לא מילה גסה: מינויים פוליטיים והדרך למשילות

בתשלובת 'שוקן' החליטו השבוע לגוון מעט את הכותרות. במקום להכריז על חיסול הדמוקרטיה הישראלית, בחרו לבשר כי נתניהו וממשלתו עומדים לחסל את הפקידות הבכירה: "התקפה על שירות המדינה היא התקפה על ישראל", הכריזה כותרת ב'דה-מרקר', ובכותרת המשנה זכינו להסבר לפיו "הממשלה הנוכחית שמה לעצמה למטרה להרוס את המקצועיות של הפקידות הממשלתית". בכתבה אחרת צוטט פקיד בכיר שהאשים כי "פיטורי הסמנכ"לים נועדו לשבור את חוט השדרה המקצועי של הפקידות הממשלתית".

קצפה של הביורוקרטיה ודובריה ברחוב שוקן יצא כנגד שתי יוזמות שמבקשת הממשלה לקדם. הראשונה היא הכרזת ראש הממשלה לפיה יפעל לביטול ועדות האיתור למינוי בכירים; והשנייה היא היוזמה להעברת הסמכות לפיטורי בכירים בשירות המדינה מוועדת המינויים בראשות השופט בדימוס טירקל, לידי נציבות שירות המדינה.

כרגיל, בסיקור התקשורתי של סוגיית מינויי ופיטורי הבכירים, כמעט ולא ניתן היה למצוא נימוקים או הסברים מדוע מדובר ביוזמות חקיקה גרועות או מסוכנות. ב'דה-מרקר' בחרו להסתפק במסגור שלילי ובהענקת כותרות צעקניות, תוך קביעה שאינה טעונה הוכחה לפיה הממשלה חותרת לפגוע במעמד הפקידות המקצועית הבכירה "באמצעות הפיכתה למי שממונה על-ידי הפוליטיקאים".

הטענה לפיה מינויי ופיטורי פקידים בכירים בידי פוליטיקאים הינה מסוכנת יוצאת מתוך נקודת הנחה די ברורה: כל הפוליטיקאים מושחתים. לעומתם, הפקידים הם חסרי אינטרסים, מקצועיים ודואגים אך ורק לטובת הציבור. אך האמת היא שטענה זו היא לא מדוייקת, שלא לומר לא נכונה. היא מתעלמת מכך שמרבית הפוליטיקאים אינם מושחתים, אלא נבחרי ציבור שמונו לתפקידם במטרה לקדם את המדיניות שהבטיחו לבוחר. בתקשורת הכלכלית נוטים גם להתעלם מהסכנות והחסרונות שבפקידות עצמאית מדי, שאינה רואה עצמה מחויבת למימוש מדיניות הממשלה הנבחרת. דבר נוסף שחסר בדיון בסוגיה הוא התייחסות לעובדה ששחיתות ושיקולים זרים אינן תופעות שמוגבלות לפוליטיקאים בלבד והן נפוצות מאוד גם במגזר הציבורי ובמשרדי הממשלה.

המציאות הנוכחית שבה נלקחו מידי הממשלה סמכויות הכרחיות על מנת לקדם את המדיניות שלה הובילה את ישראל למשבר משילות חמור שמרוקן את הדמוקרטיה הישראלית מתוכן. מזכיר הממשלה לשעבר צבי האוזר הגדיר זאת היטב בראיון שהעניק לארי שביט בעיתון 'הארץ' (אוגוסט 2013), כשאמר כי –

"נוצר מצב שבו הדרג המדיני יחסית חלש בעוד שהדרג הביורוקרטי, הדרג המשפטי והתקשורת חזקים. מרבית העיסוק הוא בפרטים ובתהליכים ובנראות של התהליכים. מה שחשוב איננו התוצאה אלא איך אתה נראה גם כאשר אינך מגיע לתוצאה. המערכות הופכות יותר ויותר כבדות ומסורבלות. לפעמים בכלל אין מערכות אלא מראית עין של מערכות". האוזר סיכם ואמר כי: "הפיצול שנוצר בין סמכות לבין אחריות לא מאפשר למדינה לתפקד".

