המשא ומתן הימי עם לבנון יכול לפרוץ דרך חדשה ביחסים

לאחר קרע של יותר משלושים שנה מאז התקיים מגע משמעותי בין לבנון לישראל, הסכימו שתי המדינות כעת לחזור למצב של משא ומתן ולערוך שיחות ישירות על הגבול הימי ההדדי ביניהן.

ב-1 באוקטובר הודיע מזכיר המדינה האמריקני פומפאו על הסכמה בין שתי המדינות ל”מסגרת משותפת לדיונים ימיים”, מתוך כוונה לניהול משא ומתן לפתרון הסכסוך על הגבול השנוי במחלוקת במימי הים התיכון. כמו כן הוסכם כי ארה”ב תשתתף כמתווכת ומנחה, והשיחות יתקיימו בעיר נאקורה בלבנון, תחת דגל האו”ם ובאירוח צוות משרד המתאם המיוחד של האו”ם ללבנון.

המשא ומתן נועד לכסות שטח שנוי במחלוקת של כ-330 קמ”ר המשתרע על שטח הגבול הימי במזרח הים התיכון. השטח הימי עשיר בשדות גז טבעי, ושתי המדינות טוענות כי האזור המדובר נמצא בתוך “אזור הכלכלי הבלעדי” ו“המדף היבשתי” שלהן, אזורים ימיים שבתוכם, בהתאם לאמנת האו”ם לדיני ים  (UNCLOS) נהנות מדינות החוף מזכויות בלעדיות לנצל וליהנות ממשאבי טבע כגון דגה, גז ונפט ומרבצי מינרלים אחרים על שפת הים, מתחתיה ובתוך גוף המים. בעוד לבנון חתומה על אמנת UNCLOS , ישראל, למרות מעורבותה הפעילה במשא ומתן ובניסוחה של האמנה, מעולם לא אישררה אותה או הצטרפה אליה. עם זאת, ישראל הכירה בכך שהוראות האמנה משקפות את המשפט הבינלאומי המקובל והמנהגי, ולכן מחייבות גם אותה.

על פניו, נראה כי המשא ומתן הצפוי על הגבול הימי הוא מו”מ סטנדרטי ושגרתי לשם יישוב כל סכסוך גבול ימי בין שתי מדינות שכנות וסמוכות, בדומה לסכסוכים רבים כאלה שעדיין קיימים במיוחד בקרב המדינות הגובלות בים סין הדרומי. מחלוקות אלו נפתרות בדרך כלל תוך התייחסות לכללי המשפט הבינלאומי המקובלים, הקונבנציונליים והרלוונטיים של תיחום גבולות ימיים, כפי שנקבעו באמנה האו”ם למשפט הים מ-1982, וגם בסדרה ארוכה של תקדימים שצויינו בפסיקות בתי דין בינלאומיים לגבולות והן בבית הדין הבינלאומי לצדק שבהאג.

עם זאת, בשונה ממשא ומתן סטנדרטי ושגרתי על הגבול בין מדינות שכנות נורמליות הנמצאות במצב של שלום זו עם זו, וכמו ברוב הסוגיות הקשורות למזרח התיכון, רווחת אווירה של עוינות, חשדות, חוסר אמון והיסטוריה ארוכה של סכסוכים וטרור, דבר שהופך את המחלוקת המסוימת הזו, פשוטה ככל שתהיה, לייחודית.

הדבר נכון במיוחד ככל שמדובר בתהליך שפותח אפשרויות ליישוב סכסוכים בדרכי שלום עם השלכות אזוריות שעשויות להיות רחבות, וזאת לנוכח החתימה על “הסכמי אברהם” שנחתמו בוושינגטון ב-15 בספטמבר, ובהם הכריזו איחוד האמירויות וממלכת בחריין על הכרתן בישראל ובנכונותן להיכנס עמה ליחסים נורמליים.

פוטנציאל כלכלי

בראש ובראשונה, בהתחשב בהיסטוריה ובמציאות הנוכחית באזור, הגורם החשוב ביותר שיכול להוביל את שתי המדינות למצב של משא ומתן הוא היתרונות הכלכליים הפוטנציאליים וההדדיים בשיתוף פעולה בהפקה ושיווק של גז טבעי ומשאבי טבע אחרים.

