עובדים פחות, מרוויחים יותר: המגזר הציבורי מכביד על המשק

שוק התעסוקה הישראלי מייצר משרות בקצב מסחרר, ושיעורי האבטלה בישראל הם מהנמוכים ביותר במדינות ה־OECD – פחות מחמישה אחוזי אבטלה. אך מהיכן מגיעות המשרות? האם מדובר במשרות יצרניות בחברות הפרטיות במשק, או שמא הגידול מתמקד במגזר הציבורי המעיק על התקציב וסוחט את הכלכלה?

ובכן, בדיקה מעמיקה של הנתונים מגלה סיבות רבות לדאגה.

כאשר מבקרים באתר הבית של הממונה על השכר במשרד האוצר, האחראי על תשלומי שכר לחלק ניכר מהמגזר הציבורי, נתקלים בגרף המטריד הבא, תחת הכותרת "התפתחות שכר 2012-2015".

הגרף מתנוסס בגאון מיד כשפותחים את דף הבית, כאילו מלגלג על המגזר הפרטי: "תראו, אצלנו השכר עלה ב־10%, ואצלכם רק ב־4%". לעומת נתוני התעסוקה החיוביים והאבטלה הנמוכה, הגרף הזה משרטט את הצד הבעייתי של התעסוקה בישראל: המגזר הציבורי מבצע העלאות שכר ניכרות בקלות רבה יותר, בחסות ההסתדרות. במגזר הפרטי, לעומת זאת, העליות מתונות הרבה יותר.

הסיבות לעליית השכר המתונה במגזר הפרטי הן רבות, אך נוהגים לציין בעיקר את עליית התעסוקה בקרב הציבור החרדי והערבי, הגורמת לכך שישנם במשק יותר עובדים המקבלים שכר נמוך, והדבר "מושך למטה" את הממוצע.

ואיפה עובדים יותר, במגזר הפרטי או הציבורי? קובי אמסלם, הממונה על השכר לשעבר במשרד האוצר, כתב בדו"ח האחרון של האגף ש"שעות העבודה [במגזר הציבורי] נמוכות ביחס למגזר הפרטי". אמסלם מזכיר בדו"ח הטבות רבות נוספות: פנסיה תקציבית, קרן השתלמות, קיצור שעות עבודה לאימהות, ימי הבראה וימי מחלה מוגזמים (לרבות פיצוי על ימי מחלה שלא נוצלו), ימי השתלמות, תקציבי רווחה, קביעות, ביטחון תעסוקתי ועוד. טוב, תודו שלא באמת הופתעתם.

נקודה נוספת שיש לקחת בחשבון: בנק ישראל פרסם לאחרונה מחקר על היחס בין כישורים לשכר במגזר הציבורי והפרטי בישראל, ומסקנתו מפתיעה: "התשואה למיומנויות קוגניטיביות במגזר העסקי גבוהה מאשר במגזר הציבורי". במילים אחרות, בנק ישראל מנסה לומר לנו שהסיבה לכך שהעלייה בשכר במגזר הציבורי משמעותית יותר מבמגזר הפרטי, טמונה בכישורי עובדים נמוכים יחסית במגזר הפרטי. העובדים המשכילים יותר משתכרים יותר, והם נמצאים יותר במגזר הציבורי.

יש לציין כי מסקנת בנק ישראל איננה מובנת מאליה, שכן המגזר הציבורי מתגמל את עובדיו גם באמצעות קביעות וצ'ופרים אחרים ולא רק באמצעות תוספת שכר שעתית. בנוסף, ההגדרה ל"כישורים" משתנה בין המגזרים. בעוד המגזר הפרטי מעריך איכויות ומיומנויות אישיות הבאות לידי ביטוי בתפוקה, במגזר הציבורי בודקים את התואר וההשכלה הפורמלית. בכל זאת מסקנות המחקר מראות כי אסור לקפוץ למסקנות מהירות, וייתכן שהשכר במגזר הציבורי עלה יותר פשוט משום שאחוז בעלי הכישורים שם גבוה יותר.

