לשנות את שיטת הממשל ולהישאר בחיים

את החסרונות כולנו כבר מכירים היטב: שיטת הממשל בישראל לא מאפשרת ממשלה ולא משילות.

נכון שהיא מאפשרת ביטוי הולם לזרמים השונים המרכיבים את החברה, אבל – כפי שראינו בתקופה האחרונה – היא גם מונעת קבלת הכרעות ברורות בבחירות וכופה בניית קואליציות הטרגוניות, ולעיתים בעלות סדרי יום הפוכים. היא נותנת כוח רב למפלגות קטנות או בינוניות, במיוחד למפלגות המגזריות שדרישותיהן נתפסות, בצדק או שלא, כסחטניות על-ידי רוב הציבור.

בנוסף, השיטה הקיימת גוזרת על מדינת ישראל אי-יציבות מתמדת. כפי שאמר נכון נתניהו בנאום השבעת הממשלה, ב-14 במאי 2015 הושבעה הממשלה ה-34 בהיסטוריה של המדינה – 34 בתוך 67 שנה, כלומר: בממוצע ממשלה כל שנתיים. הבחירות לא התקיימו במועדן מאז נובמבר 1988, ואין שום צפייה שהדבר יתרחש גם בפעם הבאה.

הדרך למשילות רצופה כוונות טובות

עתה כולם שואלים: אז מה אפשר לעשות? מה האלטרנטיבה?

במהלך השנים, השלטון ניסה לתקן את המצב ולהנהיג רפורמות ל״שיפור המשילות״, אבל הן לא הצליחו לחולל את התוצאות המיוחלות – להפך. כך למשל הבחירות הישירות לראשות הממשלה היו אמורות לחזק את מעמדו של השלטון ולמנוע סחטנות של מפלגות קטנות. בפועל הן גרמו להעמקת ההתפוררות של המערכת הפוליטית: בעוד שב- 1981, הליכוד והעבודה ביחד גרפו 95 מושבים מתוך 120 – כמעט 80% – ב-2015 הן השיגו 54 מושבים – 45% בלבד. מ-1999 אין רוב לשתי המפלגות הגדולות ביחד בכנסת, כך שגם המושג ״ממשלת אחדות״ איבד כל משמעות אמיתית.

דרך אחרת להתמודד עם המצב הובילה להעלאת אחוז החסימה, באמונה שהעלייה תחסום את פיזור הקולות ותחזק את המפלגות הגדולות. אך השינוי לא הביא לשום תוצאה חיובית. המפלגות הקטנות רק התאחדו, ובמידה מסוימת אף התחזקו והפכו למפלגות בינוניות על חשבון הגדולות – ע"ע 'הרשימה המשותפת'. הפרחים לליברמן.

המסקנה העיקרית שעולה מהכישלונות הללו היא שיש לנקוט במשנה זהירות בהפעלת כל רפורמה עתידית ולשקול בכובד ראש את כל ההשלכות הצפויות והבלתי צפויות כאחד.

הרפורמה בשיטת הבחירות חייבת לשמור על מאזן עדין בין ייצוגיות העם לבין הצורך בהכרעה דמוקרטית ושלטון הרוב. בישראל הייצוגיות הפכה לחזות הכל, ואין ספק שדרוש תיקון. אין כמעט מדינה דמוקרטית בעולם שבה המפלגות מקבלות בפרלמנט שיעור מושבים הזהה לשיעור התמיכה בקלפי. רובן נוהגות להעניק פרמייה לזוכה. בבחירות האחרונות בבריטניה למשל, המפלגה השמרנית זכתה ב-36% מהקולות אבל 51% מהמושבים. פער זה מייצר הכרעה ברורה ומאפשר לשלטון הנבחר לתפקד כראוי.

הרוב קובע?