גם וועדת טרכטנברג שהוקמה בעקבות מחאת יוקר המחיה קבעה כי "עם השנים נוצרה בישראל ביורוקרטיה רוויה בפרוצדורות, בטפסים, באישורים, בגופים וברגולציה. בתהליך ארוך שנים נוצרו שכבות גיאולוגיות של ביורוקרטיה, ואין ספק כי רבות מהן מיותרות ואף מזיקות". עוד הוסיפה הוועדה כי "כשלים ביורוקרטיים הם גם מצע פורה לצמיחתה של שחיתות שלטונית", שמובילה לצמיחתה של "מערכת מסועפת של 'מאכערים' ושל 'לוביזם' וכן כי "במקום שמצטבר בו כוח רב בידי פקידות קבועה מתפתחת תרבות של קשרים והעדפה למקורבים".

דילמת המשילות

בנייר עמדה שיצא לאור לפני כחצי שנה בחנו ד"ר יצחק קליין ועו"ד אביטל בן-שלמה מ'פורום קהלת' את סוגיית המשילות והמינויים בשירות הציבורי בישראל, ביחס לנבחרי הציבור והממשלה. נייר העמדה מספק בסיס תיאורטי מעולה לבחינת ההשלכות של העצמאות המופרזת ממנה נהנית הפקידות הבכירה בישראל, וכן בסיס השוואתי לדמוקרטיות אחרות.

הטיעון המרכזי בעד חיזוק המשילות של הדרג הפוליטי ביחס לדרג הפקידותי פשוט למדי. מטבעה, הביורוקרטיה הממשלתית אמורה לשרת את הדרג הפוליטי וליישם את המדיניות שהממשלה והשרים מתווים. בפועל, לכל גוף ביורוקרטי יש אינטרסים מוסדיים עצמאיים שעומדים לא פעם בסתירה למדיניות שמבקשת הממשלה לקדם. המציאות הקיימת בישראל היא שלדרג הנבחר שאמור לעצב ולקדם מדיניות אין מספיק מנופי השפעה ולחץ ביחס לדרג הפקידותי, שלעתים קרובות בולם או מסכל מדיניות ממשלתית משיקולים ומאינטרסים שונים.

ד"ר קליין ועו"ד בן-שלמה מספקים ארבעה הסברים תיאורטיים לתופעת עצמאות היתר של הביורוקרטיה.

ראשית, כידוע, ביורוקרטיות חולשות על משאבים המהווים מקור עוצמה: מימון, כוח אדם מיומן, ידע ארגוני. שמירה על עוצמה היא אינטרס של כל ארגון – גם של דרג פקידותי. שנית, פקידים ומשרדי ממשלה נוטים להתקבע על דפוסי פעולה וקווי מדיניות מסוימים. לפיכך, הם נוטים להתנגד ליוזמות לשינוי המגיעות מבחוץ. זו הסיבה לכך ששרים רבים נתקלים בהתנגדות "מקצועית" לרפורמות שהם מבקשים לקדם. הסבר שלישי נובע מכך שסוכנויות ממשלתיות, חברות ממשלתיות או אגפים במשרדי ממשלה מוקמים לעיתים קרובות מתוך מניעים אידאולוגיים של ממשל מסוים. עם הקמתן הן מאוישות באנשים המזדהים עם מטרת הקמתם והללו עשויים לדחות או אף לנסות ולסכל ניסיונות לשנות, לגוון או להוסיף לפעולתן מטרות ומשימות שונות מאלו להן יועדו והתרגלו. ולבסוף ישנה התפיסה תרבותית של תפקידו של שירות הציבור: לצד ההבנה שתפקידו של השירות הציבורי לשרת את הדרג הפוליטי, מקובלת גם ההבנה שהדרג המקצועי מחזיק בידע ובניסיון ארגוני חסרי תחליף. פעילות שלטונית ראויה צריכה למצוא את האיזון שבין מימוש מדיניות שמתווה הדרג הפוליטי ליישום מקצועי ויעיל באמצעות מומחיות ומקצועיות הביורוקרטיה. לעיתים מפריזה הביורוקרטיה בכוחה, מפרה את האיזון הראוי שבין יישום לקביעת מדיניות והופכת למכשול בפני רצונם של קובעי המדיניות.

