הממונה על הנזקים העסקיים: כל עלילות דיויד גילה

בשקט בשקט ובלי ששמנו לב, פינה הממונה על ההגבלים העסקיים לשעבר, פרופ' דיויד גילה, את מקומו והותיר את הרשות להגבלים עסקיים בידי סגנו • המשך הדיונים על מתווה הגז בצל הפסקות החשמל השערורייתיות בחסות מונופול חברת החשמל, הן הזדמנות מצוינת לסכם תקופה • אז מי בכלל צריך ממונה על ההגבלים?

סיום כהונתו של דיויד גילה כממונה על ההגבלים העסקיים צריך להתקבל בצהלולי ממונה ובמשיכת כתפיים. הצהלולים דרושים, שכן גילה היה הממונה הגרוע ביותר שמונה לתפקיד עד היום. משיכת הכתפיים תציין את העובדה שקשה להניח שהממונה הבא יהיה (או תהיה) טוב בהרבה. במגבלות הרשות המיותרת להגבלים עסקיים, והאופן המזיק בו היא פועלת, סביר להניח שכלבי ההיגיון הכלכלי ינבחו, אך שיירת הרגולציה תמשיך לעבור.

הכשרת הממונה

יש היבט בעייתי בהכשרתו של הממונה הפורש גילה. ליתר דיוק, אלמנט בעייתי המשותף לו ולכל קודמיו. המסלול שעשה גילה בדרך לתפקיד הממונה על ההגבלים העסקיים דומה לזה של ארבעת קודמיו: כמו קודמיו (למעט רונית קן) גם הוא היה משפטן בהכשרתו; כמו יורם טורבוביץ' ודוד תדמור גם הוא התמחה אצל שופט בבית המשפט העליון; כמו טורבוביץ' גם הוא השלים דוקטורט במשפטים בהרווארד ושימש כמרצה; וכמו דוד תדמור שימש תחילה חבר בבית הדין להגבלים עסקיים. עם זאת, המכנה המשותף האמיתי לו ולכל קודמיו היה היעדר מוחלט של ניסיון עסקי אמיתי.

הממונה הפורש על ההגבלים העסקיים – ממש כמו קודמיו בתפקיד בעת מינויים לתפקיד – מעולם לא הקים חברה, מעולם לא ניהל חברה, לא עמד מאחורי דוכן ומכר מוצרים, לא גייס אשראי לעסקו בבנק, ולא התמודד עם הביורוקרטיה העירונית והממשלתית. גילה שימש רוב שנותיו באקדמיה ובתפקידים ביורוקרטיים שונים, אך מעולם לא חווה את הבעיות והקשיים שחווים אלו שהוא ניצב מולם, בעולם העסקים.

אין לפסול אדם מראש רק על היעדר ניסיון רלוונטי, כמובן. רבים מההוגים החשובים בתחום הכלכלה, לדוגמה, לא היו אנשי עסקים מעולם, והחוויה של רווח, הפסד, השקעה, ניהול חשבונות או התמודדות עם ביורוקרטיה הייתה עבורם תיאורטית בלבד. עם זאת, בדרג ה'מעשי' – כלומר, במקום בו מתקבלות הכרעות ישירות בנוגע לעסקאות, מיזוגים, תמחור, רכישה וכדומה – יש יתרון עצום למי שחווה את הדברים מנקודות מבט שונות. ומן העבר השני, העדר היכרות ממשית עם עולם העסקים בפועל מעודד חשיבה תיאורטית וסכמטית.

שליחותו של הממונה

רשות ההגבלים העסקיים מתהדרת בכך שהיא "מקדמת תחרות לטובת הצרכן". הרשות, כך מוסבר, "פועלת כדי להגן על הציבור מפני פגיעה בתחרות, ולקדם תחרות לטובת הציבור" באמצעות מניעת מיזוגים, איסור על הסכמים ושיתופי פעולה בין גופים עסקיים, פעולה נגד מונופולים, ומתן הוראות לגופים המוגדרים "קבוצות ריכוז". בהגדרה עצמית זו של הרשות מוטמעות שתי הנחות: הראשונה היא כי תהליך ההתחרות בשוק מייצר בהתמדה כשלי התחרות התובעים התערבות של הממשלה כדי לתקן אותם; השנייה היא כי רשות ההגבלים העסקיים היא הגוף הנכון לטפל בהם.

