דו"ח מבקר המדינה: הממונה על ההגבלים פעל בתחום הגז בפופוליזם וחובבנות

דו"ח מבקר המדינה חושף: ההחלטה הכלכלית החשובה ביותר של הממונה על ההגבלים העסקיים, דיויד גילה, התקבלה בעבודת מטה חובבנית ומשיקולים פופוליסטים מובהקים • רשות ההגבלים: מחובתנו "לשקול את טענות הציבור בלב פתוח ובנפש חפצה" 

דו"ח מבקר המדינה החדש על משק הגז פתח גל חדש של פרסומים היסטריים על "מחדלים" ו"של כולנו" בעיתונות וברשת. אך עם כל הכבוד, המבקר, שניהל במהלך השנה האחרונה התכתבות ענפה עם שלל גורמים רגולטוריים, חושף למעשה אמת די בנאלית: המדינה לא ממש יודעת מה לעשות עם גילוי הגז, ולוקח לה הרבה זמן להתארגן בהתאם.

אבל בין רגולטור לביורוקרט, מסתתר דיון באחת משאלות המפתח של סאגת הגז בחצי השנה האחרונה: פניית הפרסה של דיויד גילה בדצמבר 2014, שטרפה את הקלפים והכניסה את המשק ואת המערכת הפוליטית לסחרור מתמשך. בפרק זה נחשפים לראשונה הסבריו של גילה למהלך, ומאפשרים הצצה נדירה למערכת קבלת ההחלטות שלו.

גילה יסדר

הכל החל במהלך שנת 2011, כאשר החלו הדיונים על שאלת הבעלויות במשק הגז והגדרתן כמונופול. באותם ימים סבר גילה כי די במכירת חלקן של נובל אנרג'י ורציו במאגרים תנין וכריש כדי לפתור את בעיית המונופול, כפי שמוצע למעשה במתווה הנוכחי. לדברי המבקר, גילה ראה במתווה יתרונות רבים: הוא "יגדיל את הסיכויים להתפתחות תחרות במשק הגז הטבעי, ובד בבד יקנה לשותפות ודאות שתאפשר להן להשקיע את סכומי העתק הנדרשים לפיתוח השדה לווייתן, החיוני לאספקת צורכי הגז הטבעי של המשק".

המתווה התקדם האטיות אך בהתמדה, פורסם לציבור במרץ 2014, ובספטמבר גילה עדיין תמך בו וביקש לערוך שינויים בגבולות השדות, כדי להסדיר את התקדמות המתווה המוסכם. אלא שחודשיים לאחר מכן הכל התהפך: גילה חזר בו, המתווה התפוצץ ומשק הגז נבלם. כל זאת בעיצומה של תקופת בחירות סוערת.

הרבה סימני שאלה ריחפו מעל החלטה זו, והציבור נותר ללא תשובה המניחה את הדעת. מדוע חזר בו גילה? מה התחדש בין ספטמבר לדצמבר שהוביל לשינוי כה דרמטי בעמדתו?

בתשובה שנתן למבקר המדינה הסביר לראשונה גילה מה עמד מאחורי המהלך: "הממונה ציין במכתבו כי טענות שהעלה הציבור במסגרת השימוע תרמו לשינוי עמדתו", מציין המבקר, בהם נכללו בעיקר טענות הנוגעות ל"תרומתו המוגבלת של הצו המוסכם לקידום התחרות במשק".

התשובה תמוהה מאוד: גילה לא חזר בו עד אוקטובר 2014, חצי שנה לאחר סיום השימוע הציבורי וקבלת שלל ההערות. אך חמור יותר, השתלשלות העניינים מטילה צל כבד על רמת האמינות והמקצועיות של הממונה על ההגבלים העסקיים. למרות שהמתווה התגבש במהלך שלש שנים של עבודת מטה מפרכת, שלושה חודשים של שימוע ציבורי הספיקו להפוך אותו לחלוטין.

הפארסה של גילה

אך זה לא הכל. כפי שחושף המבקר, החלטתו של גילה לא נעשתה בהתייעצות עם אף אחד מגורמי המקצוע. המועצה הלאומית לכלכלה בראשות יוג'ין קנדל הסבירה כי הממונה "בחר שלא להיוועץ במשרדי ממשלה אחרים אלא כמה שעות לפני ההודעה הרשמית, באופן שלא הותיר מקום לדיון או לבחינה משותפת". למרות ש"נעשו כמה פניות לממונה על מנת לקבל מסמכים מקצועיים או נתונים אמפיריים שתומכים בעמדה זו של הממונה", מוסיף קנדל, הצוות הבין-משרדי "לא קיבל מהממונה מסמכים או נתונים… והדבר הקשה עליו לנהל דו-שיח מקצועי עם הממונה בנוגע למתווה המתגבש".

כאשר בחן המבקר את נהלי העבודה ברשות להגבלים עסקיים התגלתה עבודה חובבנית ופופוליסטית: "ברשות ההגבלים לא נמצאו אסמכתאות לבחינת היקף התחרות האפשרית בתחום אספקת הגז הטבעי בישראל, בהתחשב בגודלו של המשק הישראלי, במיעוט המשתתפים בו וביתר מאפייניו הייחודיים". אומר המבקר. בנוסף, "לא נמצאו אסמכתאות לדיונים שקיימה רשות ההגבלים עם יתר משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, שבהם נידונו חלופות" ולא נמצאו גם "אסמכתאות לעבודת מטה, ובכלל זה התייעצות עם גורמים בין-לאומיים".

