דוח הדיור: הכשלים, החריגות ומבקר אחד שלא יודע את מקומו

294 עמודים. ארבעה חלקים. מאות המלצות. כל זאת ניתן למצוא בדו"ח המבקר שכותרתו "משבר הדיור". אז הרבה מלל – יש; קטסטרופה נוסח מלחמת יום כיפור, כפי שמוצג בתקשורת – לא ממש. אז מה כן? במילה אחת: "בלאגן". במשפט: "בירוקרטיה ממשלתית מסואבת וכבדה".

קוראי 'מידה' הוותיקים ודאי אינם מופתעים מכך. מאז קום האתר הם קראו לא מעט על הבעיות הרבות במודל ממשלתי ריכוזי סמי-סוציאליסטי האהוב כל כך על השמאל, ועל כך שהדרך לפתרון כרוכה בפתיחת השוק החופשי ומעבר למודל קפיטליסטי יותר במדינת ישראל. מבקר המדינה, מצד שני, סבור ההפך. לטענתו, המדינה לא מספיק מתכננת, מנהלת, ממרכזת, מסדרת או מכוונת את שוק הדיוק בישראל. הרוח העולה מהדו"ח היא שאם רק היו עוד כמה פקידים, עוד קצת מידע ועוד כמה נתונים – הכל היה בא על מקומו בשלום. על כך כבר כתב הכלכלן זוכה פרס הנובל האייק: "המשימה המסקרנת של הכלכלה היא להדגים לאנשים כמה מעט הם באמת יודעים על מה שהם מדמיינים שיוכלו לתכנן". קביעתו של המבקר בדו"ח הראשון עם כניסתו לתפקיד כי "צדק חברתי אינו סיסמה ריקה", מוכיחה שהוא כנראה לא היה חותם על אמרה זו.

סוד כוחו של המבקר טמון בסעיף 10(א)(3) בדו"ח, הקובע כי "במסגרת תפקידיו יבדוק המבקר במידת הצורך… כל עניין אחר שיראה צורך בו". סעיף זה בולט במיוחד על רקע הפירוט היחסי של הסעיפים הקודמים לו, שמכוונים את עבודת המבקר לביקורת טכנית מנהלתית על עבודת הממשלה – האם הוגשו קבלות, האם נעשתה בקרה על העבודה ועוד. אך זה לא מספיק לאיש הצדק החברתי. עתה נותר רק להמתין לדו"ח המבקר בנושאים "מדוע אין שלום?" ו"למה ישראל לא מצליחה לעלות למונדיאל?".

סעיף זה מוביל אותנו לשאלה הבאה – האם המבקר יכול לבדוק בכלל נושאים אשר אינם טכניים-פרוצדורליים?

לא לחינם הוגדרה סמכותו של המבקר לתחומים האלה. השאלות בנושא הן כמעט בינאריות – קבלה על רכישה, כן או לא; עבודת מטה לפי חוק, כן או לא. לעומת זאת, צעדי מדיניות אינם ניתנים לשחזור בתנאי מעבדה: האם הצעדים של ממשלת ישראל מיתנו את קצב ירידת המחירים, או הגבירו אותו? מה היה קורה אם ממשלה אחרת היתה מכהנת? במקומות מסוימים בדו"ח, המבקר נוגע בנושאים כאלה: "אגף תקציבים באוצר לא קיים בדיקה כלכלית לפני התוכנית" או "טרם הוקם מטה מתאם לפרויקט הלאומי שעליו החליטה הממשלה". לעומת זאת, הוא קובע בפתיחה:

משבר הדיור מצוי על סדר היום הציבורי זה כמה שנים. הוא נדון בהחלטות ממשלה, בדיוני הכנסת, בתקשורת ובאקדמיה, והיה לאחד מהנושאים המרכזיים של המחאה החברתית בקיץ 2011. בדצמבר 2013, מועד סיום הביקורת, נמשכה מגמת העלייה במחירי הדיור ומשבר הדיור עדיין לא בא על פתרונו.

