ביי ביי האג: פוטין משחק על פי כללים משלו

הטלטלה שאחזה בעולם המערבי לאחר בחירתו של דונלד טראמפ לנשיאהּ ה־45 של ארה"ב דחקה מהתודעה הציבורית מהלך רוסי, עלול להיות בעל השלכות מרחיקות לכת הרבה יותר על שלום העולם.

ביום רביעי, 16 בנובמבר, שבוע בדיוק לאחר ניצחונו של טראמפ, הורה נשיא רוסיה ולדימיר פוטין לממשלתו להודיע על החלטתה לוותר רשמית על חברותה בבית הדין הפלילי הבינלאומי בהאג. רוסיה הייתה בין יוזמות הקמתו של בית הדין בסוף שנות התשעים, אך למרות חתימתה על ״אמנת רומא״ – מסמך ההקמה של הגוף המשפטי הבינלאומי – היא מעולם לא אשררה את האמנה, ומכאן שלא הייתה חברה בפועל בבית הדין.

המשמעות של המהלך הרוסי היא אפוא יותר סמלית ממעשית, אך הסמליות הטמונה בצעד של מוסקבה היא בעלת חשיבות גורלית כמעט למעמדו של בית הדין הבינלאומי. רוסיה מצטרפת לארה״ב שחזרה בה גם היא מחתימתה על אמנת רומא, וכך נוצר מצב שבו שתי המעצמות הצבאיות הגדולות בעולם אינן מכירות בסמכותו של בית הדין הבינלאומי.

מדינות אחרות נקטו בשבועות האחרונים צעד דומה: דרום־אפריקה, גמביה ובורונדי פתחו בהליכים לקראת עזיבת בית הדין הבינלאומי, בטענה שהוא ממקד את פעילותו אך ורק באפריקה והפך כלי להענשתן של "מדינות קטנות".

למעשה, ממשלת דרום־אפריקה פעלה במודע נגד סמכותו של בית הדין הבינלאומי עוד לפני שהחליטה לעזוב את שורותיו, כאשר ביוני 2015 היא מנעה את מעצרו על אדמתה של נשיא סודן, עומר אל־בשיר, שנגדו עומד צו מעצר בינלאומי בגין אחריות לפשע מלחמה, פשעים נגד האנושות ורצח עם בדרפור. אל־בשיר הורשה להשתתף בפסגת מנהיגי האיחוד האפריקני שנערכה בדרום־אפריקה, וממשלת פרטוריה התעלמה מהחלטת בית המשפט שהורה לה לבצע את צו המעצר הבינלאומי, בטענה שהמנהיגים האורחים נהנים מחסינות דיפלומטית.

אף שאל־בשיר עזב את אדמת דרום־אפריקה ללא בעיות כלשהן, ממשלת פרטוריה הגישה ערעור על החלטת בית המשפט בעניין בפני בית המשפט העליון. זה מצדו דחה במרץ האחרון את הערעור, וקבע שממשלת דרום־אפריקה הפרה את התחייבויותיה במסגרת אמנת רומא. לממשלת דרום־אפריקה לא נותרו הרבה ברירות, והיא הודיעה על עזיבת בית הדין הבינלאומי.

מדינה נוספת שעלולה לנטוש את שורות הגוף המשפטי הבינלאומי היא הפיליפינים, שנשיאהּ, רודריגו דוטרטה – שמלחמתו הטוטלית בסוחרי הסמים בארצו מעוררת ביקורת חריפה במערב – הכריז על כוונתו ללכת בעקבות רוסיה ולהצטרף ל"סדר עולמי חדש, בהנהגת רוסיה וסין".

לאחר שתושלם עזיבתן של שלוש המדינות האפריקניות, ואם מנילה אכן תממש את איומה, יישארו בשורות בית הדין הבינלאומי 120 מדינות חברות – רובן מדינות אירופה, אפריקה, אמריקה (ללא ארה"ב) ואוסטרליה. רוב מדינות אסיה והמזרח התיכון, ובכללן ישראל, לא חתמו על אמנת רומא או לא אשררו את האמנה בבתי הנבחרים שלהן.