השיטה הכי יעילה להשגת הכרעה היא השיטה הרובית, בה ראשות הממשלה ניתנת למועמד שזכה במספר הקולות הגדול ביותר. בדרך כלל שיטה זו מתבססת גם על מערכת של מחוזות, בה המדינה מחולקת למספר מחוזות הבוחרים את נציגם בפרלמנט. באירופה, יש שני מודלים בסיסיים ליישום השיטה: המודל האנגלי והמודל הצרפתי.

במודל האנגלי, הבחירות נערכות בסיבוב אחד בלבד, והמועמד שהשיג הכי הרבה קולות, לא משנה כמה, נבחר. שיטה זו מעודדת באופן מובהק מערכת דו מפלגתיות. ואכן עד לפני כמה עשורים, שתי המפלגות הגדולות בבריטניה השיגו ביחד 96% מהקולות. תהליך ההתפוררות שמאפיין את הפוליטיקה המערבית לא פסח על בריטניה ובבחירות האחרונות הן זכו ביחד רק בשני שליש מהקולות – עדיין מרשים מאוד במונחים ישראליים. למרות זאת, בזכות השיטה שמצריכה השגת רוב בכל מחוז בנפרד, הצליחו השמרנים להשיג רוב בפרלמנט, והם יכולים למשול ללא תלות בשותפים קואליציוניים.

המודל הצרפתי כולל ווריאציה קטנה אך משמעותית: הבחירות נערכות בשני סיבובים כאשר רק מי שהצליח להגיע לרף מסוים – במקרה הזה 12.5% מבעלי זכות הצבעה – יכול להעפיל לסיבוב השני. שיטה זו מאפשרת ביטוי נרחב של דעות וזרמים בסיבוב הראשון, ומעודד בריתות בין מפלגות לקראת הסיבוב השני. בפועל, שתי המפלגות הגדולות, המפלגה הסוציאליסטית והמפלגה הימנית – שמשנה את שמה כל כמה שנים – מצליחות לזכות תמיד ברוב ברור ומוצק. ב- 1993, הימין אף השיג 80% מהמושבים בפרלמנט עם כ- 40% מהקולות.

האם כדאי לאמץ את שיטה זו בישראל ? לא בטוח. לשיטה הרובית יש כמה חסרונות ברורים, שהבולט שבהם היא העובדה שהייצוגיות מוקרבת לטובת ההכרעה. ציבורים מסוימים נענשים בתת-ייצוג בפרלמנט ואילו ציבורים אחרים זוכים לייצוג יתר. לדוגמה, בעוד שמפלגת UKIP קיבלה בבחירות האחרונות בבריטניה כ- 13% מהקולות, יש לה רק מושב אחד בפרלמנט, מתוך 650 מושבים. פחות מ- 0.2%! כך קרה גם בצרפת, מפלגת החזית הלאומית קיבלה 14% מהקולות בבחירות 2012, אך רק שני מושבים מתוך 577. לעומת זאת, 5% מהקלות הספיקו ללאומנים הסקוטים לזכות בלא פחות מ-9% ממושבי הפרלמנט.

אז מה קורה כאן? בשל החלוקה למחוזות, שיטה זו מיטיבה עם תנועות בעלות כוח מקומי רב, ופוגעת בתנועות לאומיות שלהם נציגות זהה בכל חלקי המדינה.

מה מתאים לישראל

בישראל השבטית, המגזרים השונים נוטים להתגורר ביישובים ובאזורים נפרדים. יש ערים ערביות וחרדיות שבהן אין ספק איזה נציג ייבחר. כך שהשיטה הרובית תחליש אמנם את המפלגות המגזריות, אבל לא תמגר אותן. במסגרת התוצאות הבלתי צפויות, הדבר עשוי אף לחזק את המבנה החמולתי והשושלתי שכבר שולט ברשויות המקומיות, ולגרום לקשיים חדשים.

