הכותרת הנכונה: הפרטה מועילה לממשלה

הכותרת שניתנה לאחד המושבים בכנס אלי הורביץ של המכון הישראלי לדמוקרטיה הייתה "אפקיטיביות הממשלה". בזה אחר זה, עלו דוברים מכובדים אל הפודיום והתלוננו על אי-יעילות הממשלה; שרת המשפטים איילת שקד דיברה על הסירבול שיוצר משרד המשפטים, במעורבותו בכל דבר קטן במערכת; מנכ"ל משרד ראש הממשלה, אלי גרונר, דיבר על התערבות משרדי המטה בתהליכים לא להם, במקום התמקדות באסטרטגיה; מולי אדן ומייקל אייזנברג, אנשי הייטק מובילים בתחומם, דיברו על קשיי הרגולציה, על הצורך בייבוא עובדי הייטק זרים, ועל החשיבה הארכאית במשרדי הממשלה. על המושב ניצח פרופ' יוג'ין קנדל, שגם הוא נודע בביקורתו על התהליכים המקצועיים הלקויים במגזר הציבורי.

באופן מפתיע, שלל התלונות הללו לא עלו בקנה אחד עם המחקר שהוצג בתחילת המושב. פרופ' מומי דהן, מבכירי בית הספר למדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית, הציג נתונים על פיהם אפקטיביות הממשלה בישראל דווקא ממוצעת למדי בהשוואה עולמית, שהגדלת התקציב הממשלתי עשויה לסייע לאפקטיביות הממשלה ולא להיפך, שהגנה על עובדים אינה מזיקה לאפקטיביות, שהממשלה לא באמת פוגעת בתוצר, ועוד. המסקנות האפשריות הן לא שגרתיות. האם מה שמקובל לחשוב על אפקטיביות הממשלה כלל לא נכון, וחלק ניכר מהפתרונות שאנחנו מכירים מוטל בספק?

עיון מעמיק יותר במאמרו המלא של פרופ' דהן מעלה תמונה מורכבת יותר. המאמר, תחת הכותרת "אפקטיביות הממשלה בישראל במבט בינלאומי משווה", בדק את הקורולציה הסטטיסטית בין היבטים שונים של הכלכלה והמנהל הציבורי במדינות ה-OECD, ובין ציון אפקטיביות הממשלה שהעניק להן הבנק העולמי. הבנק העולמי מבסס את הציון על סקר סובייקטיבי שנעשה בקרב מומחים, ובודק את עמדותיהם בנוגע לפעילות הממשלתית; החל בתחבורה, חינוך ורפואה, וכלה באיכות הדרג הממשלתי המקצועי והתכנון הממשלתי.

איזו הפתעה: ההפרטה מועילה לאפקטיביות הממשלה

המחקר מצא קשר מובהק בין אפקטיביות הממשלה ובין ריכוזיות תקציבית ומיקור חוץ. מה הכוונה בריכוזיות תקציבית? משרד האוצר מרכז את מרבית תהליך התקצוב אצלו באופן קיצוני בהשוואה בינלאומית, על חשבון המשרדים הממשלתיים. יתרון המבנה הזה הוא יכולת שמירה קפדנית על מסגרת התקציב; החסרונות, על פי המחקר, הן ביצוע תקציב פחות יעיל, בשל ריכוז הידע והכח אצל אגף התקציבים על חשבון משרדי הממשלה. כלומר, יש פה טרייד-אוף; על מנת להגביר את אפקטיביות הממשלה ייתכן שיש לוותר על הריכוזיות התקציבית באגף התקציבים, אך סביר שהדבר יבוא על חשבון פריצת מסגרת התקציב. אכן חומר למחשבה, אך לא נתון שקובע באופן חד-משמעי כי יש לשנות את השיטה הישראלית.

התוצאה המובהקת השנייה היא מעט פרדוקסלית, ותפתיע את חסידי הממשלה; המחקר מצא שככל שיש יותר הפרטה של שירותים ציבוריים ומיקור חוץ, אפקטיביות הממשלה עולה. הדבר נכון בישראל ובהשוואה עולמית. התוצאה המובהקת הזו מהווה סדין אדום בפני קואליציית האנטי-הפרטה בראשות 'מרכז אדוה', והיא מדגישה את העובדה שהממשלה הינה גוף מוגבל, שיעילותו עולה ככל שהוא מוותר על סמכויותיו לטובת גורמי מקצוע בשוק הפרטי.

