הביטוח הלאומי מודה סוף סוף: הקצבאות מעודדות עוני

דו"ח ממדי העוני של הביטוח הלאומי לשנת 2015 מביא עמו בשורה מרעישה. לצד המשך הירידה הדרמטית בתחולת העוני בישראל, ניתן להבחין בדו"ח בסימנים ראשונים לכך שהביטוח הלאומי מתחיל להכיר בכך שאין צורך בביטוח הלאומי. בחזית אחת לפחות, זו הנוגעת ל'מלכודת העוני', ניתן למצוא בדו"ח הכרה מצד הביטוח הלאומי בנזק שגרם לאורך שנים בחתירתו להגדלת התלות של מקבלי הקצבאות בדמי הביטוח.

הממצא העיקרי בדו"ח אינו דורש התעמקות. כפי שכותב פרופ' דניאל גוטליב, סמנכ"ל מחקר ותכנון של הביטוח הלאומי, יש בישראל מגמה מתמשכת של "ירידה בתחולת העוני של נפשות, ובפרט של ילדים, וכך גם לגבי מדד ג'יני לאי־שוויון בהכנסות". לפי הביטוח הלאומי, בעשור האחרון חלה ירידה מהותית בתחולת העוני של ערבים, חרדים, עולים, בדואים בדרום וכמובן יהודים לא חרדים.

העוני בישראל נותר עניין מגזרי. רמת העוני בקרב יהודים שאינם חרדים בישראל נמוכה יחסית; לפי נתוני הביטוח הלאומי היא דומה לממוצע המדינות המפותחות (OECD). עוני בהיקף נרחב נמצא בעיקר בשתי קבוצות: חרדים וערבים. הסיבה לירידה המשמעותית בשנים האחרונות בעוני בקרב קבוצות אלו נזקפת בידי הביטוח הלאומי לזכות העלייה הדרמטית בשיעור העובדים (עלייה של כ־75 אחוז בשיעור הנשים הערביות העובדות, ושל 20 אחוז בשיעור הגברים הערבים העובדים). לפי הדו"ח, "תחולת העוני של החרדים ירדה בחדות [בשנים 2014־2015]", והדבר מוסבר בגידול ניכר ב"מספר המשפחות החרדיות עם שני מפרנסים" ומירידה בגודל המשפחה החרדית.

קשה לומר מהו הערך האמיתי של הממצאים הללו. הביטוח הלאומי מחשב עוני לפי שיטה יחסית ולא מוחלטת. בשיטה של חישוב מוחלט מוצג סל מתעדכן של מוצרים — כך וכך מ"ר מגורים לאדם, רבע עוף פעמיים בשבוע, חצי קילו מלפפונים, חיבור לאינטרנט וכו' — ומי שאינו מסוגל לרוכשו נחשב עני. בחישוב יחסי, לעומת זאת, סל האמצעים העומד לרשות בני אדם (משפחות, פרטים, ילדים וכן הלאה) מחושב בהשוואה לאנשים אחרים. כלומר, שמעון הוא עני אם ראובן הרבה יותר עשיר.

שיטות חישוב מהמאה ה־19

צריך להודות שיש היגיון רב באימוץ שיטה יחסית. ראשית, שיטה מוחלטת היא עניין סבוך ומורכב, וקשור באופן הדוק בסוגיות חברתיות ותרבותיות. לדוגמה, קשה לקבוע שמינוי לכבלים או ללוויין הוא מוצר בסיסי, שכן ישנן אוכלוסיות גדולות (עולים מחבר העמים או ערבים) הצורכות שידורי לוויין באמצעות צלחת פרטית. בדומה, הערך השונה שמייחסות אוכלוסיות שונות למוצרים כמו מצה שמורה, אתרוג, נקניק מורטדלה, חומוס, חוג ריקודי עם, שניצל כוכבים, ספת סלון, וילונות, פתיתים, במבה, גרעינים שחורים, קרניז', סחוג, פרופיל בלגי או גפילטע-פיש הוא עניין של טעם, דת, מוצא, מסורת, מספר הילדים ואינספור מרכיבים אחרים. במלים אחרות, שיטה מוחלטת יוצרת סיוט סטטיסטי.