אך המחדל האמיתי נחשף בתשובתה של רשות ההגבלים לממצאים הקשים. לפי ההסברים, עמדתו של הממונה לא מתגבשת על סמך הערכות מקצועיות וכלכליות ("הממונה על ההגבלים אינו נוהג לערוך אומדנים של רמות תחרות בפועל") שכן ישנו קושי לאמוד את "ההשפעה הצפויה של רמת התחרות על הצרכן". ובהיעדר עבודה מקצועית אלמנטרית, למי יפנה הממונה?

ובכן, הפתרון של גילה הוא לא פחות ממדהים: "חובתו של הממונה לשקול את טענות הציבור בנוגע לצו המוסכם בלב פתוח ובנפש חפצה", מסבירים ברשות ההגבלים, ובשל כך נכנס "גורם מובנה של אי-ודאות בכל מקרה שבו עומדת על הפרק התקשרות בצו מוסכם". הרטוריקה הנישאה ותדמית המרטיר של גילה, לא מסתירים את העובדה הפשוטה: ההחלטה הכלכלית החשובה ביותר של הממונה על ההגבלים העסקיים, התקבלה בסופו של דבר משיקולי פופוליזם ודעת-קהל.

מחדל הגז: פופוליזם וחובבנות

זהו, אם כן, מחדל הגז האמיתי: "שורת הכרעות כבדות משקל ברמה הלאומית, שערכן מוערך במיליארדי דולרים" מתקבלות על-ידי הלך רוח ציבורי וטענות שמשמיעים עיתונאים וכותבי טורים.

הנזקים הם רבים: מאז החלטתו של הממונה הידרדר מצב המשק באופן קשה. בדו"ח מבקר המדינה (עמוד 59) הוא מונה שורה של התפתחויות מדאיגות במיוחד. במרץ 2015 פרשו השותפות של רישיון רות C מהרישיון ותפעולו, בין היתר "בגלל אי-הוודאות באסדרה"; השותפות בשדה לווייתן הודיעו על ביטול הסכם אספקת הגז הטבעי מהשדה לווייתן ל-20 שנה לתחנת כוח באזור ג'נין, "בגלל העיכוב באישור הפיתוח של פרויקט לווייתן"; חוזים עם מצריים וירדן הוקפאו; בסוף ינואר 2015 פוטרו מאות עובדים שהועסקו בתחום והוקפאו חוזים עם התעשייה בישראל ומחוצה לה; ולבסוף, מציין המבקר את הטענה כי "כל המהלכים האלו אף פגעו במוניטין של מדינת ישראל בתחום חיפושי הנפט והגז הטבעי".

לפי משרד האנרגיה, נזקים אלו מסתכמים בהפסד כספי למשק של כ-12 מיליארד ש"ח.

אין זה דבר של מה בכך. החלטתו של גילה הגיע ברגע השיא של הסדרת הרגולציה על הגז, לאחר שהממשלה והחברות עברו את כל המשוכות והגיעו אל הישורת האחרונה. הסכמתו למתווה הייתה אמורה להעניק יציבות למשק למשך למעלה מעשור, לחדש את ההשקעות ולהמריץ מחדש את פיתוח המאגרים החדשים. כל זה נגדע באחת באבחת פופוליזם וחובבנות.

על זה כמובן לא תשמעו כמובן בכלי התקשורת הגדולים, המגויסים מזה שנתיים לניסיון להציג את עמדת "הציבור" בפני אנשים כמו גילה. הללו, המסקרים באריכות לא אופיינית את דו"ח המבקר מדלגים משום מה על הפרק העוסק בממונה. בכל זאת, לא נעים.

משק הגז כיום עומד בפני מציאות דומה: סיום הסאגה והעברת המתווה יכולים להזניק את המשק קדימה. על-כן מפליא כי מבקר המדינה, שחיבר למעלה מ-60 עמודים על חוסר המקצועיות של גופי הממשל השונים שגורמים לעיקובים מיותרים בפיתוח המאגרים, מכריז ללא היסוס על הצורך בפיקוח על המחירים ומטיל – ללא סמכות – עוד פצצה ביורוקרטית על פסי הרכבת של המשק.

קשה לדעת אם השופט לשעבר שפירא יודע משהו על הניסיון המצטבר בנושא בארצות-הברית, ארגנטינה, אינדונזיה ומדינות מפיקות גז רבות שהבינו כי הפיקוח פגע בפיתוח. בכל אופן בבדיקה שערכנו "לא נמצאו אסמכתאות" לבדיקה רצינית שהוא ערך בנושא.

את שפירא, כמובן, כל זה לא מעניין. כפי שהוא ציין במבוא לדו"ח, הוא ניגש לנושא בכלל מזווית אידאולוגית: "בהתאם למדיניותי בדבר טיפול מעמיק של ביקורת המדינה בנושאים כלכליים וחברתיים ובמימוש הזכויות החברתיות והכלכליות של השכבות המוחלשות בחברה".

וכרגיל, כשפועלים מתוך פופוליזם וצדקנות העובדות הן רק בגדר המלצה.