אחרי הברקזיט: גורל כלכלת האיחוד האירופי נמצא בידי גרמניה

רבים האמינו כי אם תחליט בריטניה לעזוב את האיחוד האירופי, אחת ההשלכות המרכזיות תהיה פגיעה ביחסים הפנימיים של שאר 27 המדינות הנותרות באיחוד. בארבעים השנים האחרונות הייתה בריטניה למעין ראש האופוזיציה כנגד הבלוק הדומיננטי באירופה, המורכב מצרפת וגרמניה.

כך, הצעות להגברת אינטגרציה כלכלית או פוליטית הועלו מטעמו של המכבש הצרפתי-גרמני, לרוב בתמיכת איטליה, ספרד, מדינות הבנלוקס ורוב מרכז אירופה; ההצעות נתקלו בהתנגדות בריטניה וכתוצאה מכך קבוצת מדינות אחרות, שכללה בדרך כלל את הולנד, דנמרק, פורטוגל וכל מדינה אחרת שחשה כי נפגעת מההצעות הצרפתיות-גרמניות, ביקשה את תמיכת בריטניה בהתנגדות להצעה. בשלב זה החל להתבצע המשא ומתן, ההצעות הועברו תיקונים, המדינות המתנגדות זכו לשינויים שביקשו לבצע בהצעה ומדיניות ״יותר אירופה״ זוכה הייתה להתקדם צעד נוסף. מהלך שכזה סיפק את כל גוש מדינות ׳האופוזיציה׳ למעט בריטניה, אשר ראתה בהפחתת הריבונות המתמשכת בעיה גדולה כשלעצמה.

את בעיה זו פתרה בריטניה בעזרת הברקזיט, אך המהלך אילץ את שאר המדינות לעשות חושבים בנוגע לשותפויות עתידיות בהחלטות האיחוד האירופי מעתה והלאה.

את האיחוד האירופי עזבו הבריטים עד כה רק מבחינה פורמלית. המשא ומתן על הסכמי סחר-חופשי עתידיים בין בריטניה לבין האיחוד האירופי מתנהל בימים אלו באמצעות הדלפות לתקשורת כאשר תרחיש בו לא ייחתם אף הסכם הינו אפשרי ביותר ואולי אף סביר. אולם על האיחוד האירופי לקחת כעת בחשבון בבניית התקציב המחודש שלו את עזיבת התורמת השנייה בגודלה לתקציב האיחוד, את העלות הגבוהה של התכניות הירוקות ותכניות הדיגיטליזציה שלו ואת המחירים הבלתי צפויים של ההתמודדות עם הקורונה.

מפת הכוחות

המשא ומתן בנוגע לאופן התשלום עבור עלויות אלו ועל ידי איזו מדינה כבר החל ליצור פירוד בין החייבים לבין הנושים סביב השולחן במועצת ראשי הממשלות באיחוד האירופי. כתוצאה מכך נוצרו בריתות חדשות ולעיתים מפתיעות, כמו גם בגידות, בתוך האיחוד. כעת נוצר מצב בו קיימות במועצה ארבע שחקניות דה-פקטו.

השחקנית הראשונה היא ׳ארבעת המדינות החסכניות׳ – הולנד, שוודיה, דנמרק ואוסטריה, המעוניינות בשליטה פיסקלית יציבה של המדינות הזוכות למענקים מהאיחוד האירופי, תוך התנגדות להדדיות בחוב האיחוד.

השחקנית השנייה היא מדינות אירופה הים-תיכונית – יוון, איטליה, ספרד ופורטוגל, אשר ספגו מהלומה כלכלית קשה מהצטרפותן ליורו בכל הקשור לפגיעה בצמיחה, לשיעורי האבטלה הגבוהים בקרב צעירים ולהגירה. הכלכלה האיטלקית קופאת על שמריה לאורך עשרים השנים האחרונות ויוון כיום שוקעת בחובות. מדינות אלה מבקשות למעשה לקבל כסף מהאיחוד כפיצוי על הישארותן ביורו.