אך גם שיטת ההשוואה היחסית אינה פטורה מבעיות. הביטוח הלאומי, לדוגמה, מחשב את קו העוני לפי מחצית ההכנסה החציונית. כלומר, אם ההכנסה החציונית היא 6,000 שקל, קו העוני יהיה בגובה הכנסה של 3,000 שקל (מיקום קו העוני משתנה, כמובן, לפי גודל משק הבית). הבעיה בשיטה זו היא שכל עוד הכנסות כל עשירון גדולות בכ־25 אחוז מהכנסות העשירון הנמוך ממנו (וזה המצב ברוב מדינות העולם) שיעור העוני יהיה תמיד בסביבות 22 אחוז. ואכן, ממוצע תחולת העוני לנפש בשנים 1998־2015, לפי נתוני הביטוח הלאומי, הוא 21.6 אחוז.

בעיה שנייה עם חישובי הביטוח הלאומי לעוני הוא שהמוסד משתמש בסולם שקילות אנגל, שפותח בשנות השישים בעקבות רעיונות של ארנסט אנגל, סטטיסטיקאי גרמני מן המאה ה־19. סולם זה מעניק משקל יתר לגודל המשפחה. כל שיטות החישוב מכירות בכך שתוספת בני משפחה למשק הבית אינה מגדילה את כל ההוצאות באותה מידה, שכן מוצרים מסוימים נצרכים בצוותא. לדוגמה, אותה דירה, אותו מזגן, אותה טלוויזיה ואותה תאורה בסלון יכולים לשמש שניים או שלושה אנשים כמעט באותה מידה של יעילות. משום כך, בכל שיטות החישוב מחלקים את מספר הנפשות הממשי בבית בשיעור מסוים, כדי להגיע לתקן אחיד המכונה נפש תקנית. כאן יש פער ניכר בין שיטות החישוב. לדוגמה, לפי חישוב השקילות של OECD, המבוסס על הוצאת שורש מספר הנפשות בפועל, משפחה בת תשע נפשות מחושבת כ־3 נפשות תקניות. לפי הביטוח הלאומי, לעומת זאת, יש באותה משפחה 5.6 נפשות תקניות!

אתה עני משמע אני קיים

בעיה אחרת, מהותית הרבה יותר, היא העובדה שחישוב העוני היחסי מבוסס על הכנסות ולא על הוצאות. הביטוח הלאומי מסתמך בנתוניו על סקרי האוכלוסין של הלמ"ס לגבי שיעור ההכנסות של פרטים ומשפחות. בסקרים אלו התגלה פער ניכר מאוד, בייחוד אצל העשירונים התחתונים, בין ההכנסה המדווחת ובין ההוצאה לצריכה בפועל. כלומר, חלק גדול באוכלוסייה דיווח על הכנסה שהייתה קטנה בהרבה מההוצאות שלו.

בלמ"ס היו מאוד לא מרוצים מהפער העצום הזה, והחלו בשיפור הסקר שלהם. משנת 2012 הסקר הורחב ושופר, ואיננו מסתמך עתה על נתוני שכר מסקרי כוח אדם. התוצאה הייתה ירידה משמעותית בפער שבין הכנסות להוצאות. אם בשנת 2009 דיווחה חצי מהאוכלוסייה שהכנסותיה קטנות מהוצאותיה, בנתוני 2015 הפער הצטמצם באופן ניכר. למעשה, ניתן בהחלט לטעון שהירידה המטאורית בתחולת העוני בישראל — לפי הביטוח הלאומי, תחולת העוני לפי נפשות ירדה בלא פחות מ־16 אחוז בשנים 2009־2015 — היא בעצם תוצר של השיפור באיכות סקר האוכלוסין של הלמ"ס. במילים אחרות: זה לא שהעוני קטן בשנים האחרונות, כמו שהוא לא היה שם מלכתחילה.