ברור שיתרונות אזוריים מהותיים כאלה הנובעים משיתוף פעולה ותיאום לא יוכלו להתממש באווירה המכילה היסוס, עוינות וחוסר אמון הטבועים בכל מערכת יחסים שלילית בהן נעדרים יחסים אזרחיים ושכנות טובה. כל זה ברור עוד יותר כאשר קיים היסוס מטעם חברות בינלאומיות מלהשקיע משאבים כספיים באזור של סכסוך וחוסר יציבות פוליטית וצבאית.

באותו אופן, יתרונות רחבים יותר של שיתוף פעולה בין המדינות האזוריות המעורבות – ישראל, לבנון, קפריסין ומצרים ואפילו סוריה וטורקיה – יכולים להוביל לקידום פרויקטים כגון הובלת גז לאירופה ורחוק יותר, ניצול, ניהול ושימור משאבי חיים כגון דגה, שיתוף פעולה במאבק נגד זיהום ושמירת איכות הסביבה, וכמובן תיירות המחברת את מזרח הים התיכון לאירופה.

במסמך מחקר מפורט בנוגע לפוטנציאל של לבנון ליהנות ממשאבי גז תת-ימיים שפורסם ב- 2012 על ידי 'קרן אוריינט מונט-פלרין' נכתב כך:

על פי אומדן של הסקר הגיאולוגי של ארה”ב שפורסם במרץ 2010, עתודות פוטנציאליות שטרם הופקו באגן הלבנט מסתכמות ב-1.7 מיליארד חביות נפט ו-122 טריליון רגל מעוקב של גז (3,450 מיליארד מ”ק). אלה מייצגים את ממצאי הגז הגדולים בעולם מזה עשרות שנים.

גילוי הנפט והגז באזור זה מציע תקווה גדולה ללבנון. ההכנסות מממצאי גז ימי והמעבר לגז טבעי כמקור אנרגיה עצמאי יביאו להטבות רבות לעם בלבנון: תרומה משמעותית למימון החוב הציבורי הגבוה של לבנון, תשובה למשבר החשמל החמור והפחתת התלות במקורות זרים לצרכי האנרגיה תהיה להן השפעה חיובית על הסביבה, בין שיקולים רבים אחרים.

מאז 2004 הבנק העולמי קרא לממשלת לבנון לעבור לגז טבעי כמקור אנרגיה כדי לקצץ בעלויות הגבוהות של ייצור החשמל, בנימוק שהיא תיצור חיסכון שנתי עצום ותמנע נזק לסביבה ולבריאות הציבור. אם הם מנוהלים באופן אחראי, משאבי נפט וגז צריכים גם ליצור מקומות עבודה, להגדיל את ההכנסות ולהעלות את רמת החיים. בקיצור, ניצול עושר הנפט והגז שלה ישנה את הנוף הפוליטי והכלכלי של המדינה”

לנוכח קרבתן הגיאוגרפית של לבנון וישראל כמדינות שכנות – ברור שאותן תחזיות כלכליות הן לא פחות רלוונטיות ביחס לישראל.

לאור האינטרסים הכלכליים, המדיניים והביטחוניים העדינים הכרוכים במשא ומתן הצפוי, ובתקווה ובהנחה שהשיחות אכן יהיו בתום-לב, סביר להניח כי הצדדים יבקשו להתפשר על הסדר ספציפי ומהותי שייקח בחשבון את השיקולים הדו-צדדיים והאזוריים הרחבים יותר, בהנחה שכל הסדר בדרכי שלום ביניהם יאפשר תיאום ושיתוף פעולה דו-צדדיים ואזוריים מתמשכים.

שיטות שנויות במחלוקת

גורם נוסף אך חיוני התורם לייחודיות סוגיית הגבול הימי בין לבנון לישראל, הוא הבדל טכני אך מהותי בין שתי המדינות בנוגע לשיטת תיחום הגבול הימי שלהן.