בית הדין הפלילי, שהחל בעבודתו ב־2002, מוסמך לדון בארבעה סוגי פשעים: רצח עם, פשעים נגד האנושות, פשעי מלחמה ופשעי תוקפנות. בית הדין יכול לפתוח בחקירה שעשויה להוביל להליך משפטי על בסיס תביעה מצד מדינה החברה בו, תביעה מטעם מועצת הביטחון של האו״ם, או תביעה נגד מדינה לא־חברה בבית הדין שמערכות המשפט בה אינן עומדות בנורמות של המשפט הבינלאומי ואינן פועלות להעמיד לדין פושעי מלחמה.

עד היום פתח בית הדין בעשרה הליכים משפטיים, שתשעה מהם נוגעים למדינות אפריקניות: הרפובליקה המרכז־אפריקנית, חוף השנהב, סודן, קניה, הרפובליקה הדמוקרטית של קונגו, מאלי, אוגנדה ולוב. ההליך המשפטי היחיד שאיננו קשור לאפריקה מתייחס למלחמת רוסיה־גאורגיה ב־2008. בנוסף, משרד התובעת של בית הדין הבינלאומי מקיים חקירה מוקדמת שתאפשר לקבוע האם יש מקום לפתוח בהליכים משפטיים בעשרה מקרים נוספים: אפגניסטן, בורונדי, קולומביה, גבון, גינאה, עיראק, ניגריה, ישראל־הרשות הפלסטינית ואוקראינה.

פוטין והימין החדש באירופה

העילה הרשמית להחלטת מוסקבה לעזוב את בית הדין הבינלאומי היא התייחסות משרד התובעת בבית הדין הבינלאומי לחקירה המוקדמת בקשר למצב באוקראינה. בדו״ח הפעילות המסכם לשנת 2016, שפורסם יומיים לפני ההודעה הדרמטית של רוסיה, נכתב שהמצב בשטחי קרים וסֶבַסטופול, שטחים אוקראיניים שסופחו לפני שנתיים לרוסיה, הוא "מצב של כיבוש נמשך", וכי יש לראות במתרחש שם ״עימות חמוש בינלאומי״. מוסקבה מצדה טוענת כי סיפוח שני האזורים האסטרטגיים שלחופי הים השחור בוצע בהתאם לשאיפתם הלאומית של התושבים המקומיים, כפי שבאה לידי ביטוי במשאל עם שקדם לסיפוח.

אך למעשה כבר בינואר השנה, לאחר החלטת בית המשפט הבינלאומי לפתוח בחקירה בעניין פשעי מלחמה ופשעים נגד האנושות שבוצעו על ידי רוסיה במלחמתה עם גאורגיה בקיץ 2008, הרגישה מוסקבה שהיא נמצאת על הכוונת של המוסד המשפטי בהאג, והבהירה שתבצע שיקול מחדש של עמדתה כלפיו. ההאשמות הקשות שנשמעו ביחס למעורבותה הצבאית של מוסקבה לטובת המשטר בסוריה, חיזקו את התחושה בקרב פוטין ומקורביו שגורמים רוסים רשמיים עומדים למצוא עצמם תוך זמן קצר מאוד על ספסל הנאשמים בהאג. נשיא צרפת פרנסואה הולנד קבע זאת במפורש, כאשר הצהיר כי מוסקבה אחראית לפשעי מלחמה בסוריה וכי יש למצות עמה את הדין על כך. פוטין הגיב על הדברים בביטול של ביקור רשמי מתוכנן בפריז.

בבירות אירופה, בעיקר במזרח ובמרכז היבשת, נתפסת עזיבת רוסיה את בית הדין הפלילי הבינלאומי כראיה נוספת לכוונתו של ממשל פוטין להקצין את המתיחות הצבאית על אדמת אירופה, לאורך גבולותיו המזרחיים של האיחוד האירופי, תוך ניצול של חילופי הממשל בוושינגטון וכוונות הנשיא הנבחר טראמפ לצמצם את מחויבותה של ארה״ב לנאט״ו, ושל המשבר הפוליטי ההולך ומחריף בשורות האיחוד האירופי עצמו.

