השוויון לא ישפר את החינוך

תנו לנו כסף, והכל יסתדר תובעת "צעדת השוויון" המתוזמרת היטב, שיצאה לדרך מירוחם, והצטרפו אליה בינתיים פוליטיקאים ועסקנים לא מעטים. בחינה של טענות הצועדים מעלה כי מאחורי התביעה מעוררת ההזדהות "לתת לילדים הזדמנות שווה" עומדת דרישה אידאולוגית רדיקלית שבינה לבין שגשוג ממשי אין ולא כלום. מנתונים שבדקנו עולה כי הגורמים המכריעים להצלחה חינוכית אינם תמיכה ממשלתית אלא ניהול נכון של המועצה והכנסות עצמיות גבוהות. תקצוב דיפרנציאלי של רשויות ייתן זריקת עידוד לניהול כושל ברמה המוניציפלית ולהגברת חולשתן של ערים חלשות.

במכתב שכתבו ראשי הרשויות – בהן בת־ים, עכו, אופקים, ישובים שונים ביו"ש, נתיבות, מגדל, סח'נין, רהט ואחרות – נטען כי "איננו יכולים להסכים למציאות בה תלמידים בערים מבוססות מתוקצבים בתקציב הגבוה פי עשרה מתלמידים ברשויות מוחלשות. לא ניתן להמשיך במדיניות בה מחלקות רווחה אינן מקבלות תקציבים בשל אי יכולתן לעמוד בשיעורי [ההשלמה]".

ניתן לערער על העובדות המוצגות כאן. בחינה של כמה מהרשויות המוזכרות (בת ים, עכו, אופקים, נתיבות ואחרות) מעלה כי אף שאצל חלקן התקציב לחינוך נמוך יותר מהממוצע, הוא בוודאי אינו קטן פי עשרה מזה שבערים מבוססות. אשר לתקציבי הרווחה, הרי שכאן מדובר בבדיה מוחלטת. למעשה, בירוחם של מיכאל ביטון הוצאות הרווחה לתושב עומדות על 1,640 שקל — כמעט כפול מהממוצע הארצי.

צריך לבחון את הנתונים, עם זאת, ברמה בסיסית יותר. מתביעת התקציב הדיפרנציאלי משתמע, כמובן מאליו, שיש קשר בין גובה תקציבי החינוך והרווחה העומדים לרשות הרשות המקומית וההישגים הלימודיים שהתקציבים האלו מניבים. עם זאת, ידוע היטב כי במקרים לא מעטים אין קשר בין גודל התקציב לתוצאות המושגות. לעתים מזומנות הקשר הוא אפילו הפוך — כלומר, הוספת תקציב דווקא פוגעת באיכות השירות.

נניח, לדוגמה, שנופלת ההחלטה להכפיל את תקציב מחלקת החינוך בעיר מסוימת. נתונים כמו איכות תכניות הלימודים, איכות המורים או מספר התלמידים אינם מושפעים כלל ועיקר מגודל תקציב מחלקת החינוך, ולכן סביר להניח שחלק גדול מתקציב הנוסף יזרום ל'מוצרים' הזמינים ביותר: העסקת עובדים נוספים במחלקת החינוך, הגדלת מספר המורים (שיהיו בינוניים ממש כקודמיהם) ותכניות ראווה ריקות מתוכן, שישמשו הצדקה לתקציב הנוסף. התוצאה הסופית עלולה להיות עובדים מיותרים במחלקת החינוך, העוסקים בהתעמרות בהורים ובמורים כדי להצדיק את משכורתם, והפניית משאביהם וכוחם של המורים לתכניות שאין בהן תועלת ממשית לתלמידים.

אין קשר בין תקציב לזכאות לבגרות

הנתונים אכן מצדיקים את החשש הזה. כדי לבחון האם יש קשר בין גובה התקציב לבין התוצאות המושגות, בחנתי את תקציבי החינוך והרווחה ב-48 ערים ומועצות בישראל, שמספר תושביהן הכולל הוא 4.5 מיליון איש (נתונים לשנת 2014, כאן). אי אפשר לבחון באופן כמותי את איכות שירותי הרווחה ביחס לגובה התקציב, ולכן הסתפקתי בהשוואה בין גובה התקציב לחינוך (לתלמיד) ואחוז התלמידים הזכאים לתעודת בגרות באותו יישוב. כדי לבחון אפשרויות נוספות, השוויתי את שיעור הזכאים לתעודת הבגרות גם לשיעור התלמידים מכלל האוכלוסיה, גובה השתתפות הממשלה בתקציב הרשות ושיעור ההכנסות העצמיות שלה.