מצד אחד, ישראל מעדיפה לתכנן את הגבול באמצעות התווית קו בזווית פשוטה של 90 מעלות הסמוכה לגבול היבשתי, ומצד שני, לבנון מעדיפה להתוות את הגבול כקו המשך ישיר של הגבול היבשתי, כפי שצוין בתרשים הנ”ל.

הבדל כזה בשיטות תיחום וסימון של גבול ימי אינו רק עניין טכני, אלא מהותי ככל שכל צד, על פי שיטת התיחום המועדפת עליו, מבקש להשיג על חשבון הצד השני, ושטח מקסימלי של קרקעית הים על כל היתרונות הכלכליים שבו.

בהיעדר הסכם בין מדינות סמוכות, אמנת האו”ם בדבר המשפט הימי קובעת כי במצבים של תביעות חופפות ביחס למדף היבשתי או לאזור הכלכלי הבלעדי בין מדינות עם “החופים הסמוכים או הנגדיים”, התיחום צריך להיות ”תוצאה של הסכמה על בסיס המשפט הבינלאומי … על מנת להשיג פתרון הוגן”. בהיעדר הסכמה כזאת, התיחום צריך להתבצע על בסיס קו האמצע בין נקודות שוות לאורך קווי הבסיס של החוף. כמובן, האמנה קוראת לפתרון סכסוך “על בסיס הגינות (equity) ולאור כל הנסיבות הרלוונטיות, תוך התחשבות באינטרסים של הצדדים, כמו גם של הקהילה הבינלאומית בכללותה".

בנוסף לדרכי יישוב סכסוכים מקובלים אלה באמצעים של שלום על ידי הצדדים הנוגעים בדבר, UNCLOS, בהוראותיה בנוגע לים הטריטוריאלי מספקת גם נוסחה גיאוגרפית ומתמטית ברורה ומדויקת לתיחום האזורים הימיים ביניהם, תוך התחשבות בקווי החוף המתאימים של כל צד.

נוסחה זו מבוססת על התוויית “קו חציוני שכל נקודה בו שווה ערך מהנקודות הקרובות ביותר על קווי הבסיס שמהם נמדד רוחב הים הטריטוריאלי של כל אחת משתי המדינות”.

במובנים רבים, כולל בסכסוכי גבול ימיים דומים, שיטה זו אומצה בסכסוכי הגבול הימי בין המדינות הגובלות בים סין הדרומי.

המבחן הסיני

במשא ומתן על הסכם הגבולות הימי בין סין לווייטנאם על תיחום הגבול באזור מפרץ טונקין שהושלם בשנת 2000, נכשלו הצדדים בתחילת הדרך להגיע להסכמה בשל היחסים המתוחים ביניהם.

כפי שצוין במחקר מאת זואו קיואן מהמכון למזרח אסיה באוניברסיטה הלאומית של סינגפור:" שני השלבים הראשונים היו חסרי תועלת בעיקר בגלל שהיחסים בין שתי המדינות היו גרועים. רק לאחר הנורמליזציה של היחסים הדו-צדדיים ב-1991 נכנס המשא ומתן לשלב פורה. ב-1993 הגיעו שני הצדדים להסכם כללי על עקרונות היסוד שיש ליישב את המחלוקות הנוגעות לתיחום הגבול היבשתי במפרץ טונקין.

העקרונות המוסכמים היו אלה של “החלת הדין הבינלאומי של הים ותוך הפנייה לפרקטיקות בינלאומיות לניהול משא ומתן על תיחום מפרץ טונקין” ו”בהתאם לעקרון השוויון, תוך התחשבות בכל הנסיבות הנוגעות בדבר במפרץ כדי להגיע לפתרון שווה".

ב-25 בדצמבר 2000 חתמו שני הצדדים על “הסכם לתיחום הים הטריטוריאלי, האזורים הכלכליים הבלעדיים והמדף היבשתי במפרץ בייבו ועל הסכם לשיתוף פעולה בדיג”. באזור זה קיימים עדיין סכסוכים נוספים בשפע בין סין למדינות אחרות (וייטנאם, טייוואן, מלזיה, ברוניי, והפיליפינים) כאשר כולן מתחרות האחת בשנייה. למעשה, סין טוענת ליותר מ-80% מהים, כ-3.5 מיליון קמ”ר, בהתבסס על מה שהיא מתארת כ”טענות היסטוריות”.