השחקנית השלישית היא אירופה המרכזית, המורכבת ממדינות עניות יחסית בעלות אחוזי צמיחה שנתיים גבוהים מאלו הכללי של שאר האיחוד האירופי. מדינות אלו רוצות יותר כסף לצורך תהליכי מודרניזציה בתעשייה ובחקלאות ולצורך שימור אזרחיהן הצעירים בבית. במקביל, הן מתנגדות למעבר ההולך וגדל של מרכז הכוח מבתי הנבחרים הלאומיים אל בריסל. סתירה זו מסבירה חלקית את המתקפות על פולין והונגריה מצד הנהגת האיחוד האירופי.

השחקנית הרביעית והאחרונה היא זו הצרפתית-גרמנית. גם צרפת וגם גרמניה מחזיקות כל אחת באופן עצמאי במערכת יחסים מיוחדת עם אחת מהשחקניות האחרות. צרפת היא המובילה בתחום הוצאת תקציבים על אירופה הים-תיכונית. גרמניה הייתה החברה החמישית ב-׳חמש החסכניות׳ עד לפסגת האו״ם בחודש יולי. התחייבויות אלו הפרידו בשקט בין גרמניה לצרפת עד כי בעת שמפזמות שתיהן ״יותר אירופה״ בהרמוניה, הן מתכוונות בכך לדברים שונים.

מבחינת הנשיא מקרון זו הייתה דרך שהובילה לתכניות שאפתניות לבנייתם של מוסדות אירופים ריכוזיים נוספים ולשיתוף החוב האירופי. מהצד השני, החשש הגדול ביותר של גרמניה היה הפיכתו של האיחוד האירופי ל-׳קהילת מעבר׳ בה משלם המסים הגרמני מממן את סגנונות החיים העצלים של אירופה הדרומית.

איחוד בהובלה גרמנית

בפסגת האיחוד של חודש יולי גרמניה השתלטה על נשיאות האיחוד האירופי. הקנצלרית בחרה לדבוק באסטרטגיה הגרמנית הפוסט-מלחמתית של שימוש באיחוד האירופי לחיטוי הכוח הגרמני. מדיניות זו מחייבת את גרמניה לסייע ולחלץ תכניות של האיחוד הנמצאות בסכנה, כפי שאכן עשתה מרקל בשנת 2015 כאשר חסמה הצעה לסייע ליוון לעזוב את היורו בסיוע סובסידיות מהאיחוד האירופי. גרמניה נטשה את ׳חמשת החסכניות׳, ברית שכיום הינה ׳ארבעת החסכניות׳, כרתה ברית עם צרפת וקידמה את התקציב המורחב ותכנית חילוץ להתאוששות ממשבר הקורונה בסך 750 מיליארד יורו, כאשר מחצית הסכום הינה מענקים והמחצית השנייה הלוואות. את סכום עתק זה מלווה האיחוד האירופי עצמו, כאשר הכסף מבוטח על ידי מדינות האיחוד.

צעדים אלו הם משמעותיים ביותר בתהליכיים הכלכליים שעובר האיחוד האירופי. כספי האיחוד האירופי שגויסו בהלוואות מסוג זה יופצו בחלקם למימון התאוששות ׳ירוקה׳ ממשבר הקורונה במדינות האיחוד כאשר קבלתם תהיה מותנית בקיום עקרונות שלטון החוק בחקיקה הפנים-מדינתית שלהם.

כפי שעמד על כך במונחים פוליטיים בוריס קלנוקי ב-׳הונגריאן רוויו׳, תוצאת צעדים אלו הם הניסיון של מרקל לבצע מהלך מורכב ביותר. במסגרת המהלך גרמניה שואפת לבצע מעבר ׳ירוק׳ של כלכלת האיחוד לאנרגיה מתחדשת, במקביל לכך לחלץ את הכלכלה מהשלכות מגפת הקורונה וכן הזרקת ערכים דמוקרטיים לצד שיקולי יעילות ורווחה לחלוקת הסובסידיות הכספיות של האיחוד האירופי. בת הברית של מרקל ברדיפה אחר שלושת המטרות הללו היא אורסולה פון דר ליין, שרת ההגנה לשעבר בקבינט שלה המכהנת כיום בתור נשיאת הנציבות האירופית.