ההנחה הראשונה שגויה משום שבנסיבות של שוק חופשי כשלים בתחרות מתרחשים רק לעתים נדירות, אם בכלל. משום כך, רשות ההגבלים העסקיים עוסקת כמעט בלעדית בשני סוגים של מקרים: ניסיון לתקן שגיאות, עיוותים, מונופולים, וקרטלים שנוצרו בגלל הגבלה של השוק החופשי, במיוחד בידי הממשלה; וניסיון לתקן כשלים דמיוניים – כלומר, לתקן את מה שאינו שבור.

ההנחה השנייה שגויה, משום שסמכויות הממונה – בעיקר האפשרות למנוע, להגביל או לקנוס פעילות עסקית מסוג מסוים, כמו מיזוגים, רכישות והסדרים – אינן מסוגלות לחדור לשורשם של עיוותים אמיתיים בשוק; או שהן מנסות לסלק עיוותים דמיוניים, ובכך יוצרות עיוותים אמיתיים בשוק.

ממונה צנוע, היה מכיר בכך שהכלים שברשותו אינם בנויים לטפל בבעיות מסוימות, והיה נמנע מלעסוק בהן. ממונה נעדר צניעות, המתיימר להפוך את הרשות להגבלים עסקיים לגורם מרכזי בשוק, הוא כבר בעל פוטנציאל היזק גדול בהרבה. ייעודו המוצהר של גילה, "להפוך את הרשות לגוף פרואקטיבי" היה התגלמותו של נזק כזה.

פטישו של הממונה

רשות ההגבלים העסקיים היא פטיש. הפילוסוף האמריקאי-ישראלי אברהם קפלן טבע בשנת 1964 את הכלל הידוע בשם "חוק מאסלו", על-שם הפסיכולוג אברהם מאסלו: אם הכלי היחיד שברשותך הוא פטיש, כל בעיה היא מסמר. דיויד גילה החזיק בפטיש, וכל בעיה נראתה לו מסמר.

דוגמה אחת ניתן למצוא, כפי שדווח ב'מידה' בהתנגדותו של הממונה על ההגבלים העסקיים לכך שמלון הנסיכה באילת יחתום על הסכם ניהול עם חברת ישרוטל, משום שזו מנהלת מלונות רבים מדי והעברת ניהול מלון נוסף לידיה תפגע בתחרות. אך בעייתו של ענף המלונאות אינה שתלטנות עסקית של ישרוטל, כי אם מבנה העלויות המנופח שכופים מיסוי כבד ורגולציה ממשלתית חונקת, הדוחקים את רגליהם של גורמים עצמאיים ומעודדים צמצום של מספר המתחרים בשוק.

בכיוון ההפוך, במקום בו יד הרגולציה הממשלתית אינה כה חונקת – כמו בענף הצימרים או באירוח פרטי (אר-בי-אנ-בי) – פועלים אלפי עסקים קטנים, בלי שתהיה כל נטייה למיזוגים, רכישות או קונסולידציה. ובכל זאת, לממונה גילה היה פטיש ביד, ולכן בעייתו של מלון הנסיכה הייתה מסמר: למען קידום התחרות הוא תבע לבטל את הסכם הניהול, גם אם משמעות הדבר תהיה צמצום התחרות: סגירת מלון הנסיכה. פטיש, מסמר.

במקום אחר התהדרה הרשות תחת דיויד גילה בהמלצותיה להגברת התחרות בתחום כרטיסי החיוב (דביט) ונגישות חופשית יותר של חברות נוספות לשירותי סליקה. עם זאת, כפי שמודה הדוח של הרשות (עמ' 10-11) הקושי האמיתי בשוק הסליקה הוא שהמפקח על הבנקים מונע בפועל כניסת מתחרים חדשים לשוק הסליקה. אך לממונה גילה יש פטיש ביד, ולכן הוא נלחם בקרטל האשראי, באמצעות אכיפת כללים שיקשו עוד יותר על כניסת מתחרים לקרטל. פטיש, מסמר.