שילוב של אחת או יותר מהסיבות שציינתי הוא שעומד מאחורי הפרסומים התקופתיים בכלי התקשורת, לפיהם בכיר או בכירים כלשהם במשרד ממשלתי מתנגדים ליוזמה או למדיניות שמקדמים שרים מסוימים. לדוגמא כאן, כאן, כאן וכאן. המשותף לשורת הפרסומים הללו הוא שאין מדובר במקרים בהם פקידים חלקו על אופן היישום של המדיניות הממשלתית, כי אם מתחו ביקורת פומבית על קווי מדיניות מסוימים, ובמקרה אחד אפילו על עצם ההחלטה את מי למנות לתפקיד פוליטי. הפרסומים הפומביים הם כמובן רק קצה הקרחון לתופעה נרחבת שמתרחשת מעשה יום ביומו, שעה שדרגים מקצועיים מיישמים בחלקיות ובאיטיות מדיניות ממשלתית, או אפילו מנסים לסכלה באמצעים ביורוקרטיים מתוך מחלוקת על המדיניות אותה מבקשת הממשלה לקדם.

מנכ"ל משרד התקשורת לשעבר עדן בר-טל התייחס גם הוא לחוסר היכולת של השרים ומנכ"לי המשרדים לקבוע וליישם מדיניות. בראיון שהעניק בשנת 2013 לעיתון 'כלכליסט' אמר, שהיועצים המשפטיים, החשבים ואנשי אגף התקציבים הפכו למקבלי ההחלטות בפועל "אף שאף אחד לא בחר בהם והם אינם מחויבים לתת דין וחשבון לאיש". בר-טל סיפר גם על פגישה שערך מיד לאחר כניסתו לתפקיד עם סמנכ"ל המשרד שכיהן כממלא מקום המנכ"ל עד מינויו שלו:

"בפגישה הזאת הסבירו לי שבעשר השנים האחרונות התחלפו במשרד התקשורת שישה מנכ"לים, כלומר שהזמן המוקצב לכהונתי הוא בערך שנה וחצי. המסר היה ברור מאוד: כדאי שתדע את מקומך ותבין שאנחנו, אנשי המשרד, לא סופרים את מי שבא לפה כי הארגון הוא בסופו של דבר שלנו. אמנם הסמנכ"לים במשרד חתומים על חוזה לארבע שנים, אבל בעצם מדובר בחוזה שלא קצוב בזמן כי בית הדין לעבודה קבע שאי־חידוש חוזה דינו כפיטורים, ובמגזר הציבורי לפטר זה דבר בלתי אפשרי. כך שהסמנכ"לים יהיו שם תמיד ולא משנה אם הם יעשו את העבודה או לא".

התוצאה הפכה לאבסורדית: "לפי חוקי תקנון שירות המדינה לשר בכלל אין סמכות לדבר עם עובדי המשרד שלו מלבד עם המנכ"ל. אתה יכול לדמיין יו"ר בחברה עסקית שלא יכול לדבר עם עובדי החברה שהוא עומד בראשה ולשאול אותם שאלות?", קבל בר-טל. "גם אני הייתי בטוח שפוליטיקאים אשמים בכל, אבל מאז ראיתי שרבים מהם רוצים להצליח ומקבלים החלטות נכונות. אלא שהעובדים למטה אומרים 'שמעתי' ועושים את מה שהם רוצים. ומה יכול השר לעשות חוץ מלבוא מתוסכל אל המנכ"ל?".

מה נהוג בעולם?

בתקשורת הכלכלית בישראל נהוג להציג את הקביעה לפיה יש להעניק לדרג המקצועי עצמאות מוחלטת מהדרג הפוליטי כהנחת יסוד אלמנטרית שאמורה לאפיין מדינה מתוקנת. בפועל, במרבית המדינות הדמוקרטיות קיימת מגמה ברורה להגברת המרכיב הפוליטי בשירות הציבורי.

