תקציב המדינה: לממשלה אין כסף למשחק

הוויכוחים סביב תקציב המדינה הם תמיד הסוערים ביותר והיצריים ביותר. מדיניות הממשלה באה לידי ביטוי בראש ובראשונה בהקצאת המשאבים, ואף שר או בעל אינטרס לא מתכוון לוותר על כסף. אך בניגוד לתדמית הרווחת, לשרי הממשלה אין הרבה מרחב תמרון. עיון מעמיק בתקציב המדינה מגלה כי לאור התחייבויותיה הרבות של המדינה, מעט מאוד כסף נותר פנוי למימוש החלטות הממשלה.

המספרים משקפים את הסיפור היטב: הצעת התקציב של מדינת ישראל לשנת 2015 עומדת על 330 מיליארד שקלים בקירוב. מתוך סכום זה ארבעים מיליארד שקלים מופנים מדי שנה לתשלום הריבית בלבד על הלוואות הממשלה, סכום שלא ניתן לקצץ בו. סכום קשיח נוסף הוא הוצאות השכר, העומדות בתקציב המוצע על קרוב למאה מיליארד שקלים נוספים. בהינף שני סעיפים הגענו ליותר משליש מהתקציב שאין בו יכולת משחק ממשית.

סעיף נוסף משמעותי בתקציב הוא סעיף ההעברות לביטוח הלאומי, יותר משלושים מיליארד שקלים בשנת 2015, עשרה אחוזים מתקציב המדינה הכולל. אמנם ניתן לעשות שינויים בתשלומי הקצבאות הללו באמצעות חקיקה, אך זה הליך הכרוך במאבקים ציבוריים תקשורתיים ופוליטיים עזים, ובסופו כלל לא בטוח שיתחולל קיצוץ משמעותי.

כך הגענו למצב בו מחצית מהתקציב כמעט לא ניתנת לשינוי. להוצאה כבדה זו יש להוסיף את תקציב משרד הביטחון, למעלה מחמישים מיליארד שקלים הכוללים סעיפים קשיחים רבים כמו מימון הצבא, רכש, חידוש מלאי, ועוד. לכך מתווספים תשלומים אזרחיים שוטפים – אחזקה, תשתיות ועוד.

התוצאה היא כי רוב התקציב "צבוע" מראש, וממילא יכולת התמרון של חברי הכנסת מוגבלת למדי.

הסעיפים הללו – ביטוח לאומי, החזרי ריבית ושאר התחייבויות הממשלה שנקבעו בעבר – מכונים בעגה הפקידותית "טייס אוטומטי": חישוב של כלל התחייבויות הממשלה כפי שנקבעו בחקיקה או בפסקי דין שלא ניתן לשנותם ללא חקיקה. מצגת של אגף התקציבים במשרד האוצר מתמחרת את התחייבויות הממשלה בסעיף זה ביותר מ-330 מיליארד שקלים, למעשה – ללא שינויי החקיקה הנכללים בחוק ההסדרים, התקציב הנוכחי היה משועבד כולו מראש לטובת החלטות ממשלה משנים קודמות.

כלכלנים שאתם שוחחנו מחדדים את המספרים: לדבריהם, התקציב ה"פנוי" העומד לרשותה של ממשלת ישראל אינו עולה על עשרה מיליארד שקלים, כשלושה אחוזים בלבד מתקציב המדינה הכולל.

במשרד החינוך לדוגמא, שתקציבו עומד על כ-50 מיליארד ש"ח, שמונים אחוז מהתקציב יועדו בשנת 2014 להוצאות שכר. אם נוסיף לכך הקמת מבנים, פיתוח תשתיות, אחזקה השוטפת, הסעות והכשרות, מתברר כי כמעט כל תקציב המשרד יסתכם במימון עלויות שוטפות. כאשר לוקחים בחשבון את העובדה כי בשל חוקי העבודה הנוקשים ומעורבותה של ההסתדרות במגזר הציבורי לשר הממונה אין כמעט השפעה על כוח האדם והמינויים במערכת, מתברר כי יכולתו להגשים מדיניות מוגבלת ביותר.

דוגמא אחרת היא משרד הבריאות, המפנה את מרבית תקציבו – יותר משמונים אחוז – לטובת סל הבריאות. יחידות המטה נוגסות גם הן בתקציב המשרד, ולמעשה שר הבריאות מופקד על סכום זניח של כמה מאות מיליונים לפרויקטים חדשים. גורם בכיר במשרד ראש הממשלה סיפר כי יותר מתשעים אחוז מתקציב המדינה לא ניתן לשינוי בפועל, ויכולת המשחק אכן מאוד מצומצמת.

