כסף הוא לא הבעיה של מערכת החינוך

אין זה סוד שמערכת החינוך בישראל מספקת תוצרים ירודים מהמצופה. תוצאות מבחני פיז"ה ומדדים אחרים מציבות את ישראל במקומות נמוכים יחסית, ומאירים באור לא מחמיא את בתי הספר והמורים בישראל. התגובה הרווחת לנוכח התוצאות הללו היא לדרוש יותר כסף למערכת, אם באופן כללי ואם למוסדות ובתי ספר ספציפיים. בימים האחרונים, לצד סיקור פתיחת שנת הלימודים, היה ניתן למצוא טענות מסוג זה כמעט בכל עיתון בישראל. אך האם הכסף החסר כביכול הוא באמת הבעיה של המערכת?

אף שההוצאה לתלמיד בישראל נמוכה יחסית למדינות ה־OECD, דבר הנובע בין היתר מהילודה הגבוהה, ישראל מוציאה על חינוך שיעור גבוה מאוד מתקציב הממשלה ביחס ל־OECD. בשנת 2018 עתיד תקציב החינוך להשתוות כמעט לתקציב הביטחון: 58 מיליארד שקלים.

בדו"ח האחרון של הOECD על ישראל, הובאה ההמלצה הבאה בנוגע למערכת החינוך הישראלית:

תוספות התקציב [לתקציב החינוך] צריכות להיות מלוות בהתאמות מבניות, על מנת למקסם את ההחזר על ההשקעה. השוואות ביעילות השימוש במשאבים הקיימים בין בתי הספר התיכוניים, ב-30 מדינות שונות, העלו כי יש מקום רב לשיפורים הנובעים מהתייעלות בישראל. צעדים נוספים להגדלת עצמאות בתי הספר הם מבורכים, על מנת שהם יוכלו להתאים את עצמם לצרכים המשתנים של התלמידים. אבל מעל הכל, על הממשלה להבטיח כי הקהילה החרדית תוכל לקנות כישורים שיסייעו לה להשתלב בשוק העבודה.

בכתבה הזו לא נעסוק בחרדים, אלא בכמה מבעיות השורש של מערכת החינוך הישראלית, אשר חלקן מרומזות בהמלצת הOECD. כדי להבין לאן הולך הכסף ואיך ניתן לשפר את מערכת החינוך, צריך לצלול לעומק ולבחון את האופן שבו מושקע התקציב וכיצד בנויה המערכת. כאשר בוחנים שורה ארוכה של פרמטרים מתקבל הרושם שלא הכסף הוא הבעיה; כמעט בכל נושא שנבחן מתברר כי המערכת גמלונית, ריכוזית ובזבזנית. יש כאן הרבה יותר מעניין כלכלי; מערכת המתנהלת כך תתקשה להגיב לשינויים, להתגמש בהתאם לצרכים חדשים ולענות על הדרישות הרבות והמגוונות של המציאות הדינמית והתלמידים הרבים. בשורה התחתונה, השאלה איננה רק כמה כסף משקיעים בחינוך, אלא בעיקר מה עושים איתו.

שכר המורים הוא לא הבעיה

תלונות רבות נשמעות על שכר המורים, בטענה שהוא נמוך מדי – בעיקר עבור מורים מתחילים ונטולי ותק. אך בדיקה של הנתונים מגלה כי לטענות הללו אין הרבה על מה להסתמך. למעשה, מורים בישראל מרוויחים כיום שכר הדומה לשכרם הממוצע של בעלי תואר ראשון בישראל. במחקר של פורום 'קהלת' הוכח כי ישראל ממוקמת בתחום זה באחד המקומות הגבוהים ביותר ב־OECD, כפי שממחישה הטבלה הבאה:

התמונה משתנה אף יותר כאשר מתחילים להתחשב בהשפעות הוותק על השכר. על פי נתוני ה־OECD (נכון ל־2012), שכר המורים בבתי הספר היסודיים בישראל, לאחר 15 שנות ותק, הוא הגבוה ביותר בכל מדינות ה־OECD. גם כאשר מסתכלים על מורים בחטיבה ובתיכון, שכרם של מורים בעלי ותק הוא מהגבוהים ב־OECD.

במילים אחרות: קשה להאמין שהבעיות של מערכת החינוך בישראל נובעות ממוטיבציה ואיכות נמוכה של מורים, שהסיבה להן היא תנאים ירודים. ברגע שמושגת קביעות והמורה מתחיל לצבור ותק הוא יודע שעתידו מובטח, וכל עוד יצליח לשרוד במערכת אף יזכה לשכר גבוה יחסית. כל זאת לפני שדיברנו על הטבות שונות כמו ימי החופש הרבים, קרנות השתלמות ועוד.