בנייר העמדה של פורום קהלת נבחנה בהרחבה סוגיית "מינויי משילות" בארבע מדינות בולטות: בריטניה, ארה"ב צרפת וגרמניה, המציגות מודלים שונים במטרה לאפשר לממשלים נכנסים אפקטיביות ומשילות.

בריטניה היא המודל הקלאסי שהציג מסורת של שירות מדינה מקצועי וא-מפלגתי המשמש השראה לאלו המבקשים להגביל את סמכות הפוליטיקאים במינויים בכירים ולהרחבת העצמאות של הדרג המקצועי. אולם בעוד בישראל ממשיכים מערכת המשפט ומומחים למדיניות ציבורית לקדם תפיסה הנשענת על המודל הבריטי הקלאסי, הרי שבבריטניה עצמה נערכו לאורך השנים שינויים מרחיקי לכת שהגדילו את סמכויות הדרג הפוליטי מתוך שיקולי משילות. כך לדוגמה נקבע כבר ב-1919 כי למינוי הפקידים הבכירים בכל משרד ממשלתי דרושה הסכמת ראש הממשלה, וכן שבסמכות ראש הממשלה לסרב למינויים ולדרוש מועמד אחר מוועדת המינויים. ב-30 השנים האחרונות הגבירו ממשלות בריטניה את יכולת השרים לקבוע את העומדים בראש גופים סטטוטוריים וכן לקבל ייעוץ מקצועי ופוליטי ממקור חלופי לפקידות הבכירה.

ארה"ב נחשבת לבעלת מודל הפוך לזה הנהוג בבריטניה ומתאפיינת במינויים פוליטיים המאפשרים לכל ממשל חדש למנות אלפי בעלי תפקידים במשרות בכירות. סוג אחד של מינויים הוא 'משרות במינוי נשיאותי' ל'תפקידים קובעי מדיניות' (Policymaking positions). מספר המינויים הנשיאותיים עומד בדר"כ על 1,200-1,400. מלבד זאת, עד 10 אחוזים מהמינויים לשירות הניהולי הבכיר אינם מחויבים במכרז והם למעשה מינויי אמון פוליטיים ולא מינויים מקצועיים. בנוסף זכאים הנשיא ומשרדי הממשלה למנות מספר מוגבל של פקידים למשרות זמניות שמתבטלות עם סיום כהונתם. במילים אחרות, מינויים שאינם מינויי קבע ומאפשרים לכל ממשל להעסיק פקידים ויועצים שיאפשרו לו להתוות מדיניות ולא ימשיכו בתפקידם לאחר חילופי ממשל.

בצרפת נהוגים כמה סוגים של מינויי משילות. המנהלים הבכירים של השירות הציבורי מתמנים כמשרות אמון על ידי הדרג הפוליטי. מינויים אלו כוללים את המקבילות של דרג מנכ"לי משרדי הממשלה אך גם את ראשי החברות הממשלתיות ורשויות ציבור נוספות. מלבד זאת, כל שר יכול למנות לעצמו קבוצת עוזרים ויועצים הנקראים בשם "קבינט מיניסטריאלי", שחבריו רשאים לתת הוראות לפקידות הבכירה בשם השר. לעיתים קרובות חברי הקבינט הזה מתמנים מתוך השירות הציבורי כמעין מינויים פוליטיים ועם סיום כהונתם בקבינט הם חוזרים לשירות הציבורי על אף ש"נצבעו" בגוון פוליטי. כך מחזיקות המפלגות עתודות של מנהלים בכירים בתוך השירות הציבורי, שביכולתם לקדם לתפקידים בכירים עם כניסתם לתפקיד. סוג שלישי של מינויי משילות מכונה בשם "מינוי לפי שיקול דעת" למשרות בכירות בשירות המדינה.  שירות המדינה הבכיר בצרפת כולל כ-5,400 משרות כאשר 700 עד 1,000 מתוכן מאוישות במינוי שאינו תחרותי (כלומר ללא מכרז).