פוטין אינו מסתיר את תמיכתו במפלגות ״הימין החדש״ במדינות כמו גרמניה, צרפת ואוסטריה, המבקשות ליצור איזון חדש ביחסי אירופה ומוסקבה על חשבון הברית ההדוקה עם וושינגטון. העצבנות האירופית לנוכח המהלכים הרוסיים, המורגשת היטב במדינות הבלטיות ובפולין, גברה לאחר שרוסיה הציבה מערכות נשק חדישות – טילי יבשה־אוויר וטילי יבשה־ים, שנוסו לאחרונה נגד כוחות המורדים בסוריה – במובלעת הרוסית בקלינינגרד, הנמצאת בתוככי האיחוד האירופי וחולשת על נתיבי הים למדינות הבלטיות. רוסיה גם חיזקה לאחרונה את נוכחות הצי הימי שלה בקלינינגרד.

מול האיום המלחמתי הפוטנציאלי הרוסי, וכוונת וושינגטון לדרוש מבנות בריתה בנאט״ו לעמוד במחויבותיהן הכספיות כלפי הברית הצבאית, יידרשו ממשלות אירופיות רבות – בהן כאלה המתמודדות עם משברים פיננסיים נמשכים – להגביר את השקעותיהן בתקציבים צבאיים. זאת בתקופה שבה מדינות אירופה נדרשות להתמודד עם איומים גוברים בתחום ביטחון הפנים. כיום, רק ארבע מתוך 22 מדינות אירופה החברות בנאט״ו עומדות במחויבותן להפנות לפחות 2 אחוזים מהתל״ג שלהן לצורכי ביטחון: יוון, בריטניה, אסטוניה ופולין.

מאמץ להפליל את ישראל

היחלשות מעמדו של בית הדין הפלילי הבינלאומי, עם הפניית הגב הסמלית של רוסיה, אינה צריכה להרדים את המערכת המדינית והמשפטית בישראל. סביר להניח שכדי להוכיח את הרלוונטיות שלו יבקש הגוף הבינלאומי לייצר בהקדם כותרות שיגבילו את הפגיעה בתדמיתו, ואין כמו התעסקות בישראל כדי לבסס קונצנזוס עולמי רחב ולהסיט את תשומת הלב מבעיות בוערות.

אותו דו״ח שעורר את חמתה של מוסקבה בנוגע למצב באוקראינה כולל גם שני פרקים הקשורים לישראל. הראשון, תחת הכותרת ״פלסטין״, עלול לגרום לישראל צרות צרורות בעתיד הלא רחוק. ״ממשלת פלסטין״ הגישה בקשה להצטרף לאמנת רומא בינואר 2015, ו״פלסטין״ התקבלה כחברה בבית הדין הבינלאומי באפריל של אותה שנה. ימים ספורים לאחר הגשת בקשת החברות כבר החלה התביעה בבית הדין הבינלאומי בבחינת המצב ב״שטחים הפלסטיניים הכבושים, כולל מזרח ירושלים״, החל מ־13 ביוני 2014 – כלומר יום לאחר חטיפת ורצח שלושת תלמידי הישיבה בגוש עציון, שקדם למבצע 'צוק איתן'.

הבדיקה המדוברת מפרידה בין שני תחומים: המצב ברצועת עזה, והמצב בגדה המערבית. בנוגע לרצועת עזה מפרט הדו״ח רשימה של פשעים לכאורה מצד הפלסטינים – בעיקר חמאס – וישראל, הנבדקים על ידי לשכת התובעת, תוך הדגשה כי רשימה זו איננה מהווה קביעת עמדה באשר להחלטת התביעה לפתוח בחקירה עתידית בעניינם. מהצד הפלסטיני כוללת הרשימה תקיפה מכוונת של מטרות אזרחיות בישראל, שימוש באזרחים כ״חומת מגן אנושית״, ופגיעה בנשים שהואשמו בשיתוף פעולה עם ישראל. מהצד הישראלי היא כוללת תקיפת שכונות מגורים ואזרחים, תקיפת מוסדות וצוותי רפואה, תקיפת בתי ספר של אונר״א והרס תשתיות אזרחיות.