אלא שעל אף שיתוף פעולה זה, השגת הסכמה פה-אחד בפסגה ב-20 בדצמבר תהיה משימה קשה במיוחד מבחינת גרמניה. במציאות הפוליטית הרחבה יותר, שחקנים נוספים במשחק היורו ינסו, כרגיל, לדאוג שהמדיניות ששואפים לקדם לטובתם האישית תמצא את עצמה בתוך חבילת הרפורמות שתאושר. שחקנים אלה כוללים את הנציבות האירופית, הפרלמנט האירופי ואת המפלגות הסוציאליסטיות או הירוקות של השמאל, הפועלים לעיתים בשיתוף.

כך למשל הצליחה הנציבות האירופית להשיג את התחייבותן של מספר מדינות באיחוד להפחית את פליטת הפחמן ב-40 אחוזים ואף הציעה לאחר מכן כי החגורה תהודק עוד יותר, עד להפחתה של 55 אחוזים. הפרלמנט האירופי הציע בתגובה קיצוץ של 60 אחוז בפליטת הפחמן. בין המדינות שתמכו בהצעות אלה נמנית ספרד, אשר רק הגבירה את פליטת הפחמן, אך לא פולין או צ׳כיה התלויות בעתודות הפחם שלהן לייצור אנרגיה.

הצד הפחות קסום של הצעות אלו הוא ירידה ברמת החיים, שינויים בתזונה הכוללים פחות בשר ויותר צמחים והפחתה בטיסות ובחופשות מעבר לים. נכון לעכשיו אף לא אחת ממשמעויות אלה זכתה לדיון כן אל מול הבוחר, כך שיכולת הכניסה שלהן אל ספרי החוקים במדינות השונות ללא תיקונים ושינויים משמעותיים עומדת כרגע בסימן שאלה.

מחלוקות פנים באיחוד

המפה הפוליטית באיחוד האירופי של עידן הפוסט-ברקזיט היא גמישה ועל כן פיתח פרלמנט האיחוד האירופי את שרירי ההרתעה שלו על מנת שיוכל לעצבה כרצונו. הקואליציה השולטת בפרלמנט כיום נוטה שמאלה אך כוללת גם את מפלגת ׳האנשים האירופים׳ השמרנית, הכוללת בתוכה את מפלגת ׳הברית האזרחית ההונגרית (׳פידס׳), מפלגה שמרנית שהינה בעלת בריתה של מרקל.

ההתייחסות של השמאל האירופי אל פולין והונגריה כאל אנטי-דמוקרטיות אינה ראויה, שכן המפלגות השולטות בהן ממשיכות לזכות שוב ושוב בבחירות דמוקרטיות. בצעד שעורר את כעסו של אותו שמאל, בחרה מרקל לסייע כלכלית לשתי מדינות אלה במסגרת ׳הוראת שלטון החוק׳. עוד הוסיפה מרקל לזעמם לאחר שהונגריה זכתה לסיוע כלכלי שנחשב לבין הנדיבים ביותר שניתנו מכספי האיחוד האירופי. התוצאה של המצב הפוליטי המורכב הנ״ל הביא לסדרה של חילופי דברים דיפלומטיים בין בודפשט, ורשה, ברלין ובריסל, בעוד שגרמניה ניסתה להגן על ׳חבילת ההתאוששות׳ מפני המשבר הפוליטי שנוצר על רקע ׳הוראת שלטון החוק׳ שהעבירה.