כשנתוני ההכנסות 'מזייפים', הפתרון הטבעי הוא לעבור להשתמש בנתוני ההוצאה. שאלוני ההוצאות עוסקים בהוצאה היומיומית, השבועית והחודשית של משקי בית ומדווחים באופן אמין יותר על מה שקרה בפועל. שאלת ההכנסות סבוכה בהרבה, והנטייה להונות את 'נציג השלטון' (סוקר הלמ"ס) מוגברת במידה משמעותית.

אלא שעבור הביטוח הלאומי, מעבר לחישוב העוני לפי סקרי ההוצאות יוצר בעיה חמורה — הוא מקטין מאוד את שיעורי העוני. על פי נתוני ההכנסות, תחולת העוני בקרב נפשות עומדת על 19.9 אחוז לפי הביטוח הלאומי. אם תחולת העוני היחסי תחושב לפי הוצאות, שיעורה ירד לפחות מ־8 אחוז. יתר על כן, בהשוואה לשיעורי העוני במדינות OECD בחישוב לפי הוצאות, תזנק ישראל מעלה מעלה לשיעורי עוני הדומים לאלו של שוודיה או פינלנד, וטובים מהממוצע האירופי.

קיטון בשיעורי העוני הוא בשורה משמחת עבור הציבור, אך לא עבור הביטוח הלאומי. המוסד ממתג עצמו בעשרים השנים האחרונות לא כ"רשת ביטחון כלכלית המבטיחה את חובת המדינה לאזרחיה לקיום ולהגנה מפני מחסור בשעת הצורך" (כפי שממשיך וטוען מנכ"ל הביטוח הלאומי, פרופ' שלמה מור־יוסף), אלא ככלי ל"הקטנת הפערים בחברה, צמצום העוני והבטחת קיימות מערכת הביטחון הסוציאלי", כלשון "חזון המוסד לביטוח לאומי". במילים אחרות, הביטוח הלאומי אינו רשת ביטחון לעת צרה — נושא שלגבי הצורך בו יש הסכמה רחבה למדי בציבור בישראל — אלא כלי להגשמת מדיניות שמאל חברתי. ככזה, ככל שהפערים בחברה וממדי העוני קטנים יותר, כך קטן הצורך בהקצאת תקציבים נוספים לביטוח הלאומי. ולהפך – ככל שנתוני העוני מנופחים יותר, כך גדל הצורך לכאורה בהרחבת מנגנוני הביטוח הלאומי.

השיטה לא עובדת

הביטוח הלאומי אינו הגוף היחיד הנוקט שיטות של ניפוח והפרזה כדרך להצדיק את קיומו. כך עושה ארגון 'לתת', כך עושה מרכז אדווה, וכך עושים גופים אחרים רבים, ממשלתיים ושאינם. המניעים הם אותם מניעים המתבטאים בפרסומות של חברות פרטיות: שטראוס יכולה לספר לנו, למשל, שהקצפת יפה לעיכול, אך יעדה האמיתי הוא שתאכלו יותר מילקי. רמי לוי, לשם הדוגמה, יכול לספר על דאגתו לעניים, אך אנו יודעים כי בשורה התחתונה המחירים הזולים ברשת המרכולים שלו נועדו להגדיל את מספר הקונים ברשת. כך גם הביטוח הלאומי: ניפוח נתוני העוני הם מודעת פרסום, שתכליתה היא להצדיק את קיומו של הביטוח הלאומי כמנגנון לצמצום העוני.