במקרה שלישי קבע מ"מ הממונה תחת גילה בסוף שנת 2014 (באיחור קל של כארבע שנים) כי בזק ניצלה לרעה את מעמדה המונופוליסטי, כשיצאה במבצע המציע מחיר זול יותר ללקוחותיה הקבועים, בהשוואה למחיר שנדרש ממי שאינם מחזיקים בקו של בזק. אך הבעיה הבסיסית יותר הייתה ההחלטה הממשלתית לשמר את המונופול של בזק על התשתית הנייחת. החלטה זו הובילה ליצירת שכבה אחרי שכבה של התערבות ביורוקרטית, בלי להתמודד עם בעיית היסוד. גם לממונה גילה לא הייתה דרך להתמודד עמה. היה לו רק פטיש – ומכאן שהבעיה הייתה מסמר. ההצעה של בזק להעניק הנחה קטנה ללקוחותיה – צעד שלשם שינוי מתגמל את הציבור – הפכה ל"בעיה" שהממונה צריך לחסל.

נזקיו של הממונה

פעמים רבות מחוללים הממונה והרשות שהוא עומד בראשה נזקים הנובעים מהגדרה שגויה של התחרות. לפי רשות ההגבלים העסקיים, התחרות רבה יותר ו"יעילה" יותר ככל שיש יותר מתחרים בשוק, וככל שנתח השוק של כל אחד מהם קטן יותר. אך ההגדרה הזו הולמת את המצב רק לעתים נדירות מאוד. כמעט בכל המקרים, מתקיימת התחרות בשוק בלי קשר למספר המתחרים או לנתח השוק שלהם. הגורם הכמעט יחידי שיש לו משמעות הוא חסמי הכניסה לשוק. תחרות תתקיים אם קל יחסית לחדור לשוק – בעיקר כשההוצאות הכרוכות בפתיחת עסק ובניהולו בתחום מסוים נמוכות יחסית – והיא תישמר כל עוד ההוצאות האלו נותרות נמוכות.

דוגמה אחת לנזקי ההגדרה השגויה של תחרות היא מקרה גני הילדים הפרטיים. דיויד גילה הטיל ב-30 במרץ 2015 קנסות על שני ארגונים קטנים, חיב"ה, ו'עמותת איחוד גני הילדים הפרטיים', המספקים לגנים פרטיים מידע מסוגים שונים ובין השאר גם לוחות שנה הכוללים מועדי חופשות. כוונת הארגונים הייתה, מן הסתם, לתאם מועדי חופשות בין חברי הארגון, אך לניסיון הקרטליזציה הזה לא הייתה כל משמעות, שכן החברות בארגונים והציות לכלליהם היו וולונטריים. עבור הגנים הפרטיים הלוחות פשוט חסכו בעלויות: במקום שהגננת רבקה תצטרך לכתת רגליה בין גנים אחרים כדי ללמוד כמה ימים נופשים בפסח, היא הייתה יכולה ללמוד זאת מלוח השנה ולהחליט אם היא מעוניינת לממש יתרון תחרותי מול לקוחותיה (כלומר, לצמצם את ימי חופשת הפסח בגן שלה) או לא.

בעיני גילה פעולת הארגונים הייתה "הסדר כובל" הפוגע בתחרות: הוא הטיל על שני הארגונים קנס קטן ועשה להם נו-נו-נו עם האצבע. אבל השירות שהארגונים מספקים הוא בעל חשיבות ויש בו חסכון עצום בהשקעה עבור גנים, ולכן הוא יסופק כך-או-אחרת, כשהשוני היחידי יהיה בעלות: הגנים יצטרכו לכסות עבור הארגונים (או ארגונים אחרים) את עלות הסיכון המוגבר להיתפס ברשת פעם נוספת, והעלות המוגדלת תתגלגל לפתחם של ההורים. כלומר, הפטיש של גילה הלם במסמר, והבעיה הוחמרה.