מדיניות למפרע

לאור נתונים אלו המצב עגום. יכולת התפקוד של הממשלה מוגבלת מאוד, ותהליכים ששר ממונה שואף לקדם כמעט לא ישימים בשל מגבלות התקציב הללו. כדי להמחיש נשווה את הדברים לניהול משק הבית היומיומי שלנו: הוצאות שכר הדירה, המזון, החשמל והמים בדרך כלל לא נתונות לשינוי בקלות, והגמישות התקציבית היא בתקציב הפנוי בלבד. יהיה זה חסר אחריות מצד משפחה לבצע רכישה של רכב חדש או לצאת לחופשה יקרה, במידה שאין לה מספיק יתרה פנויה.

שר החינוך ששואף כעת לתגבר את תחום המתמטיקה, יצטרך להוסיף שעות מתמטיקה. במצב הנוכחי הדרך לבצע זאת יהיה באמצעות קיצוץ בתחומי הוראה אחרים, הסרת שעות היסטוריה למשל וכיוצא בזה. אך כדי לעשות זאת יהיה עליו לפטר מורים אחרים. תרחיש לא סביר בעליל.

כפי שפרסמנו ב'מידה', אחד הגורמים המקשים על יכולת הניהול של הממשלה הוא ההסתדרות, המונעת שינויים בכוח האדם ומתערבת תכופות במינויים ועיצוב מדיניות. במציאות כזו קשה לשר להוביל רפורמה בסדרי העדיפויות במשרדו, שתתבטא בקיצוצים או בפיטורי עובדים. די להיזכר בהשבתות התכופות של נמלי ישראל בעיצומו של מכרז להקמת נמלי ים נוספים כדי להבין. המחשבה על קליטת עובדים בהתאם לחזון הממשלה ופיטורי עובדים שאינם מתאימים לדרישות השר הממונה, נאיבית מדי ואופטימית מדי.

אז מה נותר אם כן לשר? לדחות את יישום התכניות. תקציבי המשרדים גדלים באופן שגרתי, וניתן לקבוע מראש כי התוספות העתידיות יופנו לצרכים מסוימים. שר החינוך שהחליט לחזק את המתמטיקה ולהקדיש לכך תקציבים, יודע שיישום התכנית יידחה לשנים הבאות (לכן כרגע הוא מגייס מורים בהתנדבות), באמצעות שימוש בגידול התקציבי השגרתי. כך מוצאים את עצמם שרי הממשלה "תקועים" עם יוזמות קודמיהם, וזוכים לקרדיט או לביקורת על החלטות שהתקבלו בשנים שעברו.

אך לא תמיד ניתן לדחות החלטות לשנים הבאות. החלטה על הקמת גדר גבול חדשה, היא צורך ביטחוני מיידי שעלותו הגבוהה חורגת הרבה מעבר לרזרבות הגמישות שמצויות בידי הממשלה. במצב כזה, יאלצו השרים להגדיל את התקציב על-ידי העלאת מסים, אם באופן מיידי באמצעות העלאת שיעורי המס, ואם באופן עתידי דרך הגדלת הגירעון והעברת הבעיה לממשלות הבאות.

עדיף ממשלה קטנה

מדיניות הממשלה, לפחות על-פי הצהרות ראש הממשלה, היא להקטין את נטל המס, כדי שאזרחי ישראל יקבלו "יותר כסף לכיס". אך למרות שהפחתות מס הן מבורכות, המשמעות המיידית היא צמצום הכסף הנזיל לשימוש חופשי בידי הממשלה, דבר שיוביל בעתיד להעלאות מסים באופנים שונים. מוטב היה לו שרי הממשלה היו מקצצים בהוצאות הממשלה כתפיסה שיטתית ולא רק ככלי לביצוע רפורמות, ומצמצמים אט אט את התחייבויות הממשלה. דרך זו הייתה מותירה הרבה יותר כסף פנוי בידי האזרחים. הקיצוץ בעלויות השירותים הממשלתיים יתורגמו להפחתת מסים ולהגדלת התקציב הפנוי של הממשלה.

סיכום עצוב לדברים הוא הסחבת באישור מתווה הגז, שגם הלילה לא עלה לדיון בכנסת. אימוץ המתווה יכול להכניס למדינה מיליארדי שקלים נוספים, שניתן יהיה להפנות לצרכים שונים, להוריד את נטל המס, ולהביא ל"יותר כסף בכיס" ויותר צמיחה לכולם.