אלא שגם הפרסום המוצלח ביותר ל'מילקי' לא יעבוד אם המעדן עצמו לא יהיה טעים. בדומה, אם אכן הביטוח הלאומי רואה את יעדו בצמצום העוני, עליו להיבחן בכלים אלו. כלומר, לפי התשובה לשאלה אם הוא אכן מצליח במשימה שניכס לעצמו.

ובכן, מתברר שהביטוח הלאומי עצמו מספק תשובה שלילית לשאלה הזו. לפי נתוני הביטוח, בשנת 1968, לפני שהביטוח הלאומי הפך לגורם משמעותי (מה שאירע בעיקר בתחילת שנות השבעים), עמדה תחולת העוני על כ־17.2 אחוז. שלושים שנה מאוחר יותר, בשנת 1998, אחרי הרחבה מתמדת של היקפי הפעילות ומאבק מתמיד בעוני באמצעות קצבאות, עמד שיעור תחולת העוני על 17.7 אחוז. בעת המשבר החריף של 2002־2003, עמד שיעור תחולת העוני על 19.6 אחוז. דווקא בשנים 2003־2013, כאשר קצבאות הילדים הוקטנו, חל צמצום בתחולת העוני, שעמדה בשנת 2013 על 18.6 אחוז. במילים פשוטות: לא נראה כי לפעילות הביטוח הלאומי יש השפעה חיובית כלשהי על ממדי העוני. למעשה, הנתונים רומזים, אם כי לא בוודאות, שלפעילות הזו ישנה השפעה שלילית מסוימת.

כאמור, גם בביטוח הלאומי מכירים בהשפעה השלילית של שיטת הפעולה שלו לאורך השנים. הדבר ניכר בעיקר ביחס למה שמכונה 'מלכודת העוני' — כלומר, למצב שבו תמיכות וקצבאות גבוהות מקטינות את המוטיבציה של מי שאינם עובדים לצאת לעבודה בשכר נמוך, ולכן נועלות אותם ב'מלכודת' של עוני כמקבלי קצבאות תמידיים. הביטוח הלאומי טען בעבר בהתמדה שקצבאות הן דבר נפלא, קיצוצן הוא אסון ומלכודת העוני היא פיקציה. ב־2003, למשל, טען מנכ"ל הביטוח הלאומי דאז, יוחנן שטסמן, כי "קיצוץ קצבאות הילדים שנעשה השנה ובשנה שחלפה עתיד לדעתנו להתגלות כאחת השגיאות החברתיות והכלכליות הכבדות ביותר של דורנו". עוד הוסיף שטסמן וטען כי "מלכודת העוני לא הייתה ולא נבראה אלא לצורכי תעמולה".

האסון שניבא שטסמן לא התממש, וגם היחס למלכודת העוני עבר שינוי מהותי. במסגרת שלבי האבל, הביטוח הלאומי עבר משלב ההכחשה והכעס לשלב המיקוח. בדו"ח השנה מכירים בביטוח הלאומי בכך שמלכודת העוני או "מלכודת הקצבה" היא ממשית, וכי ההטבות של הביטוח הלאומי אינן צריכות להיות חלופה לעבודה אלא נלוות לה: "הצעות שלא פוגעות בתמריץ לעבודה… [כדי ל]פתור את בעיית 'מלכודת הקצבה' או 'מלכודת העוני'".

משמעות הדברים מהפכנית כמעט. אם הקצבאות מזיקות ואם התמריצים אכן לא עובדים, השלב הבא הוא להבין שאפשר להסתדר גם בלי המוסד לביטוח לאומי עצמו, על מנגנון הגבייה המגלומני והמערכת הבזבזנית שלו. קצבאות זקנה, אבטלה, נכות וכדומה אפשר לחלק גם באמצעים יעילים יותר,  ואסור לשכוח שהכלי העיקרי למלחמה בעוני הוא משק צומח המספק תעסוקה והזדמנויות חדשות לכל מי שרוצה להצליח.