לכל אחת מממשלות פולין והונגריה שמורה באופן עקרוני הזכות להטיל וטו בכדי את להגן על חברתה מפני קנסות ועונשים ועל כן חלק מהמדינות האירופיות שנמנות עם מבקריהן הציעו את הפתרון ׳הגרעיני׳. פתרון זה כולל יצירת בריתות חדשות שלא יכללו את שתי המדינות הללו ויקדמו את החבילות הכלכליות מבלי שפולין או הונגריה נהנות מהן. אולם, מה שמדינות אלו אינן מבינות הוא כי צעד זה יגרום למשבר חמור בהרבה מהאחד אותו מבקש לפתור.

With @BorisJohnson we took stock of the negotiations. The conditions for an agreement are not there due to remaining differences on critical issues.
 
We asked our Chief Negotiators to prepare an overview of the remaining differences to be discussed in person in the coming days. pic.twitter.com/rWCWlMz0dv

— Ursula von der Leyen (@vonderleyen) December 7, 2020

בנוסף, נשמעות רמיזות מצידה של גרמניה לפיהן ביכולתה של הונגריה לצלוח את ׳מבחן שלטון החוק׳ בקלות, זאת לאחר שהיא הוסרה מרשימת המדינות המקורית של השמאל בהן מתאפשרת השפעה מוגזמת של הממשלה על בחירת שופטים. אם הקולות הנשמעים מגרמניה אכן נכונים, החשש צריך להגיע דווקא מצידה של פולין. אך עם זאת, ראש ממשלת הונגריה ויקטור אורבן כבר הצהיר בפני הפולנים כי הונגריה תטיל וטו על כל סנקציות שיוטלו כנגד פולין.

בשורה התחתונה, מרקל צפויה להצליח בהשגת פשרה או לפחות דחייה זמנית במסגרת מחלוקת האינטרסים ביחס להטבות הכלכליות באיחוד האירופי. הסיכון מבחינתה הוא האופוזיציה של ׳ארבעת החסכניות׳ וכן ההתלהבות של הפרלמנט האירופי. נשיא הפרלמנט דוד ססולי, אשר היה דמות מפתח בסיוע לגרמניה בהעברת ההצעות שלה בפסגה ביולי, סובר לכאורה כי שיתוף החוב האירופי ככל הנראה לא יסתכם בתור צעד נקודתי וחד פעמי בהקשר מגפת הקורונה אלא כאלמנט קבוע בניהול התקציב האירופי.

הנשיא מקרון חולק עמדה דומה: ״הצלחנו לשנות דבר מהותי… שהוא לשאול בשיתוף ולקיים מנגנון העברה אמיתי.״ רק אל תספרו זאת לגרמנים. אם כן, התנגשות חזיתית צפויה בדצמבר.

עד כמה משמעותיות חבילת מענקי הסיוע למדינות האיחוד? בהשוואה לאחוזי התקציב של אותן מדינות הסיוע נראה נדיב, אך בהשוואה למחיר הכלכלי של השאיפות ה-׳ירוקות׳ של האיחוד וחולשת השווקים הפיננסיים הגלובליים – הרבה פחות. בשביל איטליה, לדוגמה, סיוע זה ככל הנראה לא יהווה גלגל ההצלה שיוכל למנוע משבר בנקאות נוסף.

׳ארבעת החסכניות׳ צודקות בחששן מפני התקדים שצעדים אלו יוצרים. ניתן להניח כי אם גרמניה ואחרות ייכנעו בפני הטיעון שגורס כי על אירופה להמשיך לנוע קדימה, או שהיורו או המאמץ לבניית כלכלה ׳ירוקה׳ אינם ברי הקרבה בפני הצורך להצטמצם ו-׳להתקמצן׳, מימון הלוואות על ידי שיתוף החוב יהיה מהלך שיתבצע שוב ושוב באיחוד האירופי. אלא אם כן ׳ארבע החסכניות׳ ישובו להיות ׳חמש החסכניות׳ ב-20 בדצמבר.

גרסה מלאה של המאמר התפרסמה לראשונה באתר ׳נשיונל רוויו׳.