המחקר אף הראה שקיים קשר חזק למדי בין שיטת גיוס פקידי הממשלה, לבין אפקטיביות הממשלה. באופן צפוי, ככל ששיטת המינוי מבוסס כישורים ופתוחה למכרז חיצוני, אפקטיביות הממשלה עולה. מינויים פוליטיים משפיעים לרעה על אפקטיביות הממשלה, וישראל נמצאת בערך בממוצע ה-OECD בתחום זה. גם כאן התוצאה צפויה למדי, אך יש להיזהר ממסקנות מרחיקות לכת. אין ספק שמינויים פוליטיים נרחבים רעים ליעילות המגזר הציבורי (כמו גם במגזר הפרטי), אך ייתכן שבתפקידים בהם נדרש שיתוף פעולה גבוה בין השרים לדרג הפקידים, מינוי פוליטי מקצועי דווקא עוזר. כלומר, מינויים פוליטיים הם תחום שבו יש את הכלל ויש את היוצא מן הכלל, ויש לבחון כל מקרה לגופו ולא למנוע אותם באופן גורף.

הלאה. המחקר מצא קשר שלילי רופף בין הגנה על עובדים לבין אפקטיביות הממשלה. בהגנה על עובדים מפני פיטורין יש שתי השפעות מנוגדות; מצד אחד, הביטחון התעסוקתי הופך את המשרה לאטרקטיבית, ובכך מושך כח אדם איכותי. ייתכן שבמקרים מסוימים ההגנה אף יוצרת עובדים חיוביים יותר.

עם זאת, ההשפעה השלילית של הגנה על עובדים היא ברורה; הדבר פותח פתח לעצלנות וחוסר יעילות קיצוני. מחקר מקיף שנעשה בשנת 2009 בקרב מדינות ה-OECD, מצא שהגנה על עובדים מובילה לירידה בפריון העבודה. בממשלה מושג "פריון העבודה" הוא אמורפי, שכן העובדים אינם מייצרים ערך כלכלי; אך למרות זאת, הדבר מהווה עדות לכך שיש לבחון את האפשרות של הסרת הגנת הקביעות מעובדי הממשלה על מנת להגדיל את האפקטיביות.

מה עוד? המחקר מצא שבישראל קיימים פערי שכר גדולים בין מנהלים בכירים לבין עובדי הדרג המנהלי, ושלפערים אלו יש השפעה שלילית כנראה על אפקטיביות הממשלה. למה זה קורה? ייתכן שהיות והשכר במגזר הציבורי אינו תלוי תפוקה ויעילות, בדרך כלל, הרי שפערי שכר קיצוניים ישפיעו לרעה על האפקטיביות.

ומה לגבי הקשר בין ההוצאה הציבורית לבין אפקטיביות הממשלה? בניגוד לכותרות ב'דה מרקר', ("המחקר המפתיע על המגזר הציבורי בישראל"), נראה שפרופ' דהן לא מצא תוצאה חד-משמעית בענין. הנושא אף בלט בהיעדרו מסיכום המאמר, החלק שבו נהוג להציג את התוצאות המרכזיות. ובכל זאת, כך כתב דהן אודות שאלה זו בגוף המאמר: "ההוצאה הציבורית הנמוכה יחסית של ישראל מושכת כלפי מטה את אפקטיביות הממשלה אבל כוח זה אינו חזק. יש להיזהר בהסקת מסקנות נחרצות על בסיס ממצאים אלה בשל החשש מפני סיבתיות הפוכה".

ולסיום שלב ההערות: במחקר הוצג שישנו קשר חיובי הדוק בין רמת התוצר ונפש לבין אפקטיביות הממשלה. על בסיס ממצא זה, אמר פרופ' דהן באותו ראיון ל'דה מרקר':

הנתונים מראים שיש קשר הדוק מאוד בין האפקטיביות של המגזר הציבורי לבין התוצר של מדינה – ובישראל 83% מהתוצר הוא של המגזר העסקי. לכן, המחקר מראה שהמגזר הציבורי אינו מושך לאחור את התוצר ואת המגזר העסקי. זה שולל את הטענות של אנשי עסקים רבים שלפיהן הבעיה הגדולה של ישראל היא רק המגזר הציבורי.