עודף בכוח אדם

אם כן, בניגוד למה שמספרים לנו, שכר המורים איננו מהווה סיבה מרכזית לתוצאות הבעייתיות של מערכת החינוך.  מנגד, אופן השימוש בתקציב בהחלט עשוי להיות הסבר עיקרי לקשיי המערכת. ניתוח מצבת כוח האדם במשרד החינוך ממחיש היטב את גודל הבזבוז ואי־היעילות.

קחו למשל את הנתונים על הוצאות משרד החינוך. כמעט 90% מכלל הוצאות המשרד הופנו לשכר בלבד (73% לשכר מורים, מפקחים ומכללות, 17% מועברים לעובדי מטה, לוגיסטיקה וכו'). מדובר בשיעור גבוה מאוד ביחס למדינות ה־OECD, שבהן ממוצע הוצאות השכר מתוך תקציב החינוך עומד על כ־78%.

זהו נתון המעיד על אינפלציה חסרת פרופורציות בכוח האדם של המשרד, המחזיק כנראה במועסקים רבים מאוד שאפשר להסתדר היטב גם בלעדיהם.

בניגוד למה שאפשר היה לצפות, ניפוח כוח האדם איננו תורם להקטנת הכיתות: ידוע כי הכיתות בישראל הן מהצפופות ב־OECD. אך מהו היחס המספרי בין מורים לתלמידים בישראל לעומת ה־OECD? התשובה מפתיעה. ישראל נמצאת בסביבת ממוצע ה־OECD, ובתיכונים היא אף עוברת אותו לטובה. במילים אחרות: יש די והותר מורים בישראל אך מעט כיתות יחסית, מה ששוב מצביע על חוסר יעילות.

מדוע צריך כל כך הרבה מורים אם הכיתות כל כך צפופות? התשובה לשאלה הזו עשויה להתקבל בבדיקה של מספר שעות ההוראה בישראל. במחקר של ה־OECD, שבדק את כמות שעות ההוראה הפרונטליות במדינות החברות בארגון, נמצא כי בישראל מספר שעות ההוראה נמוך במיוחד בכל שלבי החינוך חוץ מאשר בגנים. במקום מעט מורים שמלמדים הרבה שעות בכיתות קטנות, בישראל הכול הפוך: הרבה מורים מלמדים מעט שעות בכיתות גדולות. זה לא נכון פדגוגית, לא יעיל כלכלית ולא מקדם אותנו לשום מקום. 

כאשר מסתכלים על הגרף המצורף להלן, ניתן לראות כי מספר המורים לא בהכרח מנבא הצלחה. למדינות רבות עם מערכת חינוך מוצלחת אין הרבה מורים ביחס לתלמידים. כך באנגליה, קוריאה, ניו־זילנד, הולנד ועוד ועוד. במילים אחרות: לא רק שיש מספיק מורים בישראל – ניתן להסתפק אפילו בפחות מורים, ולנצל את המשאבים שיתפנו להקטנת הכיתות ולהעלאת השכר למורים הנשארים.

ריכוזיות כובלת

אחד הגורמים לחוסר היעילות הוא הניהול הריכוזי של המערכת בידי הממשלה. מדינת ישראל אוהבת לקבוע את סדר היום החינוכי של אזרחיה, והיא משאירה מעט מאוד מקום לתחרות בין בתי ספר, למגוון חינוכי, למוסדות פרטיים (שאינם דתיים) ולהחלטות ניהוליות של דרגי השטח.

מדוע תחרות בין בתי הספר חשובה? התשובה טריוויאלית כמעט: ככל שיש תחרות גבוהה יותר בין בתי הספר על קבלת התלמידים, כך הם ינסו לשפר את עצמם כדי למשוך אליהם תלמידים ולזכות בקבלת שכר הלימוד מהממשלה (בהתאם לשיטת הוואוצ'רים) או מההורים. קביעה זו מגובה במחקר נרחב שהבאנו בעבר ב'מידה', ושבו נמצא כי אפשרות בחירה שיפרה את תוצאות התלמידים במתמטיקה ושפה באופן מובהק, וכי תחרות בין בתי הספר שיפרה את תוצאות בתי הספר ב־30 מתוך 42 מקרים.

מעבר לתחרות בין מוסדות, ישנה חשיבות רבה לאוטונומיה של המנהלים וליכולתם להתאים את עצמם, את תכני הלימוד ואת צוותי ההוראה לצרכים המשתנים. במחקר של ה־OECD הוכח כי ההישגים הגבוהים ביותר של תלמידים מתקבלים בבתי ספר בעלי אוטונומיה בקביעת סדר היום החינוכי. בתחום זה המצב בישראל ירוד למדי, והיא מככבת בתחתית מדד אוטונומיית בתי הספר של ה־OECD (נכון ל־2011).

