שלושה תמרורי אזהרה לשר האוצר כחלון

שר האוצר הנכנס, משה כחלון, הציג מספר רב של תוכניות שבכוונתו לקדם בשנים הבאות, חלקן אף בשבועות הקרובים. תוכניות אלה מיועדות לטפל במגוון של נושאים וכוללות רפורמות חשובות בתחומי הבנקאות, התכנון והשיווק של קרקעות, המזון ועוד. רפורמות בתחומים אלה נחוצות כבר שנים ארוכות למשק הישראלי ולציבור הרחב ורוב הרכיבים בתוכניות אלה שפורטו עד כה, חיוביים ורצויים.

יחד עם זאת, על כלכלנים מוטלת החובה הציבורית להתייחס גם לתוכניות ששר האוצר שוקל לקדמן (ככל הנראה כתוצאה מעצות שקיבל מאנשים שאינם מומחים בהבנת תהליכים כלכליים), ושרצוי מאד שהוא יזנח אותן, אם הוא אכן רציני בכוונתו לסייע לציבור הרחב.

פרדריק בסטייה פרסם ב-1850 את הספר "מה שרואים ומה שאין רואים", בו כתב:

במה שנוגע לכלכלה הרי שפעולה, הרגל, מוסד או חוק אינם יוצרים אפקט אחד בלבד אלא שרשרת של אפקטים שרק הראשון שבהם מיידי. הוא בא בצמוד לגורם לו ורואים אותו. שאר האפקטים אינם באים אלא כחוליות נוספות בשרשרת, אין רואים אותם, לכל היותר ניתן לצפות את הגעתם. הרי לכם כל ההבדל בין כלכלן גרוע לכלכלן טוב: האחד מתרכז באפקט הנראה בלבד ואילו השני מודע לאפקט הנראה אך גם לאלה שיש לצפות אותם.

פוליטיקאים לא כל-כך אוהבים כלכלנים, בדיוק מהסיבה הזו: כשסוף‑סוף מגיע פוליטיקאי נחוש ונמרץ עם רעיון נחמד, שנראה שהוא גם מסייע לציבור הרחב, גם נכון מבחינה מקצועית, גם מקובל על השותפים הקואליציוניים, וגם אינו יוצר התנגדויות משמעותית בקרב קבוצות חזקות במשק, מגיעים פתאום כמה "קלקלנים" (כלכלנים שמקלקלים את המסיבה), והורסים את הכל. הללו מתעקשים להצביע על ההשפעות העקיפות של יישום הרעיון ומסבירים שבסופו של דבר הרעיון הנחמד, שהפוליטיקאי כל כך משתדל לקדם, יגרום נזק רב שעולה בהרבה על התועלת שלו, ויפגע בציבור הרחב – אותו ציבור שהפוליטיקאי כל כך רוצה לסייע לו.

אל תגדיל את יעדי הגירעון

כאשר הוצאות הממשלה גדולות מהכנסותיה, נוצר גירעון תקציבי. גירעון גבוה הוא דבר מאד לא רצוי, משלוש סיבות מרכזיות:

ראשית, גירעון מגדיל את הנטל על הממשלות הבאות ועל הדור הצעיר. הם יידרשו, בעתיד, למאמץ נוסף כדי לסגור את ה"אוברדרפט" שהממשלות הקודמות יצרו, ויישאר להם פחות כסף לבריאות, חינוך, רווחה, ביטחון, הפחתות מסים, ושימושים אחרים. למעט מקרים קיצוניים, כגון מלחמה גדולה ויקרה או שפל כלכלי עמוק, אין שום הצדקה להגדיל את הצריכה של המבוגרים בדור הנוכחי ולגלגל את מימונה על כתפי הדור הצעיר וילדיהם.

שנית, כאשר המשק ייכנס למיתון (וזאת לא שאלה של אם, אלא של מתי; כל משק ייקלע בסופו של דבר למיתון), הכנסות הממשלה יקטנו בשיעור חד והגירעון יגדל באופן אוטומטי, גם אם אין כל שינוי במדיניות הממשלה. המשקיעים וחברות הדירוג ממש לא אוהבים מצב שבו משק נכנס למיתון כאשר הגירעון כבר גבוה. במצב כזה, קיים ספק האם הממשלה תוכל לעמוד בהתחייבויותיה ולהחזיר את מלוא החוב שהיא (וממשלות קודמות) לקחו בעבר. כתוצאה מכך, המשקיעים צפויים לדרוש קבלת ריבית גבוהה – בהתאם להתגברות הסיכון – מה שמגדיל עוד יותר את הקושי של הממשלה להחזיר את החוב. במקרים מסוימים יתפתח כתוצאה מכך משבר כלכלי-פיננסי חריף, עם תוצאות קטסטרופליות לציבור הרחב.