זוהי אמירה שקשה להבינה, הסותרת לכאורה דברים שמופיעים במחקר: "ישנו ריקוד סוער בין אפקטיביות הממשל לרמת ההתפתחות הכלכלית עד כדי כך שתיאורטית לא ברור מי מוביל את מי. האם רמה כלכלית גבוהה יותר של המדינה מובילה לממשל אפקטיבי יותר או שמא ממשלה אפקטיבית היא שתורמת לשגשוג כלכלי".

חופש ותחרות גדולה יותר במשק מאפשרים צמיחה גדולה יותר, שמאפשרת לממשלה לגבות יותר מסים ולספק יותר שירותים. ככל שהממשלה מתערבת פחות באמצעות רגולציה ומיסוי מצד אחד, ומספקת מוצרים ציבוריים טובים יותר מצד שני, התוצר יעלה וגם אפקטיביות הממשלה תעלה. לכן הגיוני שאכן קיים קשר הדוק בין שני התחומים; אך דבר זה לא שולל את טענת אנשי העסקים שהבעיה הגדולה בישראל היא המגזר הציבורי, שכן אם הרגולציה, המיסוי, ומקצועיות המגזר הציבורי אינן מספקות, הדבר בהחלט מושך לאחור את המגזר העסקי. דוגמאות מפורסמות לכך הן הרגולציות בשוק ההון ושוק הדיור, מיסוי החברות הגבוה בישראל, הקושי באכיפת חוזים, ועוד.

אפקטיביות הממשלה איננה חזות הכל

מאמרו של פרופ' דהן מעניין ומזמין לדיון ומחשבה על כלי מדיניות להגדלת אפקטיביות הממשלה. אך בהכללה, הוא לא מספק נתונים אשר מצביעים באופן חד-משמעי על כיווני פעולה מובהקים. דווקא מדיניות ההפרטה מקבלת תמיכה מתוך המחקר. כנראה מתוך מודעות לעניין, היה חשוב לדהן לסייג את המסקנות בראיון ל'דה מרקר': "אפקטיביות, חשובה ככל שתהיה, אינה חזות הכל. יש גם ערכים – וכדי לשמור על ערכים, צריך להקריב משאבים".

זאת ועוד, הניסיון הישראלי מלמד שבנושא הגדלת תקציב הממשלה, מומלץ לחשוב פעמיים לפני שנוקטים במהלך כזה. קצבאות הילדים בישראל, למשל, קוצצו כידוע בשנת 2003, והנתונים מראים שהדבר תרם לעליית התעסוקה בקרב המגזר החרדי והערבי. זוהי דוגמא מצויינת לכך שעשויה להיות השפעה חיובית מכרעת לקיצוץ בהוצאה הציבורית, גם אם ייתכן שהדבר משפיע לרעה על אפקטיביות הממשלה לפי שיטתו של דהן.

ואכן, הניסיון העולמי מלמד שלגודל ההוצאה הממשלתית עשויה להיות השפעה שלילית על הצמיחה הכלכלית. סקירה מקיפה של כלל הספרות האקדמית בנושא, מצאה שבמדינות העשירות קיימת קורלוציה שלילית מובהקת בין ההוצאה הממשלתית לבין הצמיחה: ככל ששההוצאה עולה, הצמיחה הכלכלית יורדת (עלייה של 10% בהוצאות מובילה לירידה של חצי אחוז עד אחוז בצמיחה השנתית).

כיצד ייתכן שבמדינות סקנדינביה ההוצאה הממשלתית גבוהה, ולמרות זאת יש צמיחה יפה? החוקרים מציעים שתי תשובות אפשריות; ראשית, ההומוגניות והאמון החברתי (Social Trust) במדינות אלו גבוה מאוד, ולכן מיסוי גבוה לא משפיע לרעה על הפעילות הכלכלית. שנית, מדינות אלו מפצות על המיסוי הגבוה באמצעות ליברליזציה גבוהה בחלקים אחרים של הכלכלה.

כך או כך, בהתחשב בתנאים ייחודיים שיש במשק הישראלי ובמוסדות הממשלה (מסורת סוציאליסטית נוקשה, מגזרים נפרדים ומאתגרים, ועוד) סביר להניח שניסיון להגדלת אפקטיביות הממשלה על-ידי הגדלת המיסוי וההוצאה עשוי להוביל לתוצאות שליליות אחרות, כגון ירידה בתעסוקה ובצמיחה, אשר יעיבו על כל הישג אחר.