האם טראמפ יבטל את הסכם הסחר הגדול בהיסטוריה?

לפני כשבועיים הכריז הנשיא הנבחר דונלד טראמפ כי "כבר ביומו הראשון בבית הלבן תפרוש ארצות הברית מהסכם השותפות הטרנס־פסיפית", שאותו כינה "אסון פוטנציאלי למדינה שלנו". הסכם השותפות הטרנס־פסיפית (TPP), שעליו חתומות ארצות הברית ו־11 מדינות נוספות, הוא ההסכם הכלכלי האזורי הגדול בהיסטוריה, והוא נחשב לספינת הדגל הכלכלית של הנשיא היוצא ברק אובמה ולמורשת האסייתית שלו.

טראמפ לא לבד בהסתייגותו מההסכם הטרנס־פסיפי. גם יריבתו במרוץ לנשיאות הילרי קלינטון, שבתפקידה כמזכירת המדינה הייתה חלק מתהליך המשא ומתן להסכם, ושבעבר כינתה את השותפות הטרנס־פסיפית "סטנדרט הזהב" של הסכמי הסחר במאה ה־21, חצתה את הקווים ומתנגדת כיום להסכם.

חתן פרס נובל לכלכלה, פול קרוגמן, הזהיר שמדובר בהסכם מסוכן; זוכה אחר באותו פרס, ג'וזף שטיגליץ, טען ש"מדובר בהסכם הגרוע בהיסטוריה"; והכלכלן רוברט רייך, שהיה שר העבודה בממשל קלינטון ונחשב מקורב לממשל אובמה, כינה את ההסכם "סוס טרויאני". אפילו הנשיא ברק אובמה עצמו, שנחשב לאבי ההסכם, כבר אינו משתמש במילים חיוביות כלפיו אלא רק כבחירה בין שתי חלופות גרועות שארה"ב ניצבת בפניהם. "הבחירה היא בין הסכם שייכתב על ידי ארצות הברית, ובין הסכם שייכתב עלי ידי סין", אמר.

השותפות הטרנס־פסיפית היא רק אחת מכמה יוזמות לשיתוף פעולה כלכלי בינלאומי שארצות הברית מובילה ומקדמת בעשור האחרון יחד עם בעלות בריתה. ביניהן אפשר למנות את הסכם הסחר והשותפות הטרנס־אטלנטי (TTIP); את אחיו הקטן, ההסכם המקיף לסחר וכלכלה (CETA) בין האיחוד האירופי לקנדה שכבר נחתם ואושרר בתחילת החודש; את אזור הסחר הטרנס־אטלנטי (TAFTA); ואת הסכם הסחר בשירותים (TiSA), שאליו עשויה להצטרף גם ישראל.

לכל ההסכמים והאמנות הללו מטרה משותפת אחת – להגדיל את הסחר ושיתוף הפעולה הכלכלי בין מדינות המערב ובנות בריתן, בעיקר מול הענקיים הכלכליים העולים במזרח־אסיה, ובראש ובראשונה המעצמה הצומחת סין.

העמדה של טראמפ מהווה סטייה רחבה מעקרונות היסוד של הסחר הגלובלי בראשות ארצות הברית, שהתפתחו בעשורים האחרונים. טראמפ זונח את המסלול הגלובלי או האזורי, ומדבר על מסלול דו־צדדי, חסר גושים וחסר אזוריות; מסלול שמצהיר באופן ברור כי ארצות הברית אינה תופסת עוד את עצמה כאחראית ליציבות הכלכלית של העולם, אלא רק ליציבות הכלכלה שלה.

עמדה זו אכן מתאימה למסר המרכזי של קמפיין טראמפ, שלפיו "ארצות הברית לפני הכול". אבל ארצות הברית איננה השחקנית היחידה במגרש, וההסכם הזה נועד מלכתחילה להציב איזון מול עליית סין. כל יום שבו איזון כזה לא מתבצע, דרך השותפות הטרנס־פסיפית או דרך סדרת ההסכמים הדו־צדדיים שמציע טרמפ, הוא עוד יום שבו מעמדה הכלכלי של ארצות הברית במזרח־אסיה מתערער.

