המונופולים המדומיינים של דיוויד גילה

מורשת דיוויד גילה: רשות ההגבלים העסקיים מקדמת חקיקה שתגדיר יבואנים רשמיים כמונופלים, בדרך להפוך לרגולטור-על של המשק הישראלי 

פרישתו של פרופ' דויד גילה מתפקיד הממונה על הגבלים עסקיים, על רקע אי הסכמות עם יתר משרדי הממשלה בנושא הגז, חשפה את רצונה של רשת ההגבלים לשלוט במשק הישראלי כמעיין "רגולטור" על של תחרותיות מלאכותית. סוגיה נוספת, מוכרת פחות, ממחישה היטב את המגמה הזו.

רשות ההגבלים העסקיים פרסמה לאחרונה תזכיר חוק שנועד להסיר חסמים ביבוא, באמצעות הטלת מגבלות על יבואנים רשמיים. הרעיון הוא להטיל על מי שמחזיק בתואר "יבואן רשמי" את המורא שמוטל על בעל מונופולין בסעיף 29א לחוק ההגבלים העסקיים כדי למנוע ממנו לנצל לרעה "כוח שוק" שברשותו.

על פניו זה נשמע כמו רעיון טוב. שהרי מי יתנגד לפגיעה ב"כוחם" של הגופים ה"חזקים" במשק? אך למעשה, מדובר ביוזמה מיותרת ומזיקה שתעניק לממונה על ההגבלים סמכות להתערב בכוחניות במשק במקום שלחלוטין אינו נדרש. שהרי כפי שאסביר בהמשך, ל"יבואן רשמי" אין באמת כוח שוק "עודף" שדומה לכוחו של מונופול.

בארץ, החוק מגדיר בעל מונופולין הגדרה כמותית ברורה: מי שמוכר, או קונה, למעלה ממחצית הנכסים או השרותים בשוק מסויים. השר הממונה (שר הכלכלה) רשאי לקבוע לגבי מוצר מסוים גם שיעור נמוך ממחצית השוק, לפי המלצת הממונה על ההגבלים העסקיים, ולאחר שהשתכנע שלמי שמחזיק בשיעור זה יש השפעה מכרעת על הפעילות בשוק האמור. (כדאי לזכור זאת בהמשך)

המעמד המיוחד לו זכה המונופול, נובע מתפישה ולפיה למי שיש חלק כה משמעותי בפעילות העסקית בענף מסוים, יש גם "כוח עודף" שאותו הוא עלול לנצל לרעה. בסעיף 29א האמור, נקבע האיסור ובו נקבעו גם "חזקות" שמגדירות חלק מן הפרקטיקות שמהוות "ניצול מעמד לרעה" והן עוסקות בהשפעה על מחירים, כמויות וכו' של מוצרים.

כוח מדומיין

ליבוא יתרונות רבים: הוא מעשיר את המשק בעוד מוצרים ומגביר תחרות למוצרים שהמשק מספק בעצמו. כך, ריבוי יבוא וריבוי יבואנים מגביר את מגוון המוצרים בענפים מסוימים ומגביר את התחרות בהם, באופן שמועיל לצרכנים הן בגיוון המוצרים והן בהורדת המחירים.

בעולם מקובל הסדר של ייבוא בלעדי, או "רשמי", בו יצרן מסוים נקשר בהסכם עם נציג מקומי בכל "טריטוריה" ומעניק לו בלעדיות ביכולת לרכוש ממנו סחורה לשם הפצתה באותה טריטוריה. ההסדר כולל, בדרך כלל, התחייבויות מצד היצרן למכירה בלעדית, לבלעדיות בתמיכה הטכנית, בלעדיות בשירות, עדכונים שוטפים של גרסאות וזכות שימוש במותג ובסמליו. מצד הנציג המקומי ניתנות התחייבויות לסטנדרטים של שירות, תמיכה בלקוחות, שימוש "ראוי" בשם המותג, שיתוף פעולה במבצעים עולמיים והכפפת מדיניות המחירים למדיניות המותג הבינלאומית. זה מה שמכונה לרוב "היבואן הרשמי".

