"הגוף המפריע ביותר": הגיע הזמן לסגור את נציבות שירות המדינה

ביקורת רבה נמתחה לאחרונה על ראש הממשלה ועל משרדו על כך שנציבות שירות המדינה מתנהלת כבר יותר מחצי שנה, מאז סיים עו"ד משה דיין את תפקידו, ללא נציב בראשה. ניסיונו של נתניהו לקדם לתפקיד את עפרה ברכה, שאינה נחשבת כמועמדת טבעית לתפקיד, רק מוסיפה כמובן עוד שמן למדורה התקשורתית.

מטרתו של נתניהו, כך טענו מספר חברי אופוזיציה, היא להחליש את המוסד ככל יכולתו, כחלק מ"מסע הצלב המתנהל נגד שומרי הסף". שימו לב איזו אינפלציה עבר המושג "שומרי סף": לא מספיקים כבר בית המשפט, היועצים המשפטיים והפרקליטות, מבקר המדינה, אגף התקציבים במשרד האוצר וחשבי השכר. גם הנציבות צריכה לשמור עלינו מפני המזימות לכאורה של אלו שקבלו מאתנו את המנדט לנהל את המדינה.

על פי חוק שירות המדינה משנת 1959, נציבות שירות המדינה היא האחראית על ניהול כוח האדם של הממשלה – כמה תקנים יהיו בכל משרד וכיצד יאוישו, תנאי העסקתם של העובדים, ועידוד הגברת הפריון ושיפור השירות במשרדי הממשלה. הסיבה לכך שניהול כוח האדם הממשלתי איננו נמצא תחת סמכותם של מנכ"לי המשרדים השונים נובע מהפחד הקדמון שהמנכ"לים, הממונים בעצמם כמשרות אמון של השרים, ימנו תחתם מקורבים שאינם מתאימים מבחינה מקצועית לתפקיד וזאת מתוך שיקולים אישיים או פוליטיים.

עבור אלו בישראל שעדיין מאמינים בכל מאודם ב"אתוס הפקידותי" ובמנגנון הבירוקרטי, מינוי פוליטי הוא אם כל חטאי השחיתות. הגם שיש לכך בסיס מסוים כי בתוך עמנו אנו יושבים, המענה לאותו חשש בדמות לקיחת כל סמכויות ניהול כוח האדם מן המנכ"לים פוגע באופן דרמטי ביכולת הביצועית של המשרדים השונים.

לפני כשנה הזמין המרכז הישראלי להעצמת האזרח סקר עומק לגבי הערכת תפקוד הממשל ביישום מדיניות ובביצועה. הסקר בדק את עמדותיהם של 130 בכירים לשעבר בשירות המדינה, ומטרתו העיקרית הייתה להצביע על "מאפיינים וחסמים שונים בעבודת הממשלה, כפי שזו נתפסת על ידי הדרג המקצועי הבכיר במערכת".

הציון הממוצע שהם נתנו להערכת יכולת הביצוע של מדיניות הממשלה הוא 3.4 מתוך 6, כאשר ההשלכות העיקריות שהוצגו ליכולת ביצוע נמוכה של גופי הממשל הן השפעה שלילית על הצמיחה הכלכלית במשק והגדלה של אי-השוויון החברתי בישראל.

המרואיינים גם התבקשו להעריך את מידת הסיוע או ההפרעה של גופים שונים ליישום מדיניות הממשלה, ורובם הצביעו על נציבות שירות המדינה כגוף המפריע ביותר לביצוע המדיניות, יותר מהיועצים המשפטיים, משרד האוצר או מבקר המדינה. כלומר, על אף כי מטרת הנציבות היא קידום וסיוע לביצוע המדיניות הממשלתית בתחומים שונים, למעשה היא זו שתוקעת מקלות בגלגלי הממשלה בשל ניהול מסורבל וכושל הבולם את יישום המדיניות אותה מתווה הממשלה.

הרפורמה בשירות המדינה נכשלה

כמובן שלא היה צורך בסקר הזה או בסקרים דומים קודמים כדי לדעת שדרושה רפורמה כוללת בנציבות. לפני כשבע שנים, כאשר הנציב שמואל הולנדר עמד לפרוש מתפקידו, ראש הממשלה עוד היה נחוש להוביל רפורמה כזו. "נציב שירות המדינה הוא תפקיד עם אתגר גדול", אמר נתניהו וקרא לאנשי מקצוע מוכשרים להגיש את מועמדותם לתפקיד.

עוד הוסיף אז נתניהו כי מטרת הרפורמה המתוכננת היא לשפר את השירות לאזרח, לקצץ את הבירוקרטיה ולתת לאזרחים שירות זול ונגיש באמצעות האינטרנט. "אסור שתהיה פקידות מקובעת וקבועה ליותר מדי שנים שלא ניתנת לריענון", כך אמר, "זה פסול שבמגזר הציבורי אנשים מקבלים תפקיד בכיר לכל החיים, זה נגד השכל הישר. לאזרחים, לעומת זאת, אין הגנה מספיק טובה מפני הביורוקרטיה. יש לשנות את המצב לטובת האזרח".

הרפורמה, אשר קדמו לה ניסיונות רבים בעשורים האחרונים, אכן יצאה לדרך בשנת 2011. הוקמו ועדות שבחנו את הנושא ומטה ליישום המסקנות, אך כמעט כרגיל במציאות הישראלית הכוונות הטובות נותרו על הנייר בלבד. הטעות הראשונה הייתה הכפפת הרפורמה תחת חסותה של הנציבות עצמה, משל נתנו לחתול לשמור על השמנת. אחת ממטרותיה העיקריות של הרפורמה הייתה האצלת סמכויות בענייני כוח אדם מהנציבות למשרדי הממשלה עצמם, כך שניתן היה להניח מראש שהנציבות לא תתנדב לקדם או להרחיב מהלך מסוג זה ובכל לוותר על חלק ניכר מכוחה.

אך הכשל הגדול ביותר של הרפורמה היה סטייה מוחלטת ממטרתה המקורית, לפחות בעיני נתניהו ובכירים רבים במערכת: הגברת הגמישות התעסוקתית של הממשלה על ידי ביטול מוסד הקביעות או לפחות צמצומו. בדיוק כמו בסיפור על חכמי חלם והגשר הרעוע, בחרו אדריכלי הרפורמה להקצות משאבים רבים לשלל תהליכים ופרויקטים שוליים במקום לטפל בבעיה עצמה.

כך הוקמה במסגרת הרפורמה מדרשה למנהיגות, נוסדו תכניות פיתוח מנהלים למשרדים השונים, תכניות מדידת עובדים, וכן – גם האצלה מוגבלת מאד של סמכות מילוי תקנים במשרדי הממשלה (בעיקר ממלאי מקום), ושינויי מסלולי קידום לעובדים כך שיוכלו להתחרות על מכרזים במשרדים אחרים. וכמובן אסור לשכוח את פרויקט הדגל של הרפורמה: הקצאת תקנים לפי מגזר או מגדר, גם על חשבון ההתאמה המקצועית לתפקידים השונים.

אמנם לא בכל התכניות אפשר לזלזל ובחלקן קיים פוטנציאל להשבחת העבודה הממשלתית, רק חבל שעל נושא אחד דלגו: היכולת לפטר עובדים לא נצרכים או פשוט לא טובים. מחוללי הרפורמה לא רצו להיכנס למאבק פוליטי מול ההסתדרות ממנו היו עלולים לצאת כאשר ידם על התחתונה, והעדיפו לבנות בית חולים מפואר מתחת לגשר הרעוע במקום להתעקש על חיזוקו. גם מבקר המדינה פרסם בשנה שעברה דו"ח מיוחד בו הצביע על הכשלים הרבים ביישומה המתוכנן של הרפורמה אשר הייתה אמורה להיות "תשתית חיוניות לטיוב ניכר של שירות המדינה".

את המחיר הגבוה של חוסר ההתייעלות כולנו משלמים משנה לשנה. הליכי הגיוס והמכרזים אמנם נהיו נגישים יותר ודיגיטליים, אך הם עדיין ארוכים ומסורבלים מאד, ובמקרים רבים עדיין תפורים. כך למשל, הכריזה הנציבות על יעדה לקצר את תהליכי המיון למשרות ממשלתיות למאה ימים בלבד, במקום חמישה חדשים בממוצע כפי שהיה בשנים עברו. לא בשורה גדולה עבור צעירים המחפשים עבודה או מנהלים שזקוקים לאייש תקנים בדחיפות.

ימים יגידו האם המהלך של נתניהו למנות נציבה זוטרה יחסית בתקווה שלפחות לא תזיק הוא נכון, אבל הניסיון מלמד שזה לא ממש עובד. גם הנציב הקודם משה דיין, שקודם על ידי נתניהו, נכנס לתפקיד באפן מפתיע ונחשב למינוי חלש שלא הוכיח את עצמו. דווקא הדיווח ב"כלכליסט" על כך שמנכ"ל משרד האוצר שי באב"ד מנסה לקדם את סגירתה של הנציבות ולהעביר את סמכויותיה למשרדי ממשלה אחרים מהווה בשורה מעניינת, הגם שההיתכנות הפוליטית למהלך כזה כיום היא אפסית.

בימים בהם בית המשפט מרשה לעצמו להתערב באגרסיביות בכל חקיקה נקודתית שנוגעת להגברת המשילות של השרים במשרדיהם, סגירה של "שומר סף" כמו הנציבות תצטייר בכותרות העיתונים כלא פחות מהחרבת השירות הציבורי ופגיעה אנושה ב"אתוס הפקידותי". השר יריב לוין הגדיר נכון את הצעת האוצר ואמר כי "הנציבות היא לא המטרה אלא הכלי". אם המטרה היא אכן שיפור עבודת הממשלה והגברת אמון הציבור, היא לא תושג לעולם כל עוד הכלי של הנציבות אינו מאפשר לנושאי האחריות לקבל את הסמכות ההכרחית למילוי תפקידם.