דוגמה מובהקת אף יותר לנזקי השיטה בה פעל הממונה ניתן למצוא בשוק האנרגיה. דיויד גילה, הגדיר את המאבק ב"מונופול הגז" כפעולה החשובה ביותר שלו כממונה, ואף הודיע על פרישתו מן התפקיד על רקע זה. בפועל, עם זאת, היה כאן שוב מקרה של הגדרה שגויה של השוק, שהובילה לעוד פטישים ולעוד מסמרים, בלי שום תרומה לקידום התחרות.

התחרות לתשובה ו'נובל' השולטים במארגי 'תמר' ו'לוויתן' לא תבוא, לא יכולה לבוא מניסיון ליצור פיצול מלאכותי בשליטה בשדות הגז. למעשה, סביר להניח כי ניסיון להפרדה מלאה (בניהול, בהובלה, בהנזלה ובגיזוז מחדש) יוביל לעליה במחיר הגז או אפילו להפיכת ניצול חלק מהשדות לבלתי־כדאי מבחינה כלכלית. תחרות ממשית צריכה לבוא מהמקום בו יש תחרות ממשית: מקורות אנרגיה אחרים. לדוגמה, כפי שגם קורה בעולם, מהאפשרות להתקשר בחוזי ייבוא של פחם במקום גז, אם מחירו יהפוך גבוה מדי. תחרות כזו תהיה ממשית ותגרום לריסון מחירי הגז, גם אם תשובה ונובל יהיו מונופול מוחלט בכל שדות הגז.

אבל לגילה אין שום שליטה במדיניות האנרגיה של ישראל, הסובלת מנטיה נגד פחם. הבעיה הזו היא מנורה. לדיויד גילה יש רק פטיש. אז הוא מכה במנורה עם פטיש, והמנורה מתנפצת. וכשמזמינים סוף סוף את החשמלאי, גילה פורש בחמת זעם.

מי צריך את הממונה?

פרישתו של דיויד גילה הממונה על ניפוץ הנורות הסדרתי, היא הזדמנות לאנחת רווחה ולהרהור נוסף בדבר נחיצותה של רשות ההגבלים העסקיים. חלק בולט מאוד מפעולות הרשות אינו מייצר תחרות אלא ביורוקרטיה המייצרת רק את הנחיצות בהגברתה. הרגולציה של הרשות גורמת לעליה בעלויות הרגולטוריות של עסקים, מה שמגביה את חסם הכניסה לשוק ומצמצם את התחרות. צמצום התחרות מביאה לעוד מעורבות רגולטורית של הרשות, הגורמת לעליה בעלויות הרגולטוריות, וכן הלאה וכן הלאה במורד.

מי שמפקפק בכך, יכול להיזכר במה שקרה בספטמבר 2013. באותו חודש נפתח הסניף הראשון של עסק חדש בשם 'קופיקס', בו הוצע למכירה קפה בחמישה שקלים. כיום יש לרשת קרוב ל-90 סניפים בכל רחבי הארץ, מאילת ועד נהריה. בתוך זמן קצר חל שינוי דרמטי בתחום זה בישראל: מאות בתי קפה ברחבי הארץ הגבירו את מאמציהם והחלו להציע מגוון פתרונות, מהוזלת מחיר הקפה, הרחבת המבחר, קפה-לקחת במחיר מוזל, "הפוכון" במחיר זעום, ושלל אפשרויות אחרות. לכך קוראים תחרות והיא התנהלה, כמה מפליא, בלי הנחיה מסודרת של דיויד גילה ובלי פיקוח של רשות ההגבלים העסקיים. למפקפקים כדאי לנסות להיזכר במקרה אחד ויחיד בכל שנותיו של גילה בתפקיד בו פעולתו של הממונה הביאה להוזלת המחירים אפילו בשקל, או להגברת התחרות בפועל. הכישלון, מובטח.