הכפר הגלובלי ומהפכת המידע מאפשרים הזדמנויות עסקיות חדשות ובהן תופעת "היבוא המקביל" המתפתחת, כשמה, במקביל ליבוא הרשמי ולמרות הבלעדיות שניתנה לו. יבואנים מקבילים רוכשים את הטובין מגורמים שונים בעולם, אך לא מהיצרן, על-ידי גישה לעודפים של ספקים מטריטוריות שונות, עודפים של מפיצי משנה ועוד. כך, לשם הדוגמא, ייתכן מצב בו חברת השכרת מכוניות במדינה A שהזמינה כמות מסוימת מרכב מסוים ישירות מהיצרן, גילתה כי תחזיות ההשכרה שלה לא מתממשות, והיא מחזיקה למעשה במלאים גדולים של מכוניות חדשות שלא יעשה בהן שימוש. החברה יכולה למכור את המכוניות העודפות ליבואן מקביל ממדינה B, שמפיץ אותן במקביל ליבואן הרשמי באותה מדינה. תופעות אלו מתרחשות כל העת ברחבי העולם במגוון תחומים וענפים – מכשירי חשמל ואלקטרוניקה, ביגוד והנעלה, רכב ואפילו מזון.

בפועל, היבואן הרשמי, אם כן, כלל איננו בלעדי, ואין לו יכולת לסכל את כניסתו של יבואן מקביל לשוק המוצר שלו רק בשל היותו יבואן רשמי.

את כל זה רשות ההגבלים לא מבינה, ומבקשת סמכות לפעול נגד יבואנים רשמיים, בדומה לפעילותה מול מונופולים. זאת, ללא קשר לגודלו של היבואן בשוק המוצר הרלוונטי. כאילו כוחו נובע, אך ורק, מעצם מעמדו  כיבואן "רשמי" של מותג כזה או אחר.

נכון אמנם, שהציבור מוכן לעיתים לשלם "פרמיה" עבור רכישת המוצר מהיבואן הרשמי, מתוך הבנה שיבואן זה עומד בסטנדרטים גבוהים שמכתיב היצרן הבינלאומי. אך אין לטעות, פרמיה זו אינה ביטוי לכוח שוק עודף (מבחן המונופול ההיפותטי), כי אם ביטוי לערך נוסף שמעניק הציבור לסטטוס של "יבואן רשמי".

יבואן אינו מונופול

האם היבואן הרשמי הוא בעל מונופולין בשוק מוצר מסוים? הדבר טעון בדיקה והוכחה. המחמירים ינסו לקבוע שהוא מונופול בשוק המוצר המצומצם ביותר – המוצר של היצרן ואילו המקלים ידרשו לבחון את השאלה בשוק המוצר הרחב ביותר. כך למשל יהיו שיטענו שטלפון חכם מתוצרת 'סמסונג' הוא שוק בפני עצמו ויהיו שיאמרו ששוק הטלפונים החכמים בישראל הוא השוק הרלוונטי. לפי הגישה הראשונה ליבואן הרשמי (בודאי לפני כניסתו של יבוא מקביל) יש כוח מונופוליסטי עודף אשר יאפשר לו לנצלו לרעה בדרך של מניעת כניסת מתחרה; אבל לפי הגישה השנייה, מכיוון שהוא מתחרה בשוק מגוון עם חברות ומותגים רבים, וודאי שאין לייחס לו כוח עודף.

בכל מקרה, השאלה הזו תהיה טעונה בדיקה מאד מורכבת, ניתן יהיה לבחון אותה במערכת המשפט ונטל ההוכחה מוטל על רשות ההגבלים. אם סבור הממונה כי יש ליבואן רשמי מסוים כוח שוק מאיים גם כשחלקו נמוך ממחצית בשוק המוצר – נאמר רק 25% – כבר כיום קיימים מנגנונים בחוק ההגבלים שיאפשרו לו לפעול בעניין, בלי להעניק לרשות ההגבלים סמכות כוללת ודרקונית.

החוק הקיים יכול גם לטפל ביבואן שחוסם תחרות באמצעות הסדרים עם מפיצים, משווקים, נותני שירות ונקודות ממכר ורשתות שיווק.

מאיפה הגיעה יוזמה זו? מה הכוחות העומדים מאחוריה? מסתבר שגם זה חלק מפירות הביאושים של המחאה החברתית: ההחלטה היא יישום של המלצות "הועדה להגברת התחרות והסרת החסמים בתחום היבוא", שהוקמה בעקבות המחאה החברתית, והמלצותיה פורסמו בסוף שנת 2014 ואומצו על ידי הממשלה.

רשות ההגבלים בראשות גילה, קפצה על המלצות הועדה כמוצאת שלל רב, ולא פספסה את ההזדמנות להגביר את כוחה. הכדור נמצא כעת בידיהם של חברי הכנסת, שיכולים להכניס בהצעה תיקונים או לבטלה כליל. האם הם יצליחו לעמוד מול הפופוליזם?