עם זאת, בפסק בוררות שניתן ב-2016 על ידי בית הדין הקבוע לבוררות בהאג, בתביעה פיליפינית נגד סין, מושב של חמישה מומחים לדין הימי קבע כי אין בסיס חוקי לטענתה של סין, לריבונות על חלק גדול מים סין הדרומי. סין סירבה בעקביות לכבד את הפסיקה הזו^..

ניסיונות דיפלומטיים

למרבה הצער, סירובה של לבנון עד כה להיכנס למצב של משא ומתן עם ישראל מנע כל אפשרות לפתור את הבעיה באופן ישיר בדרכי שלום, למרות העובדה שנחתמו הסכמי תיחום הגבול הימי בים התיכון בין קפריסין ללבנון (2007) ובין קפריסין לישראל (2010), ולמרות שורה של ניסיונות לפתור את הסכסוך באמצעות שיחות עקיפות בין ישראל ללבנון בין השנים 2011 – 2012.

הסכסוך התעצם בעקבות החלפת תלונות באיגרות דיפלומטיות שהעבירה לבנון למזכ”ל האו”ם, לאחר חתימת ההסכם בין ישראל וקפריסין בשנת 2010. במכתבו מ-20.6.11 התלונן שר הלבנוני לענייני חוץ ומהגרים עדנאן מנצור כי “הרפובליקה של קפריסין וישראל, שהיא המעצמה הכובשת, חתמו על הסכם שבו הן תיחמו את האזורים הכלכליים הבלעדיים שלהן…”.

ברור שהשימוש בטרמינולוגיה עוינת זו לתיאור שטחה הריבוני של ישראל לאורך גבולה הצפוני עם לבנון, השוללת את הלגיטימיות של עצם קיומה כמדינה ריבונית, מעיד על הקושי הפוליטי המהותי שפגע בניסיונות לפתור את מה שאמור להיות, על פי כל הגדרה סבירה, סכסוך גבול ימי סטנדרטי.

חילופי האיגרות דיפלומטיות בנוגע לטענות של שני הצדדים לניצול קרקעית הים, נמשכו בין השנים 2011-2018. באיגרת אותה שלחה ישראל למזכ”ל האו”ם נכתב כי:

….. פתיחותה לדיאלוג ולשיתוף פעולה עם המדינות השכנות הרלוונטיות בנוגע לגבולות הים הטריטוריאלי של ישראל והאיזור הכלכלי הבלעדי, בהתאם לעקרונות דיני הים הבינלאומיים”

גם לבנון הביעה מחויבות דומה:

… מדגישה שוב את מחויבותה למשפט הבינלאומי ובפרט להוראות אמנת האומות המאוחדות בדבר משפט הים בנוגע לתיחום גבולותיה הימיים”

היחסים המדיניים בין לבנון לישראל

ברור כי הסוגיה המדינית של היחסים בין לבנון לישראל מהווה גורם מרכזי ונוסף בייחודיותו של כל משא ומתן דו-צדדי על הגבול הימי ביניהם.

פרשנים רבים, ובהם כאלה בהנהגה הפוליטית של לבנון כמו נשיא האסיפה הלאומית נביה ברי, שר החוץ עדנאן מנצור, וכלי תקשורת בינלאומיים, הציגו עד כה את שתי המדינות כמי שנמצאות במצב מתמשך של סכסוך מזוין. עם זאת, נראה כי ההיסטוריה המורכבת של היחסים מטילה ספק בשאלה האם אכן מצב מלחמה רשמי, עם כל מה שכרוך בכך, אכן קיים ורלוונטי. היסטוריה מורכבת זו כוללת את השלבים הבאים באינטראקציה הדו-צדדית בין שתי המדינות:

ב-15 במאי 1948 הכריזה לבנון יחד עם ששת חברות הליגה הערבית: על פתיחת פעולה התקפית ופלישה נגד מדינת ישראל החדשה, ובכך פתחה את מלחמת העצמאות. זאת בהודעה מפורטת ששלח מזכ”ל הליגה הערבית למזכ”ל האו”ם עם זאת, לאחר מלחמת 1948, ופחות משנה לאחר מכן, ב-23 במרץ 1949 חתמו לבנון וישראל (כמו גם מצרים, ירדן וסוריה) על הסכם שביתת-נשק דו-צדדי ”מתוך ניסיון לקדם את החזרת השלום הקבוע” ו”כצעד הכרחי לקראת חיסול הסכסוך המזוין ושיקום השלום בפלסטין”.