שלישית, כאשר ממשלה מרחיבה או מקטינה גירעון תקציבי, יכולה להיות לכך השפעה על הצמיחה במשק בטווח הקצר. כלכלנים מכנים את היקף ההשפעה בשם "המכפיל הפיסקאלי". למשל, אם המכפיל הפיסקאלי הוא 0.5, אז שינוי של 1 מיליארד שקלים בגירעון מוביל לשינוי של 0.5 מיליארד שקלים בתוצר. המחקר הכלכלי מצביע על כך שגודלו של המכפיל הפיסקאלי הוא לא קבוע, אלא משתנה בהתאם לתנאי המשק, ובראש וראשונה בהתאם לשיעור האבטלה. כאשר שיעור האבטלה נמוך מאד, כמו היום, המכפיל הפיסקאלי יהיה אפסי – כלומר גידול בגירעון לא מוביל לגידול בתוצר (אלא מתקזז, למשל, על ידי ירידה מקבילה בצריכה הפרטית, בהשקעות במשק או ביצוא נטו של סחורות ושירותים). לעומת זאת, כאשר שיעור האבטלה גבוה, המכפיל יהיה גבוה. לפיכך, הגדלת גירעון כיום לא תסייע להגברת הצמיחה, אך היא בהכרח תחייב הקטנת גירעון בעתיד, ויש סיכוי טוב שאז תהיה לכך השפעה שלילית על הצמיחה.

בסיכום, ממשלה שקולה ואחראית חייבת לנצל את הזמנים הטובים, כל עוד המשק משגשג והאבטלה נמוכה, כדי להקטין את הגירעון עד כמה שאפשר, ובוודאי להימנע מהגדלתו.

כדי למנוע (או לפחות להקטין) את הפיתוי של הממשלות להגדיל את הגירעון התקציבי, נהוג ברוב המדינות המתקדמות, וגם בישראל, לקבוע מראש תקרות רב-שנתיות לגירעון. הדבר דומה לאיש שנכנס לבר ומבקש מראש מהברמן להגביל את כמות המשקאות שהוא יוכל להזמין במהלך הערב. אם בסביבות חצות, כאשר הליכתו כבר לא תהיה יציבה ומחשבתו תהיה קצת מעורפלת, הוא יבקש משקה נוסף, הברמן יגיד לו "סליחה, הגעת למגבלת הגירעון שקבעת, אני מנוע מלספק לך משקה נוסף". האיש בוודאי יסתכל על הברמן במבט זועף ויגיד לו "עזוב – בשביל מה בכלל צריך את מגבלת הגירעון הזו, בוא תוותר לי הפעם, אני מתמודד בימים אלה עם בעיות רבות וקשות, זה לא הזמן להתחיל במשמעת אלכוהול". כך נוהגת גם ממשלת ישראל, פעם אחר פעם. תמיד מוצאת תירוץ לדחות את העמידה ביעדים לזמנים "קלים יותר" בעתיד.

ישראל לא מתמודדת כעת עם מיתון כלכלי עמוק, היא לא מנהלת מלחמה הרסנית ויקרה, שיעור האבטלה במשק נמצא בשפל היסטורי, ונתוני ההכנסות ממסים רושמים שיאים חדשים (הרבה מעבר לתחזיות שפורסמו לפני פחות משנה). אפילו ג'ון מיינארד קיינס, אבי התומכים בגירעון תקציבי ככלי מקרו-כלכלי בעת מיתון, גרס שבתנאים כאלו רצוי להנהיג עודף תקציבי.

למרות זאת, יש בישראל כוונה להגדיל את יעדי הגירעון מעבר לתוואי שנקבע בחוק (2.5 אחוזי תוצר ב-2015, 2.0 אחוזי תוצר ב‑2016 וכו').כוונה זו להגדיל את הגירעון חסרת כל היגיון כלכלי או חברתי, ונראה שהסיבה היחידה העומדת מאחוריה היא רצון "להיטיב" עם העם, על ידי הגדלת הוצאות חברתיות והימנעות מביטולי פטורים ממס (פטורים אשר לרוב אינם משרתים את טובתו של הציבור הרחב אך ביטולם מחייב עימות מול קבוצות אינטרסים מאורגנות היטב).

הגיע הזמן להתנער מהפופוליזם החברתי המזויף ולחזור למשמעת תקציבית. הכנת תקציב המדינה לשנים 2015‑2016 על ידי הממשלה החדשה תהיה הזדמנות מצוינת לכך. על הממשלה להגיש תקציב שעומד ביעדי הגירעון המקוריים, מבלי לבקש שוב מהכנסת – ללא כל היגיון כלכלי וחברתי – להגדיל את יעדי הגירעון.

אל תסבסד קרקע לבנייה למגורים – אל תקדם תוכניות "מחיר למשתכן"

בשוק הנדל"ן למגורים התפתח בשנים האחרונות גידול ניכר בביקוש, שגרם לעליית מחירים חדה על רקע הקשיחות בהיצע. הגידול בביקוש נבע מהירידה הדרמטית בשיעורי הריבית ומהטבת המס המשמעותית הקיימת כיום לרכישת דירות מגורים יחידות (הטבת המס שהייתה קיימת בעבר לגבי דירות לא-יחידות בוטלה כמעט לחלוטין ב-2014). הקשיחות בהיצע נובעת מתהליכי תכנון ושיווק לקויים, הכוללים בין היתר תמריצים מעוותים של רשות מקרקעי ישראל ושל הרשויות המקומיות. המדיניות המתבקשת במצב כזה היא שילוב של הגדלת ההיצע (או לפחות הגדלת גמישות ההיצע) והקטנת הביקוש (או לפחות הקטנת העיוותים הקיימים כיום במדיניות המיסוי, התורמים לגידול בביקוש).

תוכנית "מחיר למשתכן" לא עושה מאומה לגבי צד ההיצע אך גורמת לנזק כבד בצד הביקוש. בהנחה שסבסוד הקרקעות אכן יגיע בסופו של דבר לכיסי הרוכשים ולא יזלוג לכיסי הקבלנים, השמאים, המפקחים, הבנקים, המתווכים וה"מעכרים" למיניהם, הרי שסבסוד זה יגדיל את הביקוש עוד יותר. רוכשים פוטנציאליים שהתלבטו אם לקנות או לשכור דירה, יעדיפו כעת לקנות, כי ממשלת ישראל מעניקה להם הטבה – קרקע מסובסדת. רוכשים פוטנציאליים שהתכוונו לקנות דירה של 120 מ"ר, יחליטו כעת לרכוש דירה של 140 מ"ר, כי סבסוד הקרקע מאפשר להם לקנות דירה גדולה יותר. רוכשים פוטנציאליים שהתכוונו לרכוש דירה בפריפריה יעדיפו כעת לרכוש דירה קרובה יותר למרכז, כי הסבסוד יאפשר להם לנהוג כך.

תוכנית "מחיר למשתכן" גם מחייבת גידול מפלצתי ברגולציה הממשלתית. הממשלה תקבע את המחיר "הראוי" בכל מקום בארץ לכל סוג דירה. הממשלה תקבע את סטנדרט הבנייה "הראוי". הממשלה תפקח על עמידה של הקבלנים שיזכו במכרזים בכל התנאים שנקבעו במכרז גם זמן רב לאחר סיום המכרז, עד לאכלוס הדירות. הממשלה תקבע מיהם הרוכשים "הראויים" לזכות בדירות המסובסדות. הממשלה תאכוף מגבלות על הרוכשים, כך שלא יוכלו למכור או להשכיר את הדירה שבבעלותם לפרק זמן שהממשלה תקבע, ובתנאים שהממשלה תחליט עליהם.

הרגולציה הסבוכה והפולשנית הזו תלווה בניפוח המגזר הציבורי, שבחלקו יהפוך מזמני לקבוע. שהרי על סמך ניסיון העבר, אנחנו כבר יודעים כי יחידות ממשלתיות שהתנפחו כדי למלא משימה חדשה, לעולם לא חוזרות לגודלם המקורי. הרגולציה הבולשביקית הזו תלווה גם בפעילות ענפה של לוביסטים, ניסיונות שכנוע, לחצים, ואף שוחד (אפילו הקלה קטנה בסטנדרט הבנייה או באישור חריגות שוליות, שווה הרבה כסף לקבלן).

בנוסף, סבסוד קרקע היא אחת הדרכים הבלתי-שקופות והמזיקות ביותר לעקוף את מגבלת הגירעון בתקציב המדינה. בשיטה החשבונאית המקובלת לניהול תקציב המדינה, שיווק קרקע בהנחה לא נרשם כהוצאה ואפילו לא כירידה בהכנסות, למרות שהוא כמובן ישפיע על גודל הגירעון שהממשלה הנוכחית תוריש לממשלות הבאות ולדור הצעיר. בגלל אובדן ההכנסות כתוצאה מסבסוד הקרקע, הדור הצעיר יצטרך לשלם בעתיד יותר מסים ולהסתפק בשירותי חינוך, בריאות ורווחה נחותים יותר.