תמונה דומה ניתן למצוא בגרמניה. עובדי המדינה הבכירים ביותר בגרמניה מכונים "עובדי מדינה פוליטיים" – תואר הנגזר ממיקומם בתפר שבין הפוליטיקה למנהל. השיטה הגרמנית מבינה כי על מנת לקדם את מדיניות הממשלה נדרשת פקידות בכירה המזדהה עם מטרותיה ועל כן רשאי ממשל נכנס לערוך שורה ארוכה של מינויי משילות. בין "עובדי המדינה הפוליטיים" נכללים מזכירי מדינה, מנכ"לים, עובדי מדינה בכירים במשרד החוץ ובמודיעין, שגרירים ועוד שורת תפקידים. מתוך כ-1,300 עובדי מדינה בכירים כ-400 מוגדרים בחוק כ"עובדי מדינה פוליטיים". כמו כן, במידה והממשלה או השרים אינם מרוצים מתפקודם של עובדים אלו, ניתן לפטרם בכל עת וללא הנמקה. הליך נוסף הקיים בגרמניה במטרה להגביר את המשילות הוא אפשרות למינויים זמניים שכהונתם תמה עם חילופי הממשל.

מודל תיאורטי אנכרוניסטי

לפני כשנה אישרה הממשלה את שינוי מעמדם של הסמנכ"לים במשרדי הממשלה וקבעה כי במקום קביעות לכל החיים הם ימונו לתקופת כהונה אחת בת ארבע שנים, עם אפשרות להארכה אחת בלבד לפרק זמן של שנתיים עד ארבע שנים נוספות. ההחלטה אכן מובילה את ישראל בכיוון אליו צועדות מרבית המדינות הדמוקרטיות, אולם היא תחול רק על מינויים חדשים ולא על סמנכ"לים שכבר מכהנים ונהנים מקביעות עד לפרישתם לפנסיה. משמעות הדבר היא שהתיקון שעשתה ממשלה יתחיל להשפיע ברוב המשרדים רק בעוד כעשור, עשור במהלכו צפוי חוסר המשילות להימשך.

מנכ"ל משרד ראש הממשלה אלי גרונר מבקש לקדם כעת הצעה שתשאיר את הליך מינויים של בכירים השירות הציבורי כפי שהוא, אך תקל על האפשרות לפטרם ותעניק למנכ"ל המשרד אפשרות לסיים את כהונת הסמנכ"לים בעקבות שתי חוות דעת שליליות על תפקודו.

ההתנגדות להודעת נתניהו על כוונתו לבטל את ועדות האיתור ולהצעה שמבקש לקדם גרונר מתבססת על תפיסה תיאורטית השואבת השראה מהמודל הבריטי של המאה ה-19, המצדד בהפרדה מוחלטת בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי. כפי שראינו מודל זה אינו מתקיים עוד אפילו בבריטניה. דו"ח של ארגון ה-OECD שבחן את הנושא במדינות החברות בארגון קבע מפורשות כי "מעורבות פוליטית במגזר הציבורי הכרחית לתפקוד התקין של דמוקרטיה. בלעדיו ממשל נכנס ימצא את עצמו חסר יכולת לקדם שינויי מדיניות". יתרה מכך, מחקר שבחן מינויים פוליטיים לתפקידים בכירים ב-18 מדינות דמוקרטיות בין השנים 2007-1975 מצא כי במרבית המדינות הדמוקרטיות קיימת מגמה ברורה להגברת המרכיב הפוליטי בשירות הציבורי בכדי לחזק את המשילות.

הצעת גרונר לשינוי הליך פיטורי בכירים היא פחות מהמינימום הנדרש על מנת לאפשר לממשלת למשול ולקדם את המדיניות בשמה נבחרה. יש לקוות שהצהרת נתניהו על ביטול ועדות האיתור והענקת הסמכות למינוי בכירים לידי הממשלה תקודם ותצעיד את ישראל במסלול בו צועדות מרבית המדינות המתוקנות ובהתאם להמלצת ה-OECD.