לבנון הייתה למעשה המדינה הראשונה שחתמה על הסכם כזה עם ישראל. ההסכם קבע כי “קו סימון שביתת הנשק בין שתי המדינות צריך להיות מותווה על פי הגבול הבינלאומי בין לבנון לפלסטין”. ההתייחסות ל”גבול הבינלאומי” התבססה על אותו קו מ-1923 שהוסכם בין ממשלות בריטניה וצרפת בנוגע למיקום ואופי הגבולות בין המנדטים על פלסטין ועיראק שהוענק לבריטניה לבין המנדט על סוריה ולבנון שהוענק לצרפת. הסכם זה ידוע בשם “הסכם פולט-ניוקומב”, ולא התייחס להתמשכות הגבול היבשתי לתוך הים.

לאחר מכן, בין השנים 1982-83, בעקבות עימותים בין כוחות ישראליים לאש”ף שפעל משטח לבנון נגד ישראל, וכן פלישה ישראלית לתוך לבנון כדי לדכא את פעילות הטרור, התקיים משא ומתן דו-צדדי ישיר בין שתי המדינות ובתיווך אמריקני, בעיירה הלבנונית חלדה והעיר נתניה בישראל. המשא ומתן הזה תווך על ידי ארה”ב.

ב-17 במאי 1983, השיחות הסתיימו בהצלחה בהסכם לפיו תם באופן רשמי מצב המלחמה והצדדים הכירו הדדית בריבונותה ושלמותה הטריטוריאלית של האחרת. ההסכם כלל הוראות לנסיגת כוחות ישראליים משטח לבנון, הקמת אזור ביטחון בדרום לבנון ושיתוף פעולה ביטחוני בין שתי המדינות. למרבה הצער, ובשל הלחץ הסורי, הסכם זה מעולם לא אושרר על ידי הפרלמנט הלבנוני, וכנראה בוטל רשמית ב-5 במרץ 1984.

בהקשר יוזמת השלום של ועידת מדריד ב-1991 שנערכה בחסות נשיא ארה”ב בוש ומנהיג ברה"מ גורבצ’וב ואליה הוזמנו ישראל ושכנותיה, התקיים משא ומתן דו-צדדי ישיר בין ישראל ללבנון בין השנים 1991-1993. על פי ההזמנה לוועידת מדריד:

נותני החסות ינהלו את הוועידה שתתקיים ברמת השרים. ממשלות שהוזמנו כוללות את ישראל, סוריה, לבנון וירדן. הפלסטינים יוזמנו וישתתפו במסגרת משלחת ירדנית-פלסטינית משותפת”

יותר מתריסר סבבים של שיחות בילטרליות התקיימו בין ישראל ללבנון במסגרת השיחות בוושינגטון. במהלך המשא ומתן הוחלפה טיוטת חוזה שלום בין הצדדים, שכלל הכרה הדדית בריבונות, יחסי שכנות טובים, יחסים דיפלומטיים, תיאום ביטחוני ונורמליזציה. ההגעה להסכם התאפשרה בין היתר עקב העובדה שלא הייתה בעיה טריטוריאלית בין שני הצדדים. למרבה הצער, ולמרות האווירה הידידותית והטובה ששררה וההתקדמות הניכרת שנעשתה לקראת השלום, מנעה סוריה שוב כל התקדמות לקראת הסכם שלום נפרד בין ישראל ללבנון.