אל תקדם פטור ממע"מ על מוצרי יסוד

מדיניות של פטורים ממע"מ, כולל פטור ממע"מ על מוצרי יסוד, שגויה ומזיקה. ישנן סיבות רבות מאד לכך, אזכיר כאן רק את העיקריות שבהן.

ראשית, הטיעון הראשי של מצדדי פטור ממע"מ על מוצרי יסוד, שזו מדיניות יעילה לסיוע לשכבות החלשות, פשוט אינו נכון עובדתית. כאשר בוחנים סל של מוצרי יסוד (לחם, חלה, חלב, חמאה, לבן, יוגורט, גבינה צהובה, גבינה לבנה וביצים), ההערכה היא שהצריכה לנפש של מוצרים אלו מסתכמת בממוצע ב-82 שקלים לחודש, אך באופן לא שוויוני: נפש בחמישון ההכנסות העליון צורכת בממוצע מוצרים בשווי 116 שקלים, ואילו נפש בחמישון התחתון צורכת בממוצע מוצרים בשווי 59 שקלים. כלומר, העשירים ייהנו יותר מההטבה של פטור ממע"מ (18 שקלים לחודש לנפש בחמישון העליון, לעומת 9 שקלים בחודש לנפש בחמישון התחתון). מצד שני, אילו הממשלה הייתה מעניקה קצבה אחידה של 13 שקלים לחודש לכל תושב, העלות התקציבית הייתה זהה (כ-1.2 מיליארד שקלים) אך האנשים בחמישון התחתון היו מקבלים הרבה יותר והאנשים בחמישון העליון היו מקבלים פחות (בהשוואה לפטור ממע"מ). גם הוצאות התפעול והמאבק בהעלמות מס של קצבה-לכל-תושב זולות ופשוטות בהרבה. מגוון צעדי המדיניות הקיימים להקטנת פערים חברתיים – קצבאות הילדים, קצבאות הזקנה, קצבאות הבטחת הכנסה, נקודות זיכוי ממס הכנסה ומענקי מס הכנסה שלילי (אשר מהווים, ביחד, קירוב טוב לקצבה-לכל-תושב) יעילים בהרבה.

שנית, אפילו החישוב שהוצג לעיל – שכל נפש בחמישון התחתון "חוסכת" 9 שקלים בחודש כתוצאה ממתן הפטור – הוא לא מציאותי, כי הוא מניח שכל היקף הפטור אכן יגיע לצרכנים. בפועל, כאשר הממשלה מעניקה סובסידיה או הטבת מס למוצר, חלק מההטבה מגיע ליצרנים ולמתווכים, המפעילים לחצים על הרגולטור שקובע את מחירי המוצרים המפוקחים, והם לא בהכרח משתייכים לעשירונים התחתונים. לכן, ההשפעה של הטבה כזו על הפערים החברתיים אף נמוכה מהחישוב שהוצג.

שלישית, בכלכלה אין ארוחות חינם. אם הממשלה מוציאה 1.2 מיליארד שקלים על הטבת פטור ממע"מ, היא צריכה לממן זאת בצורה כלשהי (בהווה, אם מגבלת הגירעון נשמרת, או בעתיד, אם מגבלת הגירעון נפרצת). אם המימון יגיע מהקטנת השירותים החברתיים – חינוך, בריאות, רווחה – הפערים החברתיים אף יגדלו. אם המימון יגיע מהגדלת שיעורי המס, הצמיחה במשק תקטן וכתוצאה מכך תיפגע רמת החיים של כלל התושבים, כולל אלו המשתייכים לשכבות החלשות.

רביעית, הניסיון בעולם מוכיח כי כל הטבת מע"מ גוררת בעקבותיה (בדרך כלל כתוצאה מפעולות שכנוע של לוביסטים ואינטרסנטים) הטבות מע"מ נוספות, שהן יקרות יותר ויעיליות פחות מבחינת השפעתן על הפערים החברתיים. העלות הגבוהה של הטבות אלה והצורך לכסות את הבור התקציבי שנוצר כתוצאה מהן מובילה למסים גבוהים יותר ולצמצום בשירותים החברתיים שמספקת הממשלה לתושבים.

לשר האוצר הנכנס אתגרים רבים ומגוונים. בתפקידו החדש יוכל כחלון להוביל את ישראל אל עתיד של יציבות, צמיחה ושגשוג. יש לקוות כי הוא ישכיל לבחור במדיניות הנכונה, ולהימנע מיוזמות פופוליסטיות שנזקן רב מתועלתן.

_____

ד"ר מיכאל שראל עומד בראש פורום קהלת לכלכלה. בעבר שימש כלכלן ראשי וממונה על הכנסות המדינה במשרד האוצר.