ביחס לגדה המערבית ומזרח ירושלים מתמקד הדו״ח בנושאי ההתנחלויות, הפקעת אדמות, הרס בתים, פינוי בכוח של תושבים, מעצר ועינוי ילדים פלסטינים, וכן הרג לא חוקי ושימוש מוגזם בכוח מצד חיילי צה״ל נגד פלסטינים במסגרת דיכוי ״אינתיפאדת הסכינים״.

הדו״ח נוקב בנתונים רשמיים של ישראל, שלפיהם בשנת 2015 הוכרזו 62 אלף דונם בגדה המערבית כאדמות מדינה – היקף הסיפוח הגדול ביותר מאז 2005. הדו״ח מצטט נתונים של 'שלום עכשיו', שלפיהם בין ינואר לאוגוסט 2016 החליטה ישראל לאשר בנייה של 2,623 יחידות דיור חדשות בגדה ובמזרח ירושלים, בכלל זה אישור בנייה רטרואקטיבי של 756 יחידות לא חוקיות. ב־2015, לפי הדו״ח, הרסה ישראל 531 יחידות דיור של פלסטינים ועקרה מבתיהם 688 איש – כך על פי נתוני סוכנות האו״ם לסיוע הומניטרי. מינואר 2016 עד סוף יולי באותה שנה, קובע הדו״ח, עקרה ישראל 889 פלסטינים מבתיהם והרסה 684 יחידות דיור.

בית הדין מציין שבעקבות מאות תלונות שהוגשו אליו הוא גיבש רשימה של ״3,000 תקריות ופשעים״ שבוצעו לכאורה במהלך 'צוק איתן', וכעת מתבצע דירוג של הדיווחים בהתאם לחומרתם. הדו״ח מפרט את היקף שיתוף הפעולה בין נציגי התביעה הבינלאומית לרשות הפלסטינית ולארגונים פלסטיניים לא־ממשלתיים, ומציין כי פעילי שני ארגונים כאלה, 'אל־חאק' ו'מרכז אל־מיזאן', היו נתונים לאיומים ולתקיפות, וכי בשיתוף פעולה עם ממשלת הולנד המארחת על אדמתה את בית הדין הבינלאומי, ננקטו צעדים להבטיח את שלומם של ״המאוימים״.

עם זאת, מוסבר בדו״ח כי למרות המידע הרב שהגיע לידי התביעה הבינלאומית, עדיין לא התקבלה החלטה האם בסמכותו של בית הדין הבינלאומי לדון בתביעות נגד ישראל. זאת מאחר שלמרות הצטרפות ״פלסטין״ לבית הדין, תביעות בנוגע לפשעים לכאורה שבוצעו במהלך העימות בעזה יוכלו להגיע לערכאה הבינלאומית רק לאחר שיוכח כי מערכות המשפט הישראליות – האזרחית והצבאית – לא העמידו לדין ולא הענישו כראוי מי שנמצאו אשמים בביצוע פשעי מלחמה. המאמץ של הפלסטינים ובני בריתם ב״ארגוני זכויות האדם״ מתמקד אפוא עתה במאמצים להפליל את מערכות המשפט הישראליות ולהציגן ככלי ריק, המגן על ״משטר הכיבוש״. בעניין סמכותו של בית הדין הבינלאומי להכריז על ההתנחלויות כ״פשע מלחמה״ יהיה צורך בהחלטה בעלת אופי מדיני.

טורקיה: נורמליזציה בערבון מוגבל

הפרק השני על ישראל, המאיים לא פחות, עוסק בהשתלטות צה"ל על משט ה'מרמרה' לעזה במאי 2010. טורקיה – כמרבית מדינות המזרח התיכון ובכללן כאמור ישראל – איננה חתומה על אמנת רומא. משום כך אנקרה לא יכלה לתבוע את ישראל על ביצוע פשעי מלחמה, למרות רצונם העז של בכירי הממשל הטורקי לגרור את ישראל לבית המשפט הבינלאומי. שאיפה זו לא נחלשה במהלך המשא ומתן עם ישראל שהוליך ל״הסכם הנורמליזציה״ בין שתי המדינות, אותו הסכם ששם קץ לכאורה להליכים המשפטיים מצד טורקיה נגד הריגת עשרה מאזרחיה על ידי חיילי צה״ל במהלך המבצע הצבאי לעצירת המשט.