כדי להבין מדוע, חשוב לחזור קצת לאחור ולהבין את ההתפתחויות שהובילו למצב הנוכחי.

הרכבת הגלובלית נעצרה

עד שנות התשעים, ארצות הברית התנגדה באופן עקרוני להסכמי סחר רב־צדדיים אזוריים, ואף יותר מכך להסכמים דו־צדדיים. הגישה האמריקנית הייתה שהסכמים כאלה מעוותים את הסחר והכלכלה העולמית, מסיטים מוקדי ייצור יעילים למקומות פחות יעילים, יוצרים אפליה בין מדינות ומדירים את חלקן מהשוק החופשי. בשנים שבהן התקיימו באירופה התהליכים שיצרו את "קהילת הפחם והפלדה", "הקהילה הכלכלית", "איגוד הסחר", "איגוד הסחר החופשי האירופי" ולבסוף האיחוד האירופי, ארצות הברית כמעט לא קידמה או לקחה חלק באף אחת מהיוזמות הדומות בחצי הכדור שלה. ויוזמות כאלה היו בלי סוף.

ארצות הברית האמינה כי כל יוזמה של סחר חופשי או מיזוג כלכלי צריכה להיות גלובלית, ולהתבצע רק דרך המוסדות הבינלאומיים הכלכליים שהיא הקימה לאחר מלחמת העולם השנייה, ובראשן הסכם הגאט"ט ולאחר מכן ארגון הסחר הבינלאומי. מוסדות אלו חששו מהיווצרות אפליה בין המדינות השונות בחסות עקרון המדינה המועדפת, ולא ראו בעין יפה יוזמות של אינטגרציה אזורית. ארצות הברית לא הייתה היחידה שהחזיקה בעמדה זו; היו שותפות לה גם מעצמות כלכליות נוספות כמו יפן, קנדה ובריטניה עד שנות השישים. מדינות אירופה, לעומת זאת, דגלו בגישה שונה והעדיפו לעסוק בשיקום היבשת אחרי מלחמת העולם השנייה וברווחת אזרחי מדינות אירופה, ופחות ברווחת אזרחי העולם. את התפקיד הזה הן השאירו לארצות הברית.

עד שנות התשעים עוד היה נראה כי ניתן להתקדם בשני הכיוונים במקביל. בעוד מדינות מסוימות יצרו והצטרפו לתהליכי מיזוג כלכליים אזוריים, כדוגמת האיחוד האירופי, 'אסיאן' בדרום־מזרח אסיה, 'מרקוסור' בדרום־אמריקה ומיזוגים רבים אחרים – ארצות הברית העלימה עין מהתופעה, וקידמה במקביל את תהליכי המיזוג הגלובליים דרך המוסדות הבינלאומיים שבהם האמינה. כך, המטרה הסופית של הגברת המסחר ושיתוף הפעולה הכלכלי בין מדינות העולם זכתה גם למיזוג ברמה האזורית וגם למיזוג מקביל ברמה הגלובלית; מעין חיה דו־ראשית שכולם למדו לחיות ולאהוב אותה.

אבל מאז שנות התשעים, הרכבת הגלובלית שהובילה ארצות הברית נעצרה. סיבוב אורוגוואי (1992) של ארגון הסחר העולמי, שהיה אמור להיות סיבוב הניצחון של ארצות הברית לאחר המלחמה הקרה, השיג מעט מאד מיעדיו המקוריים. לאחר מכן סיבוב סיאטל (1999), הזכור בעיקר בגלל המחאות וההפגנות, הומת עוד לפני שלמד ללכת, ולבסוף סיבוב דוחא (2003), זה שהיה אמור להציל את הכבוד האחרון של ארגון הסחר וליישם את כל הלקחים שנלמדו בעשור לפניו, נתקע בגלל מחלוקות רבות מדי בין מדינות המערב לבין עצמן ובעיקר בין המדינות המתפתחות למדינות המפותחות.