כפי שניתן לראות בגרף, הממשלה מקבלת את ההחלטות בכ־50% מהמקרים, כאשר 20 אחוזים נוספים מההחלטות מתקבלות על ידי המחוז והרשות המקומית. לבית הספר נותרים 30% מההחלטות. ב־OECD המצב טוב יותר: 40% מההחלטות מתקבלות על ידי בתי הספר, ורק כ־38% מההחלטות מתקבלות על ידי הממשלה המרכזית.

מטה בזבזני

מטה משרד החינוך הוא מוקד נוסף של חוסר יעילות כרוני. משרד החינוך חטף לאחרונה 'קנס' בסך מאה מיליון שקלים מתקציבו, עקב חוסר התייעלות. וזה רק לשנת 2015.

עדות נוספת, ברורה למדי, לחוסר היעילות העקבי של משרד החינוך עולה מהמחקר המפתיע שפרסם מרכז טאוב בשנה שעברה בנוגע להתנהלותו התקציבית של המשרד. מתברר כי קיים פער עקבי בין דרישות התקציב של המשרד ובין הוצאותיו בפועל, כפי שניתן לראות בתרשים הבא (בכחול – תקציב שהוצע על ידי האוצר; באדום – התקציב שהוקצה לאור דרישות המשרד; בירוק – הביצוע בפועל).

המשמעות היא שמשרד החינוך לא מנהל את תקציבו באופן מיטבי. מטה המשרד מציע תכניות שונות ומגוונות, קובע את תקציבן כראות עיניו ומקבל אישור לתקציב, אך בסופו של דבר לא כל הכספים מגיעים ליעדם. אחר כך, כמובן, ממשיכים להתלונן שאין מספיק תקציב.

מי אמר שכסף מביא תוצאות?

מי שדורשים תוספת תקציב למערכת החינוך מתבססים על שיפור של כ־40 נקודות במבחני פיז"ה בין השנים 2012-2006, לטענתם בעקבות גידול בתקציב. עם זאת, בשנים אלו לא נרשם שיפור משמעותי בתוצאות מבחני הבגרות. יתרה מזו, בשנת 2012 פרסם ה־OECD מחקר בדיוק בנושא זה: "האם כסף קונה ביצועים טובים יותר במבחני פיז"ה?" הנקודה העיקרית שהודגשה במחקר היא שעושרה של מדינה והוצאותיה על חינוך אינם מנבאים באופן ישיר ביצועים טובים יותר. הרבה יותר חשוב מהשאלה כמה כסף ישנו, הוא איך משתמשים בו.

שורה ארוכה של מדינות שבהן ההוצאה פר־תלמיד נמוכה יותר מאשר בישראל, מצליחות להגיע לתוצאות טובות יותר. זה המצב ביוון, הונגריה, צ'כיה, ניו־זילנד, קרואטיה, סין, פולין ועוד. בחלק מהמקרים מדובר בפערים עצומים; כך, הציון הממוצע בישראל הוא 475 לעומת 525 בניו־זילנד, אף שניו־זילנד מוציאה כמה אלפי דולרים פחות לכל תלמיד לעומת ישראל. הוצאה גבוהה יותר פשוט לא מבטיחה ביצועים טובים יותר.

בנוסף, יש לשים לב בזהירות "על מה הולך הכסף". לעתים תקציב המשרד עולה, אך כאשר בודקים את השימושים של הכסף – הסכמים קואליציוניים שונים, קידום רפורמות ישנות ועוד – מתברר כי ההשקעה בתלמידים עצמם כלל לא עולה. מחקר של 'מכון אהרן' מהמרכז הבינתחומי הראה שכך אירע בתקציב 2016: כאשר ניכו את הגידול הטבעי במספר התלמידים ואת התוכניות שאינן קשורות בשיפור השירות לתלמידים, התברר כי רמת החינוך שהתלמיד מקבל נשארה קבועה למרות העלייה המכובדת בתקציב.

מחסום ושמו ארגוני המורים

האמת היא שאף אחד מהנתונים המופיעים בכתבה לא יפיל מהכיסא את קברניטי מערכת החינוך. כמעט כולם מבינים את הצורך הדוחק בהתייעלות וליברליזציה של המערכת, וחלקם אף פועלים בנושא.

אך יש סיבה לכך שרפורמות במערכת החינוך אינן מצליחות להתקדם: ההסתדרות.

הסתדרות המורים עומדת כמוקש בפני כל ניסיון לפיטורי מורים, שינוי תנאיהם או ניסיונות התייעלות שונים. שר המעוניין לחולל רפורמה ולשפר את המערכת ייתקל במחסום בלתי־עביר בדמותו של אחד הוועדים החזקים במדינה, המסוגל להשבית את מערכת החינוך בהינף יד – כוח חזק לפחות כמו זה שקיים בידי חברת החשמל.

