול העיקרי בדרך לשיפור מהותי במצב הכלכלי. ד"ר מיכאל שראל אומר, שלמעשה מאז ימי הרפורמות של בנימין נתניהו כשר האוצר בשנים 2003-2005 אין בישראל מדיניות כלכלית שעוסקת בשינוי המצב אלא רק מדיניות שמנסה לטפל בסימפטומים. "הרבה פעמים קיימים רעיונות מאוד אטרקטיביים שכאילו מטפלים בבעיות המשק", הוא אומר. "ויש להם נראות טובה. מבחינת המאקרו זה נראה שהן פותרות את הבעיות, אבל התרופות האלה – כאשר מעמיקים לבחון אותן, מבינים שהתוצאות השליליות שלהן חזקות יותר מהתוצאות החיוביות".

שראל נשאל על דוגמאות והוא חזר למע"מ אפס. אין ספק שתכניתו הכלכלית של השר לשעבר לפיד תיכנס לפנתיאון של לימודי הכלכלה ויתכן שסטודנטים יכירו בעתיד את השם לפיד רק בגלל הרעיון הכושל הזה. "מע"מ אפס לא היה בתכניות המקוריות של לפיד כשנכנס לתפקידו. הוא צץ באמצע הדרך", הוא אומר. כדי להסביר במה מדובר מבחינה פילוסופית נזקק שראל להוגה פרדריק בסטיאט שכתב עוד ב-1850 ספר שנקרא 'דברים שרואים ודברים שלא רואים'. "מה שהוא מסביר שם, שכמעט בכל מדיניות כלכלית יש השפעה ישירה חיובית, ויש לצדה השפעות לא חיוביות שהכלכלנים מסוגלים לראות, וההשפעות השליליות הרבה יותר חזקות. מע"מ אפס זו דוגמא טובה. גם שכר מינימום. זה נראה טוב. זה עוזר לחלשים לכאורה, זה מקטין פערים. ועוזר כמובן קודם כל לעובדים בעלי שכר נמוך. אלו ההשפעות הישירות הנראות. אבל ההשפעות העקיפות הן, שחלק גדול מאלה המשתחררים מהצבא לא ישתכרו בכלל. כיוון שבעלי העסקים יעדיפו להעסיק פחות. המובטלים שינסו להיכנס לשוק העבודה יתקשו לעשות זאת. במיוחד צעירים. זו אחת הסיבות למה שיעור האבטלה בצרפת כל כך גבוה. בסקטור הציבורי לא יפטרו. יש המון רכיבי שכר בסקטור הציבורי שלא נכללים בשכר מינימום. כך שזה בעצם מגדיל את המשכורות עם התוספות לא רק לאלה שבאמת נזקקים לזה, אלא גם לבעלי הכנסות של כ-11 אלף שקל וכו'. העלויות הגבוהות יותר בסקטור הציבורי ימומנו מהתקציב וזה אומר שיהיה צורך להוריד מאיפשהו; זה אומר גם העלאת מסים. העלאת שכר מינימום תבוא בהכרח על חשבון הוצאות אחרות".

לא הצליחו להגביל את התחולה של שכר המינימום?

"ההערכות הן שבהסכם עם ההסתדרות – כן הצליחו להחריג בעלי הכנסות של 11 אלף ש"ח. אבל בסקטור העסקי יש הרבה מעסיקים שיעסיקו עכשיו פחות או יותר גרוע: עסקים לא יחזיקו מעמד. כתוצאה מזה תהיה פגיעה בצמיחה. מחקרים שנעשו על שכר מינימום העלו שהוא שהוא אינו מצמצם את אי-השוויון ומאידך הוא מקטין את הצמיחה".

פורסמו מאמרים שבהם השמאל טוען, שיש מחקרים שמראים תוצאות המערערות על ההנחות שאתה מייצג.

"המחקרים שנעשו במדינות שיש בהן שכר מינימום גבוה הראו שהוא פוגע בתעסוקה. בארצות הברית שכר המינימום נמוך לעומת שאר ארצות המערב – ושם במחקרים יש תוצאות מעורבות לגבי אבטלה ותעסוקה. בישראל שכ"מ גבוה יחסית, וכדי להשוות תוצאות צריך לראות מחקרים שנעשו במדינות דומות לנו. במבט לאחור על ההשפעות של שכר מינימום שנכנס לפני 10 שנים – שיעור האבטלה בישראל באמת לא עלה כתוצאה מזה. אבל זו נקודת זמן אחת בודדת. קשה להגיע למסקנות אמפיריות על סמך התרחשות נקודתית אחת. מה גם שהמחקרים האלו נעשו בתקופה של צמיחה משמעותית מאוד במשק, שאיזנה את ההשפעות השליליות של שכר המינימום".