כך נוצר מצב שבו כיום, בשנת 2016, המיזוג הכלכלי הגלובלי פועל בעיקר על פי אמנות, הסכמים, תקנות, תחזיות ויעדים שנוסחו אי־שם בשנת 1992; עידן שבו רק אחוז אחד מאוכלוסיית המערב השתמש באינטרנט, על פייסבוק וגוגל איש עוד לא שמע, וטלפונים חכמים היו מדע בדיוני. ארצות הברית, המעצמה הכלכלית המובילה בעולם, לא הצליחה לעצב את הסחר העולמי כרצונה.

הרבה יותר מהסכם סחר

אבל ארצות הברית לא קפאה על שמריה, וכבר בתחילת שנות התשעים הבינה לאן נושבת הרוח. משנוכחה לראות כי העולם איננו מעוניין בכיוון שהיא מובילה, היא פנתה לכיוון האזורי שממנו הסתייגה במשך ארבעה עשורים.

כך, הנשיאים ג'ורג' בוש האב ואחריו ביל קלינטון הובילו וחתמו (1994) על הסכם הסחר הצפון־אמריקני המוכר יותר בשם נאפט"א – הסכם הכולל גם את קנדה ומקסיקו ושיצר עניין מחודש בבחירות האחרונות. בעשור הבא הרחיב הנשיא ג'ורג' בוש הבן את המגמה האזורית שהחל בה אביו, עם הסכם הסחר המרכז־אמריקני (CAFTA-DR) שכלל גם את קוסטה־ריקה, אל־סלבדור, גואטמלה, הונדורס, ניקרגואה והרפובליקה הדומיניקנית. הוא גם ניסה להוביל להסכם סחר מקיף וגדול עוד יותר שכולל את כל מדינות יבשת אמריקה, יוזמה שלבסוף נזנחה כאשר התברר שהדבר בלתי אפשרי בגלל המחלוקת הרבות ביבשת. הנשיא בוש הבן לקח את המגמה האזורית צעד אחד קדימה וקידם לא רק הסכמים רב־צדדיים אזוריים, אלא חתם גם על מספר הסכמים דו־צדדיים עם מדינות רחוקות וחסרות גבול עם ארצות הברית, כדוגמת צ'ילה וסינגפור.

ועדיין, שום דבר מכל אלה לא היה גדול, מקיף וכולל כמו היוזמות של העשור האחרון, ובהן השותפות הטרנס־פסיפית.

השותפות הטרנס־פסיפית היא הסכם סחר בינלאומי, רב־צדדי, הכולל 12 מדינות הגובלות באוקיינוס השקט – אוסטרליה, ארצות הברית, ברוניי, וייטנאם, יפן, מלזיה, מקסיקו, ניו־זילנד, פרו, סינגפור, צ'ילה וקנדה. הסכם זה נמצא במשא ומתן כבר כמעט עשור, נחתם סופית בתחילת 2016, ונמצא כעת בשלבי אשרור במדינות השונות.

למה דווקא המדינות הללו? ובכן, כל המדינות הכלולות בהסכם הן בעלות ברית של ארצות הברית, שאותן היא מעוניינת לאחד לברית כלכלית אחת גדולה על פי ערכי הכלכלה החופשית, הליברלית והמערבית, אל מול הענק הכלכלי הצומח והמתחרה באזור – סין. בגל השני של השותפות אמורות להצטרף אל הברית מדינות נוספות: אינדונזיה, דרום־קוריאה, הפיליפינים, טייוואן, קולומביה ותאילנד. שוב, כולן בעלות ברית של ארצות הברית במרחב האוקיינוס השקט.

למה ברית? משום שאף שההסכם נתפס בציבור הכללי כהסכם סחר חופשי, בפועל מדובר בהרבה יותר מהסכם סחר. בראש ובראשונה מדובר כאמור בניסיון פוליטי אמריקני לאגד את בעלות בריתה של ארה"ב במרחב האסייתי מול סין. כבר היום, חלק מהחברות מאוגדות בבריתות והסכמים כאלו ואחרים עם ארצות הברית, והשותפות הטרנס־פסיפית פשוט מאחדת אותם אל קורת גג אחת. כך, למשל, קנדה ומקסיקו שכבר חתומות עם ארצות הברית על הסכם נאפט"א, או אוסטרליה, סינגפור, צ'ילה ופרו שאיתן כבר יש לארצות הברית הסכמי סחר דו־צדדיים ברמה כזו או אחרת.

