מחטף בשירות המדינה: האם ניצח המכון הישראלי לדמוקרטיה את נבחרי הציבור?

בניגוד להמלצותיה של ועדת שרים בראשות יריב לוין ואיילת שקד, מסתמן ששרי הממשלה לא יוכלו למנות סמנכ"לים במשרדיהם כמשרות אמון. ההצעה המדוברת הוכנה בשיתוף משרד ראש הממשלה ונציבות שירות המדינה לפני כשנה וחצי, והוצגה בוועדה מיוחדת של הכנסת לענייני שירות המדינה. למרות זאת, ממלא מקום נציב שירות המדינה, אהוד פראוור, החליט להשהות את ההצבעה. לפי דיווח ב'כלכליסט', פרופסור מרדכי קרמניצר מהמכון הישראלי לדמוקרטיה שלח מכתב למזכיר הממשה, ובו תקף את "חוקתיות" ההחלטה. קרמניצר טען במכתבו כי ההחלטה איננה מצויה בסמכות נציבות שירות המדינה, וכי ניתן לקבל אותה רק באמצעות חקיקה ראשית.

בין אם קיים קשר בין המכתב לבין ההחלטה להשעות את הרפורמה קשורה במכתב ובין אם לאו, נראה כי הטענות המופיעות בו משוללות יסוד. מכתבו נשלח כצעד טקטי במלחמת הגרילה שחסידי "שלטון החוק" מנהלים נגד מאמצי הממשלה להגביר את יכולתם של נבחרי הציבור לקבוע מדיניות, ולגרום לפקידי שירות המדינה לבצע אותה בפועל. בכירי משרד המשפטים ובמיוחד המשנה ליועמ"ש דינה זילבר, חלק מפקידי נציבות שירות המדינה, וכמובן אנשי המכון הישראלי לדמוקרטיה, סבורים כי ככל שמגבילים את סמכות נבחרי הציבור לקבל החלטות – מוטב. זה דמוקרטי יותר כאשר פקידים בלתי-נבחרים מנהלים את ענייני הציבור, ולא חלילה מי שהציבור בחר בקלפי. ממילא, כשהממשלה מבקשת לקבל החלטה שמטרתה להעצים את השרים ולהגביר את שליטתם במדיניות – יש להתנגד.

במרבית המדינות הדמוקרטיות נבחרי הציבור נהנים מסמכויות נרחבות במינוי בכירים בשירות המדינה. הרוב המכריע של עובדי שירות המדינה נבחר אמנם במכרזים שוויוניים וא-פוליטיים שלשרים אין מעורבות בהם, אך כדי להבטיח את יכולתו של השר לשלוט במדיניות משרדו, חלק מהמינויים הבכירים (בארה"ב כולם) נתונים לבחירת השר (בארה"ב – הנשיא). זהו הנוהג בצרפת, בגרמניה ואפילו בבריטניה, מקום הולדתו של ה"Professional Civil Service", "שירות המדינה המקצועי".

זהו המצב החוקי גם בישראל. החוק המסדיר מינויים בשירות המדינה הוא "חוק שירות המדינה (מינויים) תשי"ט". סעיף 12 לחוק קובע כי שר רשאי למנות את מנכ"ל משרדו. סעיף 23 לחוק מעניק לממשלה סמכות להגדיר תפקידים נוספים בשירות המדינה, שהמינויים להם יינתנו בידי שר או הממשלה כולה, וזה לשונו:

למשרה מן המשרות המפורטות בתוספת השנייה לחוק זה, לא יתמנה אדם אלא באישור הממשלה ובתנאים שתקבע; הממשלה רשאית להוסיף על רשימת המשרות שבתוספת השנייה ולגרוע ממנה.

הענקת הסמכות לממשלה לבצע מינויים "בתנאים שתקבע", פירושה שהממשלה רשאית להחליט כיצד אדם יתמנה לתפקיד ולכמה זמן.

מאז שהתקבל החוק, לפני 58 שנה, רשימת התפקידים שב"תוספת" המוזכרת בחוק עברה שינויים רבים; תפקידים שונים נוספו לה, ואחרים נגרעו ממנה. כיום נהוג כי המשרות שבתוספת קצובות כהונה, רובן לתקופה של 3-5 שנים, אך הסמכות להחליט כמה זמן יכהן בתפקידו בעל משרה כזו – לתקופה מוגדרת או כל עוד חפץ בו השר – נתונה לממשלה. אין מניעה בחוק שהממשלה תגדיר את תקופת הכהונה של משנה למנכ"ל כדומה לכהונת מנכ"ל, כלומר – ממלא התפקיד בא כשהשר אומר לו לבוא, והולך כשהשר (או מחליפו) מפטר אותו.