איזו מדיניות דרושה כדי לחזור לצמיחה גבוה יותר מ-3 אחוז. נגיד משהו בין 4 ל-5 אחוזים?

"מבחינת פוטנציאל צמיחה – יש גורמים חיצוניים שמשפיעים לשלילה. העולם צומח בקצבים נמוכים יותר. כל תחזיות הצמיחה נמוכות יותר מבעבר. הגורם השני המעכב הוא דמוגרפי. בישראל היתה דמוגרפיה חיובית כאשר שיעור האנשים בגילאי העבודה היה גבוה יחסית. מספר האנשים העובדים מסך כל האוכלוסיה גדל. זה קרה בין השאר בגלל העליה מרוסיה בזמנו. אלא שהמגמה התהפכה ואחוז גילאי העבודה בירידה. זה נובע מהזדקנות האוכלוסיה והעלייה נמוכה יותר. גם מבחינה מגזרית יש דינמיקה שאיננה תומכת צמיחה. שיעור הגידול באוכלוסיה לא אחיד בין המגזרים והוא בולט בעיקר בקרב חרדים וערבים. היום שוק העבודה מתאפיין באחוזים נמוכים של השתתפות בין שני המגזרים האלה. זה גורם מקטין ביחס לפוטנציאל הצמיחה. כלומר, באופן כללי המשק עומד בפני רוח נגדית חזקה. אפשר להגדיל את פריון העבודה של שני המגזרים, אבל טווחי הזמן הדרושים כדי לחולל מיפנה כזה הם מאוד גדולים. היכולות שהחינוך שלהם מקנה להשתלבות בעבודה ובייחוד בעבודות עם שכר גבוה הן לא גבוהות והן משפיעות על רמת החיים. השינוי נמצא במדיניות לטווחים של עשר, עשרים שנה. בכל זאת, יש דברים שניתן לעשות לטובת צמיחה אבל לצערי צעדי המדיניות לא הולכים לכיוון הזה אלא בכיוון הפוך".

כל זה קורה במשמרת של נתניהו כראש ממשלה.

"לגבי מדיניות ראש הממשלה, הוא תרם הרבה לצמיחה ולגידול בפריון ובכלל להצלחה הכלכלית בתכניות שהגשים בשנים 2003-05. גם מבחינת שינוי התמריצים וגם בטיפול בבעיות ארוכות טווח – פנסיה תקציבית, העלאת גיל הפרישה, קיצוץ בקיצבאות, הפחתת מס החברות. כל אלה הביאו לתנופה חיובית בצמיחה, בעידוד הפריון. כתוצאה מזה המגזר העסקי הוביל צמיחה מרשימה במשך כעשור. גם ההתמודדות הטובה יחסית עם המשבר הפיננסי של 2008 מקורה במדיניות שננקטה לפני כעשור".

אז מה השתנה מאז?

"אחרי 2005 לא ננקטו רפורמות מבניות משמעותיות. לא היה נסיון להתמודד עם הפריון הנמוך בחברות הממשלתיות ולא בנושא הקטנת כוח אדם בסקטור הציבורי. לא היה שיפור בגמישות ניהולית. היו הרבה פעולות להתמודדות עם סימפטומים. יוקר המחיה. יוקר המחיה מבטא פריון נמוך במשק. ההתמודדות איתו צריכה להיות בכיוון של הגדלת הפריון. מתמודדים עם מחיר המילקי ונייר הטואלט ואז מגיעים בסוף לפיקוח מחירים. כיוון כזה מקטין את יעילות המגזר העסקי, ומרחיק את ישראל עוד יותר מהמדינות המובילות".

רק עכשיו היינו עדים לשני פיגועי רגולציה – בתחום משק האנרגיה, הממונה על ההגבלים, ופרשת ערוץ 10 הנסגר-נפתח.

"הרוגלציה גם פוגעת בצמיחה. יכול להיות שכל הכיוון הפופוליסטי בא בעקבות המחאה של 2011".

אחד השמות שעלו לגדולה בעקבות מחאת 2011 הוא זה של פרופ' מנואל טרכטנברג. עכשיו הוא מוצג על ידי ציפי ליבני ובוז'י הרצוג כמועמד שלהם לשר האוצר. אך השאלה המעניינת יותר היא, האם חל שינוי בהשקפת עולמו הכלכלית של ראש הממשלה נתניהו.

"קשה לי להאמין שהוא שינה את תפיסת עולמו הכלכלית", אומר מיכאל שראל. "מדובר כנראה בשיקולים פוליטיים וקואליציוניים שיוצרים אילוצי מדיניות, או שיקולים אחרים שתופסים את מירב זמנו – נושאים כמו איראן וחמאס. אחוז התשומות הפוליטיות שלו בכלכלה השתנה".