ב-26 באפריל 1996, בעקבות פעולה צבאית נוספת מצד ישראל בתגובה להסתננויות מחבלי חיזבאללה וירי רקטות קטיושה מדרום לבנון לישראל, ולאחר תיווך אמריקאי בין סוריה, לבנון וישראל ,הושגה “הבנה ישראלית-לבנונית על הפסקת אש”. בנוסף להפסקת מעשי האיבה, קבע המסמך:

מובן שההבנה להביא את המשבר הנוכחי בין לבנון לישראל לסיומו אינה יכולה להחליף פתרון קבע. ארצות הברית מבינה את החשיבות של השגת שלום כולל באזור. לשם כך מציעה ארה”ב את חידוש המשא ומתן בין סוריה לישראל ובין לבנון לישראל בזמן שיסוכם, במטרה להגיע לשלום כולל”

גורם משמעותי נוסף שהופך את המשא ומתן הקרוב עם לבנון לייחודי, הוא העובדה שהוא מגיע בעקבות חתימת “הסכמי אברהם” ב-15 בספטמבר בוושינגטון על ידי ישראל, איחוד האמירויות, בחריין ונשיא ארה”ב טראמפ.

החתימה על הסכמים אלה כשלעצמה מבשרת על עידן חדש של קבלה, הכרה ופיתוח נורמליזציה של היחסים בין ישראל לעולם הערבי, דבר שלבנון אינה יכולה להתעלם ממנו בזמן שהיא נכנסת למשא ומתן חדש (ובתקווה מוצלח יותר) עם ישראל בגבול הימי המשותף שלהם. באותה מידה, גם מדינות הערביות והמוסלמיות באזור שואפות לסביבה אזורית נורמלית ושלווה, שתאפשר לכל המדינות להפיק תועלת זו מזו ומהמשאבים הזמינים בים ובמקומות אחרים.

רוחות של תקווה

לאור הפקטורים המצויים לעיל ומציינים את שלבי התפתחות היחסים בין לבנון לישראל, אין להכחיש את העובדה כי מתרחשת הכרה הדדית ביניהן, זמן רב לאחר סיום כל מצב רשמי ופעיל של סכסוך מזויין בין שתי המדינות. ככזה, בעוד מצב רשמי של שלום עדיין לא הושג, אפשר בכל זאת להטיל ספק אם אכן קיים מצב מתמשך ופעיל של מלחמה.

אולי סיום הולם לסקירה זו ניתן למצוא בדבריו של הסופר והשגריר פרדי איתן, חוקר המרכז ירושלים לענייני ציבור ומדינה, במאמר מיום 4 באוקטובר:

“כמובן שזה לא הסכם שלום עם מדינת הארזים היות שחיזבאללה מסרב לכל מגע ישיר או פשרה עם ‘האויב הציוני' אך בפעם הראשונה, מנהיגים לבנונים כמו הנשיא השיעי של האסיפה הלאומית, נביה ברי, כבר לא משתמשים במונח “אויב” בהתייחסו למדינת ישראל. המשא ומתן החדש, למרות שהוא מוגבל בזמן ובמרחב, מציג דה-פקטו “הכרה” בקיומה של המדינה השכנה הישראלית.

השיחות הלבנוניות הישראליות במטה האו”ם בנאקורה מביאות רוח של תקווה ומבשרות על אקלים שקט, והן מגיעות מיד לאחר החתימה על הסכמי נורמליזציה דיפלומטית עם מדינות המפרץ הערביות”.

ניתן להניח, ולקוות שמדינות אחרות המנסות כיום לפתור סכסוכי גבול ימיים דו-צדדיים ואזוריים בחלקים אחרים של העולם, יתבוננו בעניין רב בשיחות הצפויות בין ישראל ללבנון. במיוחד במצבים בהם הצדדים לא בהכרח חווים מצבים של עוינות, סכסוך וטרור, אבל לכן מעוניינים לקדם אינטרסים כלכליים ואסטרטגיים חיוניים באזורי הגבול הימיים שלהם.

אלן בייקר שירת בתפקיד היועץ המשפטי וסמנכ”ל משרד החוץ, כיהן כשגריר ישראל בקנדה ומייצג את ישראל בוועידות בינ”ל ובמו”מ בתחומי המשפט הבינלאומי. כיום הוא מכהן כמנהל המכון לדיפלומטיה ציבורית במרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה.

המאמר התפרסם לראשונה באתר המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה.