המבקר לא מספר, התקשורת לא שואלת

דו"ח מבקר המדינה על הסכם אספקת הגז בין חברת החשמל לשותפות 'תמר' הוביל למחול שדים בחלק מכלי התקשורת, שסיקרו את הדו"ח באופן מגמתי, תוך התעלמות מה'שורה התחתונה' העולה מהדו"ח שלא התאימה לאג'נדה שלהם.

מעבר לספין הקבוע שלפיו מחירי הגז בישראל הם כביכול היקרים בעולם – דבר שקל להפריך אותו והתייחסנו אליו כמה פעמים בעבר – התקשורת הפעם התרשלה במיוחד. ציטוט חלקי משפטים וכותרות מתוך תקציר המנהלים של המבקר אינם תחליף לקריאה מעמיקה מתוך הבנה כוללת של שוק האנרגיה הישראלי.

ראשית, לחדשות הטובות: לפי המבקר, החיסכון המצטבר למשק בעקבות אספקת הגז ממאגר 'תמר' לבדו (מאפריל 2013 ועד סוף 2014 בלבד) עמד על סכום עתק של 18.7 מיליארד ש"ח. מדובר בחישוב שאיננו כולל הכנסות מתמלוגים ומסים, וכן את החיסכון העצום למשק בעלויות חיצוניות עקב המעבר לשימוש בגז טבעי נקי לעומת דלקים מזהמים. עוד כותב המבקר כי "לפיתוח מאגר תמר הייתה השפעה רבה על הפחתת עלויות הייצור במשק החשמל".

בחישוב כולל מציין המבקר כי משנת 2004, אז עבר המשק לגז הטבעי, ועד סוף 2016, המשק הישראלי חסך לא פחות מ־50 מיליארד שקלים.

אלא שכאן מתחילות הבעיות.

בחוזה שנחתם בין שותפות תמר לחברת החשמל, הוצמדו מחירי הגז למדד המחירים לצרכן האמריקני. אילו היה המחיר מוצמד למדד מחירי הנפט העולמי – כפי שמקובל בחוזים מסוג זה – המשק היה מרוויח, שהרי מחירי הנפט ירדו באופן דרסטי. על פי המבקר, אם המחיר היה אכן מוצמד לנפט, היה ניתן היה לחסוך כחצי מיליארד שקלים נוספים מדי שנה לאורך תקופת העסקה.

על נקודה זו חגגו בכלי התקשורת: הנה הטייקונים המרושעים שעובדים על כולנו ומסדרים לעצמם חוזים מנופחים על חשבון הציבור. "איפה היה הרגולטור?" שואלים כולם. איפה מי שאמור "לשמור" על הציבור ולמנוע דברים כאלו?

ובכן, מסתבר שלא רק שהרגולטור היה מעורב עמוקות בניסוח החוזים הללו, אלא שהוא זה שדחף לשנות את סעיף ההצמדה ודרש לעזוב את מדד מחירי הנפט, נגד עמדת חברות הגז ונגד הגורמים המקצועיים במשרד האנרגיה.

ומעשה שהיה כך היה: במכתב הכוונות הראשוני בין חברת חשמל לשותפות תמר, עיקר ההצמדה בחוזה הייתה למחיר הנפט. אלא שבאותה תקופה שבה התנהל המשא ומתן, עלו מחירי הנפט בעולם בצורה דרמטית. בשוק היו תחזיות שמחיר הנפט יגיע ל־150 דולר ואף ל־200 דולר לחבית.

בסיטואציה זו, הרגולטורים ברשות החשמל, הגורם האחראי על קביעת תעריף החשמל, היו מוטרדים, וניסו למצוא פתרון שימנע מצב כזה ויכניס יציבות במחירים. הפתרון שהם הגו היה ההצמדה למדד המחירים האמריקני. הצמדה זו – שנכפתה על חברות הגז וחברת החשמל – יצרה מחירים קבועים פחות או יותר, ולאחר הצניחה במחירי הנפט ברור שהמשק יצא מופסד.

החלטה זו התקבלה נגד דעתה המפורשת של שותפות 'תמר'. במכתב שכתב יו"ר רשות הגז אלכסנדר ורשבסקי ב־4 בינואר 2015 לראש הממשלה בנימין נתניהו ולשר האנרגיה דאז סילבן שלום, נאמר כי "שיטת ההצמדה לא נבעה מדרישת השותפות בחזקת תמר, אלא מדרישות של רשות החשמל עצמה אשר קבעה את שיטת ההצמדה". עוד נכתב כי השינוי בנוסחת ההצמדה נעשה "בניגוד לדעתם של בעלי תמר, אשר במכתב כוונות עם חברת החשמל קבעו הצמדה למחיר הנפט".