רק כדי לסבר את האוזן בנוגע לעוצמה הכלכלית של ברית כזו: המדינות החברות בה מחזיקות למעלה מ־40 אחוזים מהעושר העולמי ושליש מהסחר הבינלאומי, ואלה רק מדינות הגל הראשון של ההסכם. זוהי שותפות של מדינות הכוללות יחד 800 מיליון בני אדם, ותוצר משותף של כמעט 30 טריליון דולר. לשם השוואה: מדובר בפי שתיים מהתוצר של האיחוד האירופי, פי שלוש מהתוצר של סין, ופי עשר מהתוצר של כל דרום־אמריקה. יחד עם הגל השני והרווחים הצפויים ממנו, מדובר ב־50 אחוזים מהתוצר העולמי וגידול עצום במרכיבי הסחר.

אם כך, מדוע הנשיא המיועד דונלד טראמפ, המועמדת לנשיאות שהתמודדה מולו הילרי קלינטון, וחלקים כה רבים בציבור האמריקני מתנגדים להסכם הדגל של הנשיא אובמה?

נגיסה בריבונות הלאומית

מרכיב אחד של ההסכם הוא אכן סחר חופשי, הדומה למרבית הסכמי הסחר המסורתיים שנחתמו בין מדינות העולם עד היום. במסגרת זו, ההסכם מוריד את המכסים והמכסות על 99 אחוזים מסך המוצרים בין חברות הברית. אלא שבנוסף לצד הכלכלי, ההסכם כולל גם מרכיבים רבים שאינם נפוצים בדרך כללי בהסכמי סחר אזוריים. מרכיבים על־לאומיים, הדומים יותר למודל האירופי של אינטגרציה אזורית והנוגסים בריבונות המדינות.

מדובר בין היתר בנושאים כמו האחדה בחוקי עבודה, חוקי שימור סביבה וזכויות בעלי חיים; יעדים ושאיפות לגבי ליברליזציה של הסחר בשירותים; הסכמות בינלאומיות בנוגע להגנה על קניין רוחני ופרטיות של מידע, שימושו והעברתו בין חברות ומדינות; הסכמים ראשונים מסוגם לגבי העולם הדיגיטלי והכלכלה האלקטרונית; ושאיפה להרחבת האינטגרציה האזורית בין המדינות בברית והעדפתן על פני מדינות שאינו כלולות בו.

המוקש העיקרי שמושך את מרבית ההתנגדות והאש הוא מנגנון לפתרון סכסוכים בין מדינות וחברות בינלאומיות ומדינות, שבמסגרתו תתאפשר הקמת טריבונלים בינלאומיים אד־הוק, שיעקפו את בתי המשפט של המדינות ויפגעו ברשות השופטת של כל מדינה ומדינה. במילים פשוטות יותר: הכוונה היא שחברות בינלאומיות יקבלו מעתה מעמד שונה בחוק הבינלאומי מחברות רגילות או מאזרחים, והן יוכלו לתבוע מדינות לא בבית משפט מדינתי אלא בטריבונלים שיורכבו משופטים בינלאומיים. כך יכול להיווצר מצב שבו שופט קנדי, שופט אוסטרלי ושופט יפני פוסקים בתביעה בין חברה מצ'ילה לממשלת ארצות הברית. כמו כן, מכיוון שאותם שופטים אינם חלק ממערכת משפטית קבועה וסדורה ומתמנים לכל מקרה באופן פרטני, הם גם חשופים יותר ללחצים ואינטרסים זרים.

סוגיה נוספת היא חשאיות ושקיפות ההסכם, שנעשו כלקח מסיבוב סיאטל ולאחר מכן סיבוב דוחא, הסכמי סחר שלא יצאו לפועל בגלל הפגנות והתנגדות בינלאומית של הציבור הרחב. בשנים האחרונות התפתחה פרקטיקה חדשה של משא ומתן בתחום האינטגרציה הכלכלית, והיא משא ומתן חשאי. במשך כמעט עשור, תחת נשיאים וראשי מדינות מתחלפים, דנו המדינות בשותפות הטרנס־פסיפית ללא ביקורות, ללא שקיפות ומבלי הגדרה ברורה של יעדים וסמכויות של הרשויות השונות בכל מדינה.