והערה אחרונה: בשל חוסר בנתונים או עיוות הנובע ממספר גדול של חרדים, שאינם ניגשים לבחינות בגרות, נאלצתי להוציא מההשוואה את טייבה (אין נתונים על תקציב) ואת ירושלים ומודיעין עילית (אוכלוסיה חרדית).

ההשוואה הצביעה על קשר חלש להפתיע בין גובה התקציבים לשיעור הזכאים לתעודת בגרות. לדוגמה, בין עשר הערים והמועצות המשקיעניות ביותר (18,261 שקל לתלמיד) היה ממוצע הזכאים לתעודת בגרות כ-73.2 אחוז. העשירייה השנייה השקיעה רק 14,209 שקל בתלמיד, אך ממוצע הזכאות היה עדיין כ-73.2 אחוז. בעשירייה השלישית, שהשקיעה רק 12,511 שקל בתלמיד, ממוצע הזכאים היה 74.3 אחוז.

מתחת לאלו יש שורה של רשויות ערביות שמושכות (מלבד ערערה) את הממוצע כלפי מטה (גם של ההשקעה וגם של הזכאים), אך עבור רוב הערים בטבלה, לא ניכר קשר כלשהו בין גובה ההשקעה בתלמידים לבין ממוצע הזכאים לתעודת בגרות.

לעומת זאת, קשר מובהק יותר היה בין שיעור התלמידים באוכלוסייה לזכאים לתעודת בגרות. כלומר, ככל שהיו יותר תלמידים ביחס לאוכלוסיה, דבר המעיד על משפחות גדולות, כך ירד אחוז הזכאים לבגרות. הקשר הזה נחלש מאוד כשניפיתי מן הרשימה (לצורך בדיקה זו) יישובים ערביים וחרדים, אך לא נעלם לחלוטין. כלומר, לפי נתוניי יש השפעה מסוימת לשיעור הילדים והנערים בבתי הספר ביחס לאוכלוסיה על שיעור הזכאות לתעודת בגרות.

רשות עצמאית היא רשות מצליחה

הקשר המובהק ביותר היה הקשר ההפוך בין שיעור ההשתתפות הממשלתית מכלל ההכנסות או ההכנסות העצמיות של הרשות ושיעור הזכאים לתעודת בגרות. כלומר, ככל ששיעור ההשתתפות הממשלתית היה נמוך יותר, כך היה שיעור הזכאים לתעודת בגרות גבוה יותר. לדוגמה, בין עשר הרשויות בהן היה שיעור ההשתתפות הממשלתית בכלל ההכנסות הנמוך ביותר (17 אחוז בממוצע) שיעור הזכאים לתעודת בגרות היה כמעט 80 אחוז (79.95 אחוז). בעשירייה השנייה (23 אחוז השתתפות ממשלתית בממוצע) שיעור הזכאות לתעודה היה רק 72.5 אחוז בממוצע, ובעשירייה השלישית (31 אחוז תמיכה ממשלתית) הוא ירד ל-71.2 אחוז, והקשר הפך אפילו ברור יותר בתחתית הרשימה (63.3 אחוז זכאים בתמיכה ממוצעת של 42 אחוז).

נתונים אלו מצביעים על־כך שדווקא ערים ורשויות בהן התמיכה הממשלתית הייתה נמוכה יותר וההכנסות העצמיות גבוהות יותר, היה מספר הזכאים לתעודת בגרות גבוה יותר. ובמלים אחרות, לא גובה התמיכה הממשלתית הוא שמנבא הצלחה (במובן של זכאות לבגרות) אלא דווקא העצמאות של הרשות המקומית. כלומר, רשות מקומית שבה התושבים מממנים חלק גדול יותר מההכנסות, מפגינה בדרך כלל כישורים טובים יותר גם בהפקת תוצאות, לפחות בתחום החינוך.