מדובר בנקודה מהותית. למרות הביקורת בחלק מכלי התקשורת על 'חולשת הרגולטורים', דווקא כאן אנו רואים מעורבות יתר של רגולטורים, שהובילה לתוצאות לא רצויות. רשות החשמל נהנתה מסמכויות עצומות ופעלה באגרסיביות כאשר שינתה באופן מהותי את שיטת ההצמדה שנקבעה בהסכם מסחרי לאחר משא ומתן בין הצדדים. מי שהובילה את המהלך הייתה יו"ר רשות החשמל אורית פרקש, שבמהלך ציני למדי הפכה לימים לגיבורת מתנגדי מתווה הגז.

לא היעדר רגולציה אלא להפך, מעורבות יתר רגולטורית, היא שהביאה למנגנון ההצמדה השנוי במחלוקת.

האם נדרשה באמת התערבות רגולטורית אגרסיבית כל כך? האם כוח המיקוח של חברת חשמל היה כה חלש עד שהיא נזקקה "לעזרתה" של רשות החשמל? מדו"ח מבקר המדינה עולה כי לא כך הדבר. במסגרת הדו"ח נחשפו חלקים מפרוטוקול ועדת ההיגוי של חברת החשמל, שבו נטען כי כוח המיקוח של חברת החשמל במשא ומתן עשוי להיות גדול יותר משל חברות הגז, מהסיבה הפשוטה שהן כבר ביצעו חלק מהותי מהשקעות ההון במיזם, ובלי החוזה עם חברת החשמל הן היו מוצאות עצמן בהפסדים כבדים.

ההצמדה שכפתה פרקש על חברת החשמל נראית היום גרועה, אך רק בסיום תקופת החוזה, כשנדע מה היו המחירים בפועל, נוכל לדעת אם באמת הייתה זו החלטה שגויה.

כך או כך, למרות מנגנון ההצמדה, סביבת המחירים הממוצעת שמהם נהנים צרכני הגז בישראל נמוכה ביחס לרוב המדינות בעולם בהן מתקיימת הפקה ימית של גז טבעי ומחיר הגז לצרכן לא מסובסד.

המחדל האמיתי: העיכוב של תמר

מהדו"ח עולה נקודה מסקרנת נוספת. בשנת 2010 לא אושרה תוכנית המתאר למתקן קבלת גז בחוף דור. מבקר המדינה מציין כי על פי שותפות תמר, אי־אישור תוכנית המתאר הביא לייקור של כ-2 מיליארד שקלים בעלויות הפרויקט, מכיוון שהיה צורך בהקמת צנרת כפולה אלטרנטיבית באורך של כ־150 קילומטרים עד לאסדת ההפקה שהוצבה באשקלון. תוכנית פיתוח מאולצת זו לא רק עלתה הרבה יותר, היא גם הגבילה את קיבולת מערכת ההפקה.

דווקא כאן היה אולי מקום לבקר את חולשות מוסדות התכנון והרגולטורים האחראים, שלא הפעילו את כובד משקלם על מנת שתוכנית המתאר תאושר בזמן. לו הייתה התכונית מאושרת, לא רק שעלות הפרויקט הייתה נמוכה יותר וקיבולתו גבוהה יותר, אלא סביר להניח גם כי משך הקמת הפרויקט היתה קצרה במספר חודשים. באותם חודשים של מחירי נפט גבוהים, חברת החשמל שרפה דלקים בעלות עודפת של כמיליארד שקלים מדי חודש.

החדשות האמתיות מדו"ח המבקר הן כי הרגולטורים לא היו חלשים מדי, אלא להפך: הם היו פעילים מדי, ואגרסיביים מדי. דווקא במקום שבו היה צריך אותם יותר מכול – עבודה מול רשויות התכנון וארגוני הירוקים – קולם נדם לפתע.

את מחיר העיוות הזה, אזרחי ישראל משלמים עד היום.

אמיר פוסטר הוא מנהל מחלקת מחקר ואסטרטגיה באיגוד תעשיות חיפושי הנפט והגז