נניח את הדברים על השולחן: ודאי שראש הממשלה אינו פטור מאחריות. בסופו של דבר, הוא אחראי על כך שממשלת ישראל מנופחת, מסואבת, לא-מקצועית, חונקת על-ידי בירוקרטיה אפורה במקרה טוב ומבקשת לכוון את חייהם של כלל אזרחי ישראל כחיילים על לוח השחמט במקרה הרע. ראש הממשלה, שיודע שישראל ממוקמת מעבר להרי האופל בכל המדדים הבינלאומיים שבודקים את הרגולציה בתחום הבניה, היה חייב לפעול בנושא. אך אין זה תפקידו של המבקר לבדוק האם הממשלה ממלאת את רצון אזרחיה. זהו תפקידנו ובעבור זה אנו מצויים בעיצומה של מערכת בחירות. המבקר צריך לבדוק האם זה נעשה באופן שעומד בכללי המנהל.

ועתה ללוז העניין. דו"ח המבקר מחולק ל-4 שערים, אשר עוסקים בנושאים הבאים: 1. תמונת המצב של שוק הדיור בישראל; 2. התוויית מדיניות הממשלה והתמודדותה עם משבר הדיור; 3. שרשרת הייצור של יחידות דיור; 4. פעולות הממשלה בתחום דיור בר השגה. במאמר זה נסקור בקצרה כמה מהבעיות שעולות מניתוח הפרקים השונים.

כשלי נתונים

בפרק הראשון סוקר המבקר את התהליכים אשר התרחשו בשוק הדיור באמצעות הצגת הנתונים. כאשר בוחנים אותן לעומק ניתן להבחין בבעיות קשות. תרשים 5 בעמוד 32 מהווה דוגמא טובה לכך:

בשימוש בשכר הריאלי ברוטו לנפש כמדד יש שלוש בעיות עיקריות. ראשית, מדובר בשכר ברוטו – במהלך השנים האחרונות פעלה ממשלה נתניהו להקל את נטל המס על מדרגות הביניים. בקישור כאן ניתן לראות את השינוי שחל בשנים אלו. כלומר השכר הריאלי נטו עלה בשיעור חד יותר משיעור הברוטו. שנית, השכר הממוצע יכול להישאר במקום ואפילו לרדת אם במקביל לעלייה בשכר של כל עובד מצטרפים המון עובדים חדשים (ובעיקר בעלי שכר נמוך) למשק, כפי שהתרחש בשנים האחרונות. ניתן לראות דוגמה לכך בתרשים הבא:

שלישית, דירות נרכשות בדרך כלל על-ידי משקי בית ולא על ידי פרטים. לכן, יש לבדוק זאת לפי הכנסה נטו ריאלית למשק בית. סקירה כזאת נעשתה רק על מחירי השכירות וניתן לראות שם שההשפעה חלשה בהרבה, בממוצע כעשרה אחוזים בהוצאה למשק בית.

בהמשך לכך, נתון שזכה להתעלמות בתקשורת ולהתייחסות מעט מעוותת הוא מספר התחלות הבנייה בשנים שאותן סוקר הדוח (עמוד 36 בדו"ח):

מדוע נקודת הייחוס שבחר המבקר היא שנת 2002? הרי הדו"ח אמור לבדוק את משבר הדיור. אומנם צריך לבחון גם את הצעדים שהובילו למשבר זה, אבל אם השכר מקבל את נקודת הייחוס שלו לשנת 2008, יש לבדוק את הצעדים שנעשו החל מאותה שנה. ואכן, בבדיקה כזו יוצא שממשלות ישראל בשנים האחרונות פעלו בצורה טובה (יחסית) החל מ-2010, כאשר במקביל להחלטת הממשלה מחודש יולי באותה שנה, החל להיסגר הפער.

בשנת 2011 קפץ הביקוש שוב. קפיצה זו לא מוסברת בדו"ח אך אם בניחוש ניחוש מושכל ניתן לשייך את הקפיצה לירידה בריבית בנק ישראל לאחר כמה שנים של עליה (על כך בהמשך) ולהעלאת המס על הבורסה. נתוני הדירות להשקעה באותם שנים מחזקות טענה זו (עמוד 37):

   נסכם אפוא את הפרק הראשון של השער הראשון בשקף הבא:

על-פי הגרף המצורף לא ניתן לדעת מה קרה לפני 1980 ומה היה השינוי שהוביל לירידה בדירות 3 חדרים לעומת עלייה ב-5 ו-6 חדרים. עם זאת, ניתן להניח שחלק מהתחלופה נבעה משינוי (לגיטימי) בטעמם של הקונים בעקבות עלייה ברמת החיים שחלה באותם שנים. למבקר אין יכולת לבסס אמירה שהקונים נאלצו לקנות דירות לא מתאימות והיא הינה השערה בדיוק כמו המשפט הקודם בפסקה.