מה דעתך על צורת ההתערבות של הממונה על ההגבלים העסקיים בעניין הכרזת המונופול על הגז?

"זה לא תחום שהתמחיתי בו. התעמקתי יותר בנושא הייצוא והמיסוי של הגז. כל מה שקשור לוועדת ששינסקי. בדיעבד מסקנות הוועדה היו צעד נכון. חשוב לשמור על האמון העסקי ולא לשנות חוקים רטרואקטיבית. מצד שני חייבים לשנות חוקי מס רטרואקטיבית במקרים קיצוניים כאשר המדיניות הקיימת היא בלתי סבירה. והמצב הקיים היה לא סביר. השתדלו בתהליך לא לשנות את התנאים למצב שבו, אם המשקיעים היו יודעים שכך יהיה – הם לא היו באים בכלל לחפש מאגרי גז. ניסו לשמור על איזון. לא לגרום למשקיעים לתחושה שמשנים את חוקי המשחק. מצד שני, מנקודת המבט של הכנסות המדינה – אלו לא היו סבירות בצורה קיצונית. כך שהתיקון היה הגיוני וסביר. אחר כך הגיעה שאלת היצוא. מה רצוי למשק ולבעלי המאגרים. גם שם הלכו לכיוון של מטרה סבירה והגיונית. ועדת צמח המליצה לאפשר 55 אחוז מההפקה ליצוא. טענו שזה גבוה מדי. שרצוי לאפשר יצוא נמוך יותר. אז צמצמו ל-40 אחוז. מבחינה זו היתה הליכה לקראת היצרנים כדי להימנע מפגיעה בפירמות. האם החוזים ממלאים את הדרישה לשוק תחרותי, ומה הדרך להשיג זאת – אני לא רוצה להיכנס לזה".

האם עליית כוחה של ההסתדרות ועליית כוחם של האיגודים במונופולים הציבוריים, הופכת לנטל שמגביר את הרוח הנגדית שתיארת במשק? יותר מזה, יש עכשיו חדירה של מגמת ההתאגדות לחברות פרטיות.

"מבחינת זכות העובדים להתאגד, אין ויכוח על הזכות. אבל חשוב להקפיד שלא תהיה חובה. חשוב שלעובדים באותו מקום תישמר זכות בחירה חופשית, ולא לגרום ללחצים. כמו שיש להסתדרות זכות לשכנע – גם למעסיקים יש זכות להסביר את ההשלכות. יש התערבות של בתי דין. החלטות אלה אוסרות על בעלי עסקים להתערב בתהליך. אבל אם יש זכות לשכנע להתאגד, צריכה להיות זכות שווה לכולם לעשות זאת. ראה המקרה האחרון של חברת HOT. לגבי ההשלכות של איגודים חזקים – ההשלכות מאוד שליליות מבחינה מאקרו-כלכלית. במגזר הציבורי יש השפעה שלילית ביחס לעובדים מצטיינים שיכולים לתרום להצלחה. מנגד, יש עובדים שאינם מתאימים. חלקם התאימו בעבר אבל היום אינם תורמים. במצב של היום אין יכולת ניהולית לנייד עובדים וגם לא לפטר. זה גורם לירידה גדולה בפריון, זה גורם להתנפחות העלויות על חשבון שירותים ציבוריים חיוניים. כל עובד מיותר, עולה למשלם המסים בשירותים כמו חינוך ותחבורה. עלות השכר במיגזר הציבורי היא כ-100 מיליארד שקל. במערכת החינוך אין יכולת להפרד מעובדי הוראה שאינם מתאימים או שלמעשה כבר אינם ממש עובדים בהוראה; מנגד, אין גם אפשרות לתגמל מורים מצטיינים בגלל האיגודים. התוצאה היא לא שהממשלה מוציאה יותר כסף אלא פשוט התוצאות פחות טובות".

דווקא במשרד האוצר, אומר מיכאל שראל, העבודה יעילה והמוטיבציה של הפקידים והעובדים המקצועיים גבוהה. במקומות אחרים במגזר הציבורי, "עובדים גרועים פוגעים במוטיבציה".

"לגבי חברת החשמל יש מחקרים שמראי שכמות העובדים שם גדולה מדי. עודף ההוצאה הזאת לא יתבטא בהכרח במחיר החשמל אלא ברווחיותה של החברה, וכתוצאה מזה תהיה פגיעה בדיבידנדים שחברת החשמל מעבירה לממשלה. בשנים האחרונות הם לא העבירו דיבידנדים. כתוצאה, הכנסות המדינה נמוכות יותר; כשההכנסות יורדות זה מצריך העלאת מסים. כך יוצא שהציבור, באמצעות המסים המוגברים, מממן עודף כוח אדם. אותו הדבר בנמלים. מה שצריך להבין, שבסופו של דבר אין ארוחות חינם. כל הוצאה מיותרת נוחתת על כתפי האזרח".

גיא רולניק – וכל ההשקפה של דה-מארקר – טוען שחזרנו לתקופה שבה שוב יש חשיבות למעורבות ממשלתית מוגברת בכלכלה. מעין ניאו-קיינס בכלכלת שוק חופשי. אתה מקבל את זה? הוא טוען שיש כמה כלכלנים חשובים שמאמינים בזה.

"הוא טוען שהקפיטליזם כשהוא מתפקד נכון הוא כזה שדואג לשווקים ולא לאנשי עסקים. והמדינה היום לא דואגת לשוק אלא לעסקים. זה לא קפיטליזם קלסי, לטענתו, אלא קפיטליזם של מקורבים. בתור דוגמא הוא מביא את הכלכלות של איטליה, יוון וגם ארצות הברית. זאת לעומת הכלכלות של צפון אירופה שבהן לכאורה אין קשר של הון-שלטון. בין הדוגמאות הללו הוא אומר שישראל צריכה לשאוף להדמות למשקים הסקנדינביים. זו השקפה מעניינת. הוא מדבר על המיקרו. הוא טוען שבמשבר הפיננסי האחרון הממשל האמריקני הגן יותר מדי על הבנקים".

אז מצד אחד צריך להפריד הון-שלטון – שזה התרחקות הממשלה ממעורבות; מצד שני זה אומר שבכל זאת הממשלה צריכה להוות יד מכוונת.

"חלק גדול מהמעורבות הממשלתית לא מתבטאת בנתוני המאקרו. נטל המס בישראל לא מאד גבוה. הוא נמוך בהשוואה לאירופה. ההוצאות הממשלתיות לא מאוד גבוהות. בעשור האחרון היתה ירידה משמעותית בסעיף הזה. וזאת למרות הוצאות הביטחון הגבוהות. אבל יש מעורבות גבוהה במיקרו. ברגולציה. יש התערבות של המדינה בהרבה תהליכים. במגזר העסקי ובתחומי הפרט. פנסיית חובה, למשל. זה אומר שהממשלה כופה על המעסיקים להפריש לעובד סכומים לפנסיה. אתה חייב להפריש. אז למרות ששיעור נטל המס לא נראה כל-כך גבוה, נטל הרגולציה גבוה מאוד, כך שבפועל התוצאה היא אותו הדבר".

מה זה? סוציאליזם דרך החלון האחורי?

"זה לא בדיוק סוציאליזם. זה הרי לא מקטין את אי-השוויון. בנוסף, יש מעשים של רגולציה שמקטינים ומצמצמים את חופש הפעולה. פיקוח מחירים, למשל. זה לא מקטין פערים, אבל זה פחות חופש לכולם. הנושא המרכזי לשנים הבאות – זה להעלות את הפריון במשק ושרמת החיים בישראל תתקרב למדינות העולם. אחרי השנים 2003-05 עסקו אצלנו בעיקר בטווחים הקצרים ובצדק חברתי כביכול. הגדלת הפריון והגדלת ההכנסה לנפש יותר חשובה מנושא הפערים. יש שיפור באי-השוויון בשנים האחרונות. הוא נמוך יותר מ(פער אי-השוויון) שהיה לפני שמונה שנים. לחזור על נושא הפערים שוב ושוב זה לא יועיל". ד"ר שראל, עם כל האשראי המדעי העצום שלו, עומד על דעתו, בניגוד לכל השיח הפופוליסטי המקובל היום בתקשורת, כי "יש ירידה בשיעורי העוני בישראל ויש תהליך מרשים של הקטנת פערים חברתיים. אבל בהכנסות לא התקרבנו לשוויץ וקנדה".

השיח המוטעה הזה נובע, לדעת שראל, מהמחאה החברתית של 2011. בנוסף הגלובליזציה יצרה מדדי השוואה שלא הטרידו את הציבור בעבר. "בגלל הניידות הגדולה והטיולים בחו"ל, הישראלים מסתכלים יותר על מה שהם רואים בחוץ ומשווים עם מצבם בארץ. אם בעבר נקודת ההשוואה היתה פתח-תקוה מול תל-אביב, היום ההשוואה היא בין פתח-תקווה לברלין. חייבים להקטין את הפער בין תל-אביב לברלין. לא נכון להתמקד בהקטנת פערים בתוכנו אלא ברמת החיים והסיפוק ממנה. אני פסימי במובן הזה שהמדיניות היום לא מטפלת בבעיות. אבל אני לא לגמרי פסימי לגבי היכולת לשנות מדיניות. זה תלוי בפוליטיקאים, בכלכלנים ובאוירה הציבורית".