גובה ההוצאה לחינוך כשלעצמו אינו מנבא טוב להצלחה במובן של זכאות לבגרות. עשרת הרשויות המובילות בזכאות לבגרות משקיעות מתקציביהן בחינוך רק מעט יותר מהממוצע הכללי (במדגם שלי). כאשר בוחנים את שיעור ההוצאות לחינוך מכלל ההכנסות אפשר לראות בין המובילות בתחום זה את אום אל-פאחם, נצרת, טירה, נצרת עילית, אשדוד וקרית אתא, שהישגיהן בתחום הזכאות לבגרות חלשים. בתחתית הרשימה ניתן למצוא את גבעתיים, תל אביב, חיפה, דימונה, נהריה ורמת השרון, שהישגיהן בתחום זה עולים על הממוצע.

המנבא הטוב ביותר להצלחה – ככל שזו נמדדת בשיעור הזכאים לתעודת בגרות – הוא שילוב של הכנסות עצמיות גבוהות ותמיכה ממשלתית נמוכה, לצד נכונות להשקעה בשיעור סביר לפחות בחינוך. בין עשר הערים המובילות ברשימה שלי שבע מתאפיינות בדפוס של מימון עצמי גבוה מהממוצע או תמיכה ממשלתית נמוכה. אצל שלוש האחרות, ההשקעה בחינוך כחלק מההכנסה גבוהה בהרבה מהממוצע. בתחתית הטבלה התמונה כמעט הפוכה: התמיכה הממשלתית גבוהה, ההכנסות העצמיות נמוכות וההשקעה בחינוך כחלק מהתקציב נמוכה יחסית. בירוחם, למשל, השתתפות הממשלה בהכנסות גבוהה מאוד (48 אחוז), המימון העצמי נמוך מאוד, וההשקעה בחינוך כחלק מההכנסות נמוכה מאוד. כשהתושבים לא משלמים, הממשלה מממנת והעירייה אינה ממוקדת בחינוך, התוצאות עלובות. ספק רב אם מימון דיפרנציאלי יוכל לשנות ניהול כושל.

בחזרה לשחיתות?

שיטת ההשלמה (מצ'ינג) הנהוגה היום קובעת כי על הרשות המקומית לספק חלק קטן מהתקציב בעצמה, כדי לזכות בהשלמה של התמיכה מתקציב הממשלה (כלומר, מכיסם של משלמי המסים). משרד הרווחה, לדוגמה, מספק 75 אחוז מהתקציב, אם הרשות המקומית מספקת ממשאביה היא את 25 האחוז הנותרים. משרד החינוך מספק 90 אחוז מתקציב המעטפת, אם הרשות המקומית משלימה את עשרת האחוזים הנותרים.

שיטת ההשלמה נועדה לרסן את הנטייה של הרשויות המקומיות לניהול מופקר, ולעודד את הרשויות המקומיות להתנהל באופן אחראי יותר, לפי הכנסותיהן: אם תגבו יותר כספים, תקבלו יותר כספים. השיטה הזו, אף שהייתה רחוקה מלהיות מושלמת, עודדה ניהול אחראי יותר של הרשות, והגבילה את היכולת של רשויות מקומיות להתנהל בלי להתחשב במציאות ההכנסות שלהן.

הקריאה של "צועדים לשוויון" היא להשיב את הגלגל לאחור לשיטה המעניקה עידוד משמעותי לניהול מופקר. לפי ראש המועצה המקומית ירוחם, מיכאל ביטון, העומד מאחורי היזמה החדשה, "תקציב ממשלתי שווה יוצר אי שוויון". כלומר, שוויון הוא אי שוויון. כדי להתמודד עם השוויון שהוא אי שוויון, הוא ועמיתיו למאבק גורסים כי התקציבים צריכים להינתן בלי התניה של מימון עצמי. העיר או הרשות המקומית, כך הם סבורים, צריכות לקבל, לקבל תקצוב ממשלתי בלי קשר להכנסות העצמיות שלהן, לאופן התנהלותן או לפילוח השקעותיהן. מדובר במתכון מובהק לעידוד ניהול רופס, מושחת וחסר אחריות. איני חושד, כמובן, במיכאל ביטון אישית, אך דרישותיו לא יביאו שוויון כי אם החרפה של העיוות.