ממשל ארדואן, שהצניע את מעורבותו בארגון משט ה'מרמרה', משך בחוטים מאחורי הקלעים כדי להבטיח שתשלום פיצויים ישראלי למשפחות ההרוגים הטורקים לא יסתום את הגולל על המאמצים להביא את ישראל למשפט בינלאומי.

כאשר מאמצי הפיוס בין ירושלים ואנקרה, בתיווך ממשל אובמה, נכנסו להילוך גבוה, נמצא הפתרון לדילמה הטורקית: מדינת איי קומורו שבאפריקה, רפובליקה אסלאמית החברה בליגה הערבית וחתומה על אמנת רומא, החליטה לתבוע את ישראל על פשעי מלחמה מאחר שאוניית הדגל של המשט הטורקי, 'מאווי מרמרה', שטה תחת דגלה, וישראל בהשתלטותה על האונייה הפרה את ריבונותה ואת החוק הימי הבינלאומי.

איי קומורו היא מדינה ייחודית: בשל מצבה הכלכלי הרעוע, מדיניות החוץ שלה נתונה למכירה כללית. כל המרבה לשלם, זוכה. לאחר חתימת הסכמי אוסלו סברו מנהיגי איי קומורו שיחסים עם ישראל יסייעו להם לפתח את ארצם. הם הכריזו על כינון יחסים דיפלומטיים עם ישראל, והיו המדינה הערבית השנייה שעשתה זאת לאחר מצרים. אך ירח הדבש הזה לא נמשך זמן רב: מדינות ערב ואיראן לחצו על מנהיגי איי קומורו לחזור בהם מיוזמתם תמורת סיוע כלכלי נדיב ביותר, והיחסים עם ישראל נותקו. לא מן הנמנע שמאחורי התביעה שהגישה איי קומורו נגד ישראל עומדת גם המחאה טורקית נאה.

ב־14 במאי 2013 העבירה ממשלת איי קומורו למשרד התובעת הכללית בבית הדין הבינלאומי תביעה נגד ישראל בעניין המשט. חצי שנה לאחר מכן הודיעה התובעת שבדיקת המידע שהוגש לה אינה מצדיקה פתיחת חקירה מצדה. נציגי איי קומורו, בהנחיית טורקיה, לא ויתרו. ב־29 בינואר 2015 הם הגישו ערעור על החלטת התובעת, והוא התקבל בשתי ערכאות של בית הדין הבינלאומי, המחייבות את התובעת לבחון מחדש את עמדתה בהקדם האפשרי. התובעת התבקשה לבדוק גם אפשרות לפתוח בחקירה נגד ישראל בעניינן של שתי אוניות נוספות שהשתתפו במשט ה'מרמרה' ונשאו את דגלי קמבודיה ויוון – שתי מדינות נוספות החתומות על אמנת רומא.

בדו״ח האחרון של בית המשפט הבינלאומי מצוין כי התובעת קרובה מאוד לסיום ההערכה מחדש של החלטתה בעניין התביעה שהגישו איי קומורו, וכי התובעת בחנה מידע חדש שהונח על שולחנה לאחר החלטתה הקודמת שלא לפתוח בחקירה נגד ישראל. "היקף המידע החדש הזה היה משמעותי״, נאמר במסמך, שמציין גם את מקורות המידע: ממשלת איי קומורו ו״קורבנות משתתפים״, כלומר משתתפי המשט וקרובי הנפגעים.

למי שחשב אפוא שהיחסים בין ישראל לטורקיה תחת ממשל ארדואן עלו מחדש על מסלול של נורמליזציה, צפויות עוד אכזבות רבות.