הפרק השני בשער הראשון עוסק ב"איכות הנתונים המשמשים לקביעת המדדים למחירי הדיור". ייתכן ופרק זה הוא אולי הרלוונטי ביותר לתפקיד המבקר. מדובר בפארטצ' שלם שקיים במערך איסוף הנתונים בנושא. לא אלאה אתכם בפרטים על איסוף כרמ"ן (כרטסת מחירי נדל"ן) על-ידי השמאי הממשלתי לגבי כל התקלות המצויות שם ועוד שלל מונחים, אך מתוך סקירת המבקר עולה כי תמונת המצב השתפרה מעט בשנים האחרונות. מדובר אומנם בכשלים רבים, אך המחשבה שראש ממשלה יכול להגיע לרמת רזולוציה כזו באיכות הפרטים המוגשים לממשלה היא קצת מוגזמת. הוא אכן נושא באחריות המיניסטריאלית, אבל לא מדובר בגיבור-על בעל כוחות עליונים. בעיה של סרבול בנתונים קיימת בכל העולם המערבי וזהו בדיוק תפקידו של מבקר המדינה – לוודא כי הגופים הציבוריים אוספים מידע אמין, מדויק ואחיד ככל האפשר. בכל מקרה, הביקורת כאן במקום, ואין לטעמי סיבה להרחיב כאן יותר.

תכנון מרכזי הוא לא הפתרון, הוא הבעיה

השער השני עוסק בפתרונות שממשלת ישראל בשנים האחרונות ניסו ליישם בכל הנוגע לבעיית ההיצע. התייחסנו קודם לכן למספר התחלות הבנייה. המבקר נוגע בנקודה זאת שוב, ומציג פעם נוספת גישה הסלקטיבית לבחירת שנות הייחוס. הפעם הוא בחר בשנים 2009-1999, אולם לא ברור מה הקריטריון שהוביל אותו לעצור בשנה זו. שנית, מפרק זה עולה כי המבקר סבור שניתן למצוא פתרונות קסם מיידים לשינוי תמונת המצב ופתרון בעיית המחסור בהיצע הדירות.

וכך הוא כותב ביחס לתכנון שנקטו ממשלות ישראל בשנים שלפני פרוץ המשבר:

למעשה, ניתן לומר שהמבקר מאשים את הממשלה בעובדה שהיא איננה מגדת עתידות צוענייה. מעט מאוד אנשים חזו את המשבר הפיננסי של שנת 2007. גם הפדרל ריזרב האמריקני לא חזה את המשבר הכלכלי ולא נערך לכך. לתכנן מערכת ממשלתית שלמה למקרה קיצון כמו סביבת ריבית עולמית אפסית – מערכת שגם בימים טובים היא לא בדיוק הגוף הגמיש בעולם – זו דרישה מוגזמת. אגב, מדוע המבקר לא עלה על כך ב-2005, וציין בפנינו שהמדינה לא מכינה תכניות לשעת חירום? תעלומה.

עם זאת, החלק המעניין בפרק לדעתי עוסק דווקא בנושא הביקושים לדירות, נושא שניתן לחלק לשניים – השפעת הממשלה על הביקושים והשפעת בנק ישראל.

בשנת 2008 החליטה הממשלה להקפיא את כל הליכי התכנון במרכז על-מנת לגרום למעבר לפריפריה. המבקר מצביע על כך שקצב הליכי התכנון בשנים שלאחר שיא המשבר, משנת 2011, התגבר ברמה הארצית והתחיל לסגור את הפער מהביקוש. אך את החלוקה למספר הדירות שתוכננו לפני ואחרי ביטול החלטת ממשלת נתניהו ב-2010 לא ניתן למצוא בדו"ח. לעניות דעתנו, אם המבקר בוחר להציג סדרת נתונים ברמה הארצית לאורך זמן, יש לעשות זאת גם ברמה המקומית, כדי לדעת האם ביטול ההחלטה היה צעד חיובי.

נקודה זו מתחברת לתפיסה רחבה יותר, כזו שהמבקר רואה באור חיובי – האם בכלל תפקידה של ממשלת ישראל לכוון את הביקושים לדיור של אזרחיה ולעסוק בפיזורה?

"פריסת אוכלוסייה מאוזנת" זהו אוסף המילים שמסכם את כל הרע במערכת הציבורית בישראל, בין אם העומד בראשה הוא נתניהו, אולמרט או הקוסם מארץ עוץ. המחשבה שאנחנו פיונים שניתן להזיז ממקום למקום היא בסיס כל הכשלים הממשלתיים, בכל התחומים ולרוחב כל המדינות. אך בכל מקרה מדובר בשאלה של מדיניות, וכאמור, שאלות מן הסוג הזה אמורות להיות מחוץ לתחום שיפוטו של המבקר.

בצד השני של סוגיית הביקושים עומד בנק ישראל, שמצליח לחמוק מתחת הרדאר. המבקר פוטר את בנק ישראל בכך שעמד ביעדים שקבועים לו בחוק, והם שמירה על יעד האינפלציה במשק ויציבות והמערכת הפיננסית. קשה להפריז בהשפעה של הריביות הנמוכות על מחירי הדיור. על-פי מחקר של בנק ישראל משנת 2011, אשר מצויין בדו"ח, הריבית הנמוכה תרמה לשני שליש מעליית המחירים בשנות השיא של העלייה (2010-2009). בנק ישראל אמנם ניסה למתן את עליית המחירים על-ידי הגבלת משכנתאות, אך גם לפי תפיסתו הגבלה זו היתה שולית ביחס להשפעה הישירה של הריבית.

ניתן אפוא לראות בבירור כיצד השפיעה הריבית על עליית המחירים.

נקודה נוספת היא מדוע בנושא בנק ישראל המבקר מוריד את גלימת האקטיביסט ועוטה את כובע השמרן, נשאר בתחום סמכותו המוגדר ושואל רק האם בנק ישראל עמד בחובותיו? מדוע הוא לא נכנס לעובי הקורה ובודק האם המדיניות הכלכלית של בנק ישראל מוצדקת? אגב, רוב העיתונות הכלכלית שמותחת ביקורת עכשיו על עליית המחירים תומכת בקו שאותו הוביל בנק ישראל – הורדת הריבית על מנת להחליש את השקל כדי לסייע לייצוא. כפי שציינתי, עקביות היא לא אחת מנקודות החוזק של הדו"ח.

אני חושב שאת הסיכום הטוב ביותר לרצון להתערב במערכת השיקולים של האזרחים ניתן למצוא דווקא בשער השלישי בדו"ח:

או במילים אחרות – תכנון ממשלתי לא עובד.

המבקר שוכח את מקומו

השער השלישי הוא הארוך ביותר בדו"ח והוא עוסק בנושא "שרשרת הייצור של יחידות דיור מתכנון מתארי עד רישוי בנייה". אומנם ניתן למצוא שם, שוב, אמירות שאינן בתחום אחריותו של המבקר כמו "צוות המעקב מצא כי הפערים הכלכליים-חברתיים בין הפריפריה למרכז הולכים וגדלים, ובמקרים רבים לא נקטו משרדי הממשלה אמצעי מדיניות המעודדים מעבר של אוכלוסייה מהמרכז לפריפריה, כמו השקעה בתשתיות וביצירת אזורי תעסוקה". אך עיקר הפרק בודק את כל שרשרת הייצור בתחום הדיור.

נושא זה רלוונטי לדו"ח המבקר מכיוון שהוא בודק עמידה בחוק של הליכי הרישוי והתכנון במדינת ישראל. במקרה זה אני מוכן לעמוד בראש הציבור ולמתוח ביקורת חריפה על ראשי הממשלה בישראל בכלל ועל ראש הממשלה נתניהו בפרט. לא ייתכן שמדינת ישראל תמוקם במקום האחרון בעולם המערבי בכל מה שקשור להליכי תכנון ובנייה. עם זאת, חשוב לזכור ולציין לזכותו של נתניהו שהוא ניסה לפעול לרפורמה גדולה לפחות במנהל מקרקעי ישראל. זו זכתה לביקורת נוקבת משני עברי המתרס: מימין עלה החשש "אבל מה אם סעודים יקנו אדמות?!" ואילו משמאל בקעו הקולות הקבועים – "טייקונים! טייקונים! / חצב הדיונות המצוי!". מיותר לציין שהרפורמה לא עברה והדוב חנינים למיניהם עלצו ושמחו.