צמיחה מטאורית בעמותות הפרטיות

איזה מגזר ביצע את הצמיחה הגדולה ביותר במספר העובדים? יצאנו לבדוק את השנים 2015-2012, על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. החדשות הטובות הן שבהשוואה "יבשה" מספר המועסקים במגזר הפרטי צמח יותר מאשר במגזר הציבורי – כ־7.7 אחוז גידול במגזר הפרטי, לעומת כ־6.4 אחוזים במגזר הציבורי. אך כאשר מתעמקים מעט יותר בנתונים ובוחנים קבוצות מעסיקים ספציפיות, ניתן להצביע על מגמות מדאיגות.

ראשית, הקבוצות שהראו את הצמיחה הגדולה ביותר נמצאות במגזר הציבורי: הממשלה המרכזית ומוסדותיה, והרשויות המקומיות. הממשלה צמחה בכ־10%, והרשויות המקומיות צמחו בכ־12%. גם הנתונים בנוגע למגזר הפרטי מטעים, שכן נכללות בו גם קבוצות לא יצרניות שונות. כך למשל מתברר כי העמותות הפרטיות רשמו צמיחה מטאורית, וכוח האדם בהן גדל ב־21 אחוזים. אלו נתונים מרשימים, אך אין להם קשר לשיפור במצבם של הכוחות היצרניים במשק.

כשמפלחים את הנתונים עד הסוף מתגלה נתון מטריד באמת: החברות הפרטיות, האחראיות באופן בלעדי לצמיחה ברת קיימא של המשק, הראו גידול של 7% בלבד במספר המועסקים. גם בשקלים זה לא נשמע טוב במיוחד. ההוצאה הממשלתית אמנם נמוכה יחסית לתוצר הלאומי, אך היא טיפסה מכ־53.15 מיליארד שקל בשנת 2012, לכ־58.9 מיליארד בשנת 2015; גידול של 5.7 מיליארד שקל ושל כ־10%. על פי נתוני הלמ"ס, המשקללים את עליות השכר עם מספר המועסקים, הוצאות השכר של המגזר הציבורי טיפסו מ־7.8 מליארד שקל ב־2012 ל־8.9 מליארד שקל ב־2015, גידול של 1.1 מליארד שקל ושל 14 אחוזים.

כלומר, שיעור הגידול בהוצאות השכר עלה על שיעור הגידול בתקציב הממשלה.

בנוסף, כמעט חמישית מהגידול בהוצאות נובע מגדילת הוצאות השכר. ב"גרעין הקשה" של הממשלה – עובדי המשרדים והמוסדות המרכזיים – הוצאות השכר הכוללות טיפסו ב־18%. בחברות הפרטיות לעומת זאת, השכר הכולל טיפס ב־16% בלבד.

השכר גדל, השירות לא השתפר

כאן המקום להבהרה חשובה. הנתונים שמספקים גופים שונים מטעים, וצריך לעשות קצת סדר כדי להבין כמה עובדים בדיוק נמצאים במגזר הציבורי. בנק ישראל, למשל, מציג נתונים שלפיהם 35 אחוזים מהעובדים בישראל מועסקים במה שנקרא "שירותים ציבוריים". מדובר במספרים גבוהים הרבה יותר מממוצע ה־OECD, העומד על 20 אחוז בקירוב. ללא ספק, אלו נתונים מבהילים.

כשצוללים מעט יותר לעומק מתברר כי נתונים אלו אינם מדויקים. על פי בנק ישראל, תחת "שירותים ציבוריים" נכללים גם גופים פרטיים מתחום החינוך, עמותות פרטיות וכדומה. בשורה התחתונה, נתוני בנק ישראל לא מאפשרים לערוך השוואות נכונות עם ה-OECD.

נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, לעומת זאת, מסודרים יותר ומספקים תמונה מדויקת יותר. בכל שנה מפרסמת הלמ"ס את כמות המועסקים במגזר הציבורי (משרדי הממשלה, הצבא, בתי החולים וכו'), ואף בחברות הממשלתיות; אם מחברים את הנתונים מקבלים מספר התואם את הגדרת ה־OECD, וניתן להשוואה בינלאומית. על פי חישוב זה, ישראל נמצאת פחות או יותר סביב ממוצע ה־OECD. למרות זאת, המגמה הנוכחית של גידול בכוח האדם ובשכר מטרידה, ועלולה להוביל את ישראל למקומות שליליים.

האם הגידול בכמות העובדים ובשכר במגזר הציבורי יכול להיות מוצדק? זוהי שאלת השאלות, ואין עליה תשובה טובה. גם אם כישורי העובדים מצדיקים שכר גבוה יותר על פי נורמות ההסתדרות והמגזר הציבורי, אין הצדקה אמתית לכך שהשכר יהיה גבוה יותר. שכר גבוה אמור להיות מבוסס על תפוקה טובה יותר. במילים אחרות, מנקודת מבטם של האזרחים, אם הגידול במספר העובדים במגזר הציבורי נובע מהרחבה איכותית וכמותית של השירותים הציבוריים, ומתלווה לה שיפור ביעילות השירותים הציבוריים, אזי ניתן אולי להצדיק את העלייה בכמות העובדים. אם לא, מדובר בבזבוז משאבים גרידא, חגיגת שכר והעסקה על חשבון משלמי המיסים.

את התשובה האמתית לשאלה הזו קשה מאוד לדעת. מצד אחד, לאחר המחאה החברתית ב־2011 נרשמה עלייה בהוצאות ה"חברתיות" של הממשלה, גידול שהתמתן בשנת 2014. ייתכן שכוח האדם נצרך לשם כך, אך קשה מאוד לראות זאת בנתונים.

לעומת זאת, אם מסתכלים על מדד "אפקטיביות הממשלה" של הבנק העולמי, המודד את יעילות שירותי הממשלה בישראל, לגידול במספר העובדים ובשכרם לא נראתה השפעה כלשהי על יעילות הממשלה בישראל. המדד נמצא בצניחה חופשית מאז 2010, וכיום מדינת ישראל נמצאת במקום ה־21 מתוך 34 מדינות ה־OECD. ודאי שלא ניתן להצביע על קשר ישיר בין מספר המועסקים לאפקטיביות הממשלה, אך נראה שבינתיים משהו פשוט לא עובד.

אלף עובדים חדשים במשרד המשפטים

ומה קרה במשרדי הליבה של הממשלה? תחזיקו חזק. על פי נתוני הלמ"ס, משרד המשפטים גדל ב־12%: מכ־7,900 עובדים בשנת 2011, ל־8,900 עובדים בשנת 2014. אלף עובדים חדשים, גידול של 12%. משרד האוצר גדל ב־10%, והוסיף כ־700 עובדים. אלו שני משרדים מנהליים נטו, שרשמו את הגידול הנומינלי הגדול ביותר בכל הממשלה. גם משרדים "חברתיים" יותר צמחו, אך גם שם קשה מאוד להצדיק את העלייה במספר העובדים, ללא היכרות עם עומסי העבודה והתרבות הארגונית הפנימית. במילים אחרות, אף שחינוך זה חשוב מאוד, עדיין צריך להצדיק את הוספתם של 300 עובדים חדשים. מדוע משרד האוצר צריך 700 עובדים חדשים בארבע שנים? מדוע משרד המשפטים צריך עוד אלף עובדים? מישהו יכול להסביר את זה?

לסיכום: האבטלה בישראל בשפל של כל הזמנים, ונמוכה מאוד ברמה בינלאומית; בישראל יש אחוז גבוה של צעירים, וזו סיבה טובה להיות אופטימיים. אך לצד אלה, אסור להיתפס לשאננות ולהתכחש למגמות המדאיגות הקיימות בשוק התעסוקה הישראלי: הפריון והשכר במגזר העסקי לא הראו צמיחה מרשימה; הגרעין הקשה של המגזר העסקי רשם עלייה של 6% בלבד בשנים האחרונות, לעומת עלייה של 12% בשירותים הציבוריים; ליבת המגזר הציבורי רשמה עליות גבוהות מאוד גם בשכר וגם במספר העובדים, ללא הצדקה נראית לעין. המשך מגמות אלו לאורך זמן עלול להטיל משקולות כבדות על המשק, ולפגוע ביכולתה של ישראל להתמודד עם אתגרים עתידיים.