עקרונית, הממשלה יכולה להסמיך שר למנות כל מי שהוא רוצה לתפקיד; בפועל, כל ממשלות ישראל מאז שהחוק התקבל הצמידו לכל משרה כזו מנגנוני סינון כדי להבטיח שרק מועמדים איכותיים יתמנו. בהחלטת ממשלה הוחל אחד ממנגנוני הסינון – בדיקת המינוי על ידי ועדה מקצועית – גם על מינויי מנכ"לים, אף שהחוק אינו מחייב זאת. לפי ההצעה שעמדה להצבעה בוועדת שירות המדינה, מנגנון סינון דומה היה אמור לחול אף על משנים למנכ"ל.

חשופים בצריח מול הפקידות

לפי המאמר ב'כלכליסט', הטענה של פרופ' קרמניצר נגד "חוקתיות" ההחלטה היא שסעיף 12 בחוק, העוסק במינוי מנכ"לים, הוא הסעיף היחיד המסמיך שר למנות לתפקיד את מי שהוא רוצה – כאשר בעל התפקיד נהנה מסמכות מנהלית, כלומר הסמכות לתת הוראות לפקידים קבועים בשירות המדינה. לטענת קרמניצר, אם הממשלה רוצה ליצור עוד משרות כאלו, עליה לעשות זאת רק על ידי חקיקת סעיף מתאים בחוק.

קשה להבין על מה קרמניצר יכול לבסס את דבריו. סעיף 12 לחוק המינויים אמנם מסמיך שרים למנות מנכ"לים, אך הסעיף אינו כולל את המילה "בלבד" או כל לשון אחרת שהייתה מונעת מהממשלה להוסיף משרות דומות. כל המשרות שנוצרו על ידי הממשלה ונוספו ל"תוספת" לפי סעיף 23 לחוק הן משרות בעלות סמכויות מנהליות; מי שמתמנה אליהם מוסמך לתת הוראות לפקידים העובדים תחתיו. קרמניצר פשוט רצה לגרום לממשלה להסס באמצעות כותרת שלילית בעיתון, וכמובן, שליחת "חוות דעת" כזאת טומנת בחובה גם איום לפנות לבג"ץ. אם המכון לדמוקרטיה יעתור לבג"ץ בעניין זה, נראה כי לבית המשפט לא תהיה ברירה אלא לפסוק נגדו.

הענקת סמכות לשרי הממשלה למנות משנים למנכ"ל במסגרת מה שמכונה "משרת אמון" – מינוי הבא עם השר למשרד והולך איתו כשהשר עוזב – היא חיונית למשילות. בגרמניה הממשלה רשאית להחליף כמה מאות מהפקידים הבכירים ביותר; המחזיקים בתפקידים בכירים אלו נקראים "פקידים פוליטיים", משום שהם מכהנים רק כל עוד השרים חפצים בכך. בצרפת שר נכנס לתפקיד עם כוורת של עוזרים, מנהלים ויועצים שהוא בוחר, הנחשבים כ"ידיים ארוכות" שלו ורשאים לתת הוראות לפקידות הקבועה. כאמור, החוק בישראל, כמו במדינות דמוקרטיות אחרות, תומך בעיקרון של הענקת סמכות לשרים לבצע מינויים בכירים שיבטיחו את שליטתם בנעשה במשרדיהם, אך בפועל סמכות זאת דלה מאוד כיום.

בישראל עד כה היה רק מינוי אחד כזה בכל משרד – המנכ"ל. כיום השר ומנכ"לו חשופים בצריח, מתמודדים לבדם עם הפקידות הקבועה שראתה כבר הרבה שרים באים והולכים, ולא תמיד מרגישה חובה לשתף פעולה. ואולם אם שר רוצה לנווט משרד גדול ומורכב דוגמת משרד הביטחון, החינוך, או הרווחה, הוא זקוק לתוספת "ידיים ארוכות" ומשווע לתגבורת. חבל שעכשיו היא תשתהה.