אבל זו רק ההתחלה. בשיטת המחוזות, אחת השאלות הגדולות היא איך יחולקו המחוזות. העיר בני ברק, למשל, שווה בערך 3 מנדטים בכנסת. אפשר לחלק את העיר לשלושה מחוזות בחירה באופן שכמעט בוודאות מוחלטת יבחרו בה נציגים חרדים. או שאפשר להתעלם מהגבולות המוניציפליים, ולחלק את בני ברק למחוזות המחוברות לערים מסביב, וכך להבטיח ששום נציג חרדי לא ייבחר. בארה״ב קוראים לזה Gerrymandering, תהליך שמאפשר להטות את תוצאות הבחירות באמצעות בניית מחוזות שבהם רוב למפלגה הרצויה. זה מתכון לאסון ולמחאה אלימה.

כמובן, לא חייבים לעבור לשיטה הרובית באופן מוחלט. הוצע לא פעם רק להכניס מנה מוגבלת של שיטה רובית בתוך השיטה היחסית, כך שבין רבע לחצי מחברי הכנסת ייבחרו בשיטה הרובית בעוד כל השאר ייבחרו על פי השיטה הקיימת. היתרון המרכזי של השיטה היא ביצירתם של מחוזות גדולים שינטרלו את כוחן של החמולות המקומיות. מנגד, לא ברור עד כמה המהלך ישפר את המצב ויאפשר השגתו של רוב ברור. לפי תוצאות בחירות 2015, למשל, בהנחה שחצי מהח״כים ייבחרו בשיטה הרובית, על מנת שהליכוד יזכה לרוב מוחלט בכנסת הוא צריך לזכות ב-46 מתוך 60 המושבים. זה אפשרי אבל בספק. בנוסף, ייווצרו שני מעמדים של חברי כנסת בעלי לגיטימיות שונה – הח״כים שנבחרו באופן ישיר ומייצגים ציבור מקומי, והח״כים שנבחרו ברשימה באופן כללי. חבר הכנסת שזכה לאמון הבוחרים באופן אישי ייהנה ממעמד מכובד יותר בעיני הציבור. אין לחזות מה יהיו התוצאות.

קיימות עוד הצעות לחיזוק ה״משילות״ ולכוח ההכרעה של הבחירות בלי לעבור לשיטה הרובית. בנימין נתניהו ניסה לקדם תיקון לחוק הבחירות שבין השאר יטיל את הרכבת הממשלה באופן אוטומטי על המפלגה הגדולה בכנסת. אולם, אין סיבה לחשוב שהדבר יועיל. בבחירות האחרונות זכה הליכוד ב-30 מנדטים, ולמרות זאת הרכבת הממשלה הייתה כואבת במיוחד. כזכור, בבחירות 2009, מפלגת 'קדימה' בראשות ציפי לבני הייתה הגדולה ביותר, אך היא לא זכתה להרכיב ממשלה מכיוון שלא עמדה לרשתה קואליציה ריאלית, והנשיא הטיל את המשימה על נתניהו. גם אם לפי התיקון של נתניהו התוצאות היו זהות: לבני הייתה מקבלת את המשימה, נכשלת בה, והשרביט היה עובר לנתניהו. תוצאה זהה, עם בזבוז מיותר של שישה שבועות חסרי תכלית.

אז מה עושים ? הניסיון מוכיח שיש לנהוג בזהירות רבה כשמשנים את כללי המשחק. התוצאות תמיד יפתיעו והן אף פעם לא עומדות בציפיות. ניתן אולי לשפר את הצעתו של נתניהו ולהוסיף בה את עקרון הפרמייה: המפלגה הגדולה תזכה בתוספת של מושבים בכנסת, 20 למשל. תחילה יחלקו את מאה המושבים הראשונים על פי השיטה הקיימת, ולמפלגה הגדולה יתווספו עוד עשרים. זו תוספת מאוד משמעותית לזוכה, ותחת שיטה כזו הציבור יעדיף להצביע למפלגה שהוא רואה בה מפלגת שלטון, כי ה״גושים״ כבר יהיו חסרי משמעות. שינוי כזה יהווה גם תמריץ לאיחוד כוחות בין מפלגות ויצירתן של שתי מפלגות עיקריות שיוכלו לשלוט באין מפריע. ותשקוט הארץ, לפחות לארבע שנים.