באופן היסטורי, מכיוון שהסכמי אינטגרציה מכרסמים בריבונות המדינות ומכאן בריבונות העם, גם אם למטרות טובות, היה נהוג כי העם שהוא הריבון הוא חלק מהותי מהתהליך. אבל בשנים האחרונות, בשל החשש כי העם אינו מעוניין בהסכמים המקדמים את הגלובליזציה – או חשש שנפוץ יותר בקרב המומחים ואנשי המשא ומתן, הסבורים כי הציבור אינו בקי מספיק בפרטים הקטנים ובסוגיות המקצועיות –  התפתחה המגמה של יצירת הסכמים מאחורי דלתות סגורות והבאתם לידיעת הציבור רק לאחר החתימה ולפני שלב האשרור. כדי למנוע מבוכות בינלאומיות, שלב האשרור הוא בדרך כלל שלב פורמלי בלבד.

מרחב תמרון מול כל מדינה

לאורך כל קמפיין הבחירות שלו דיבר טראמפ נגד השותפות הטרנס־פסיפית וכינה אותה "הסכם רע", בדיוק כפי שלא חסך במילים קשות כלפי ההסכם הקודם של ארצות הברית, הסכם נאפט"א, שגם כלפיו טען שיש לבצע בו שינויים רבים אם כי לא לבטל אותו. אבל היה קשה להבין מה הוא מציע במקום השותפות הטרנס־פסיפית. כאמור, לפני שבועיים הוא רמז בנושא לראשונה. טראמפ כנראה אינו מעוניין לבטל את מרכיבי הסחר החופשי בהסכם, אלא את המרכיבים העל־לאומיים שבו ואת המבנה הרב־צדדי. הוא מדבר על חלופה שתכלול שורה של הסכמים דו־צדדיים בין ארצות הברית לכל אחת מהמדינות בנפרד, הסכמים שלא יהפכו את המדינות לגוש כלכלי אחד אלא ישמרו על ריבונותן האזורית, ורק יסדירו את יחסיהן עם ארצות הברית, כל אחת באופן פרטני.

השותפות הטרנס־פסיפית היא רק הסכם אחד מתוך שורה של הסכמים שהזכרתי, הקשורים זה בזה ונמצאים כרגע במשא ומתן – הסכם הסחר והשותפות הטרנס־אטלנטי, אזור הסחר הטרנס־אטלנטי (TAFTA) והסכם הסחר בשירותים (TiSA). הסכמים אלה יושפעו באופן מיידי מביטול של השותפות הטרנס־פסיפית.

באופן תיאורטי, גישה כזו אכן מחזקת את עמדתה של ארצות הברית, מכיוון שהיא מאפשרת לה מרחב תמרון רחב יותר מול כל מדינה ומדינה. במקום לדון מול כל המדינות יחד, הנהנות מעוצמה משותפת, היא דנה עם כל אחת בנפרד על הסכם סחר שונה. כך גם ניתן לייצר תקינה שונה לכל בעיה שעלולה לצוץ ביחסים הפרטניים בין כל צמד מדינות. אבל השאלה היא האם שורה כזו של הסכמים – לפחות 12 במספר – היא בכלל אפשרית. משא ומתן על הסכמי סחר הוא עניין ארוך ומייגע, ואם הדיון על השותפות הטרנס־פסיפית נמשך כמעט עשור, כמה זמן ייקח משא ומתן על חמישה, שבעה, או אפילו עשרה הסכמים שונים? קשה לדעת, אם כי הדבר איננו בהכרח בלתי אפשרי.

________________

עומר גנדלר הוא מרצה ליחסים בינלאומיים ואינטגרציה אזורית באוניברסיטה הפתוחה, תלמיד מחקר באוניברסיטה העברית בירושלים, ומפעיל את הבלוג תוצרת חוץ