ארגוני המורים אינם חוסמים רק כל אפשרות לרפורמה מקיפה במערכת, אלא גם ניסיונות לבצע שינויים קטנים ומקומיים כמו פיטורי מורים. שימו לב לנתון הבא: בשנת 2015 פוטרו בישראל 15 מורים בעלי קביעות בלבד, בשנת 2014 פוטרו 9, ובשנת 2013 פוטרו שבעה מורים בלבד. עבור מערכת מורכבת ומסועפת כמו משרד החינוך, המעסיק קרוב ל־140 אלף מורים, מדובר בנתון נמוך באופן שערורייתי וקיצוני. אין שום יכולת להתנהל ביעילות כאשר אי אפשר לגעת בכוח האדם וכאשר לא קיימת גמישות ניהולית בסיסית ביותר.

פיטוריו של מורה בעל קביעות הם תהליך שנמשך לפחות שנתיים ימים. בפרק זמן זה הוא מבוקר על ידי שני צוותי מפקחים שונים, ורק אם שני הצוותים משתכנעים שיש עילה לפטרו, מנכ"ל המשרד או השר בכבודם ובעצמם שולחים לו מכתב פיטורין. ההורים? המנהל? להם אין יכולת לקבוע מי ילמד את ילדיהם. כפי שסיפרו מנהלים לכתבת 'נענע10', כאשר מדובר בפיטורין "מנהל עומד חסר אונים כי הוא יודע שזה תהליך ארוך מאוד… שומרים יותר על זכויות העובד מאשר על זכויות התלמיד".

דוגמה טרייה לכוח המופרז של ארגוני המורים היא התבטאותו המפוארת של יו"ר ארגון המורים, רן ארז, ביום שלישי האחרון. ארגון המורים הפיק סדרה דוקומנטרית שבה אחד הגיבורים הוא מחנך מתחיל שמרוויח פחות מ־4,000 שקל בחודש, ומשלים הכנסה כמלצר ומחלק עיתונים. בתשובה לשאלת כתב 'כלכליסט', ארי ליבסקר, השיב ארז: "הבנו שבתחילת השנה לא צריך לאיים בשביתה, זה יוצר רושם רע על הציבור. אבל אם לא יבואו לקראתנו, תהיה שביתה אחרי החגים". במקום לייעל את המערכת, להוריד את שכר הוותיקים, להעלות את שכר הצעירים ולמנוע מצבים שבהם מורים מועסקים באופן כזה, הוועדים חושבים רק איך לאיים, לסחוט ולהוציא עוד כסף מהקופה הציבורית.

כן, לשבור

פרופ' קרולין הוקסבי היא אחת מכלכלניות החינוך החשובות בעולם. אחד ממחקריה המפורסמים עסק בהשפעת איגודי המורים בארה"ב על תוצאות התלמידים. המחקר מצא באופן מובהק כי השפעת איגודי העובדים בארה"ב בין השנים 1960-1992 גרמה מצד אחד להגדלה משמעותית של תקציב החינוך, אך מצד שני להפחתת היעילות. כך שבסופו של דבר, למרות הגדלה משמעותית של התקציב, הישגי התלמידים ירדו. סביר להניח שמחקר דומה שיבוצע בישראל יגיע למסקנות דומות.

לנוכח עוצמת ההתנגדות וקשיי המערכת, שרי החינוך לדורותיהם מעדיפים להתמקד ברפורמות שאינן דורשות התייעלות. כולם יודעים להגות תכניות חדשות, להקים ועדות מתוקשרות, ובעיקר לדרוש תוספות תקציביות עבור שעות, שכר מורים, כיתות, תכניות לימוד ועוד. עוד כסף, עוד תקנים ועוד הוצאות. פלא שתקציב החינוך גדל באופן לא מבוקר?

ובכל זאת, למרות הקשיים, יש הרבה מה לעשות: ניתן לשחרר את רסן הריכוזיות ולהגביר את האוטונומיה הניהולית של בתי הספר, להקל על הביורוקרטיה והרגולציה הפנימית, לאפשר יותר גיוון ובחירה של תכניות לימוד וסגנונות הוראה, ולייעל משמעותית את עבודת המטה. אלה צעדים קטנים ומדודים, אך חשיבותם רבה והשפעתם על המערכת תהיה ארוכת טווח.

אם אנו רוצים לראות עוד נובליסטים, עוד הייטק ועוד הצטיינות, מערכת החינוך דורשת טיפול יסודי ומעמיק. לשר שיפתח את המערכת לתחרות, לגמישות ניהולית ולגיוון חינוכי לא מחכים חיים קלים; כמה מהגופים החזקים בישראל ייאבקו בו ללא חת. אך אזרחי ישראל, בהווה ובעתיד, יודו לו מעומק לבם.