אך כאשר מגיעים לשער הרביעי, העוסק בדיור בר השגה, בדברי המבוא לפרק זה כותב המבקר:

בישראל, שלא כמו ברוב מדינות המערב המפותחות, טרם הונח מסד חוקי המסדיר את נושא דיור בר ההשגה לרבות ההגדרה של המונח, של קהל היעד ושל הכלים שבאמצעותם יש ליישם את הנושא וקביעת מנגנוני שליטה ופיקוח על יישומו. הצורך בהסדרה הוכר על ידי הממשלה; אולם במועד סיום הביקורת טרם הוסדר באופן כולל נושא זה, על מכלול היבטיו, לא באמצעות חקיקה ולא באמצעות הסדרה מינהלית. היעדר הסדרה גרם לעיכוב בקידום פרויקטים לבניית דירות בהישג יד ואף לביטולם. לאחר מועד סיום הביקורת , באפריל 2014 , פורסם תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה שבמסגרת התוספת השישית שלו נקבעו ההוראות לעניין דיור להשכרה לטווח ארוך, המוגדר כ'דיור בהישג יד'.

פסקה זו מסכמת יפה לדעתי את הבעייתיות בדו"ח. זכותה המלאה של ממשלת ישראל לא להניח מסד חוקי לנושא הדיור בר ההשגה, אפילו אם בכל מדינות העולם המערבי קיימים מנגנונים כאלה (מנגנונים כושלים להפליא חשוב לציין). אין זה תפקידו של המבקר להורות לממשלה לקדם מדיניות מסוימת. ההמלצה אפילו חצופה עוד יותר (עמ' 17):

על הממשלה לפעול להסדרה כוללת של תחום הדיור בר ההשגה, על מכלול היבטיו התכנוניים, הקנייניים והתפעוליים, כמרכיב חיוני במדיניות הדיור הלאומית הכוללת וארוכת הטווח…. מאחר שבשוק השכירות בישראל כבר נמצאו כ-600,000 משקי בית במועד סיום הביקורת, ראוי שבד בבד עם הניסיון לבסס שוק השכרה לטווח ארוך באמצעות שילוב גופים עסקיים, ועל מנת להשלימו ואף לייצר תחרות הוגנת לטובת הציבור, תבחן הממשלה אם יש מקום להסדרת שוק השכירות הקיים כדי להגן הן על המשכיר הן על השוכר, בשים לב לנהוג גם במדינות אחרות.

הצהרה מהסוג הזה כזו שקולה לאמירה ש"על הממשלה לפעול להסדרת כוללת של תחום הפיכת הצבא לצבא מקצועי התנדבותי". רק מרגע שקיבלה הממשלה על עצמה בחוק או בהחלטה, כפי שנעשה באפריל 2014, שהיא מטפלת בנושא, יש לבדוק האם הפעולות המנהלתיות נעשו באופן תקין. מבקר המדינה אינו אמון על ייצור תחרות הוגנת במשק. לשם כך יש לנו מספיק קומיסרים.

לאור אורכו והטענות הרבות העולות בדו"ח, מאמר זה נועד לתת לקורא רק נגיעה ראשונית (וחלקית). מסיבה זו גם קשה לסכמו במספר מילים. מצד אחד יש בו חלקים רלוונטיים לאופן תפקודן של ממשלות ישראל בתחום הדיור. חלקים אלו צריכה הממשלה לאמץ, בעיקר אלו שנוגעים למנהל תקין בתחומי איסוף נתונים, הכנת התוכניות ועמידה בחוקים שונים הנוגעים לזמנים המוקצבים לתהליכים. מצד שני, חלק ניכר בדו"ח עוסק במתן ציונים לממשלות האחרונות ומותח ביקורות על נושאים אשר אינם ניתנים להשוואה, תוך שימוש במדדים לא מדויקים.