המפלט האחרון: הגבלת כהונה או הגבלת הדמוקרטיה?

הקריאות להגבלת כהונת ראש ממשלת ישראל לשתי קדנציות אינן חדשות. בימים האחרונים מבטיח גדעון סער כי במידה וייבחר, החוק הראשון שיעביר יהיה הגבלת כהונת רה״מ. בכך, מצטרף סער לקריאה דומה הנשמעת בשנים האחרונות מקולות כמו ח״כ מירב מיכאלי. יצוין כי בראיון בשנת 1997 הביע נתניהו אף הוא תמיכה בהגבלה שכזו.

בבואנו לדון בשאלה האם נכון להעביר חוק הגבלת כהונה לראש הממשלה בישראל, ראוי שנבחן את ניסיונה של האומה האמריקנית שהחלה להגביל את כהונת נשיאיה בשנות ה-50, לאחר שנבחר רוזוולט לארבע כהונות רצופות כנשיא ארצות הברית בתקופת מלחמת העולם השנייה וסיים את כהונתו עקב פטירתו. ובפרט, יש לתת את הדעת על הדיון הסוער סביב כינון חוקת ארצות הברית במאה ה-18, המסוכם בכתבי ה׳פדרליסט׳.

׳הפדרליסט׳ הינו אוסף של מאמרים שנועדו לשכנע את תושבי ניו-יורק של המאה ה-18 לתמוך בחוקה החדשה של ארצות הברית. לפי ה׳פדרליסט׳, מעמד הרשות המבצעת, ובראשה הנשיא, הינו החשוב ביותר לתפקודה התקין של המדינה. לכן, מציע ה׳פדרליסט׳ שהנשיא ייבחר לתקופות כהונה בנות ארבע שנים, כך שיוכל ליישם את מדיניותו בתקופת זמן שתשאיר חותם, ומאידך לא תהיה ארוכה מדי, וכך תפגע בזכותם הדמוקרטית של האזרחים להשפיע על זהות העומד בראש המדינה.

ביחס להגבלת הכהונה, ה׳פדרליסט׳ תופס את טבע האדם באופן ריאליסטי ביותר, ועל בסיס תפיסה זו מנמק מדוע אין להגביל את מספר הכהונות האפשרי של הנשיא: “כאשר קם אדם לרשת את קודמו הרי לעיתים קרובות מאוד נחשבים בעיניו היפוכם וביטולם של מעשי קודמו כהוכחה הטובה ביותר לכשרונו ומעלתו שלו”. נטייה טבעית זו הינה הרסנית למשטר יציב וגורמת לבזבוז משאבים מיותר, כמו למשל כלכלת הבחירות המוכרת לנו היטב, והשפעות נוספות המזיקות לחיי האזרחים.

ה׳פדרליסט׳ ממשיך וגורס כי אי-הגבלת כהונה מניבה מספר יתרונות משמעותיים. בראש ובראשונה, המשטר הדמוקרטי מבוסס על העיקרון כי העם הינו הריבון הזכאי לבחור את נציגיו. הגבלת כהונת הנשיא ומניעת בחירתו על ידי העם פוגעת בעקרון זה, ולא מאפשרת לריבון למנות את הנציג המועדף עליו לתפקיד.

שנית, אי-הגבלת הכהונה מגבירה את התמריץ להתנהגות המועילה לציבור וקושרת את האינטרס האישי עם האינטרס הציבורי. ”הערובה הטובה ביותר לנאמנותם של בני אדם גלומה בכך שהאינטרס שלהם יעלה בקנה אחד עם מילוי חובתם”, נכתב ב׳פדרליסט׳. אך אם ייקבע כי משך הכהונה הוא מוגבל, יחוש הנשיא רצון פחות ההרבה למילוי חובותיו, שהרי יודע כי מעמדו ומשרתו יילקחו ממנו בהכרח במועד מוגדר, בניגוד למקרה בו יהיה רשאי לקוות להשיג בזכות את המשך כהונתו.

בנוסף, כותב ה׳פדרליסט׳, הגבלת הכהונה מעלה את הסיכון להתרחשות מצב של חוסר יציבות משטרית, בו הנשיא ישתמש בכוחו הרב בצורה בלתי דמוקרטית או בלתי חוקית, על מנת להישאר בשלטון כתחליף להתמודדות ההוגנת בבחירות שנמנעת ממנו.

והנה רואות עינינו שמאז הגבלת כהונת נשיא ארצות הברית, השתמשו הנשיאים המוגבלים בזכות הווטו השמורה להם על מנת לבטל חוקים שנתקבלו כדין בשני בתי המחוקקים, בסנאט ובקונגרס, פי כמה בעת כהונתם השנייה והאחרונה, ואף ביתר שאת אחרי בחירות אמצע הקדנציה, שלאחריהן פשוט לא היה להם מה להפסיד.

עוד יתרון לאי-הגבלת הכהונה הינה חשיבותו של הניסיון האישי. לפי ה׳פדרליסט׳: “הניסיון הוא אבי החוכמה”. או בלשון מסכת אבות: “אין חכם כבעל הניסיון”. לכן, חיוני שהנשיא יהיה אדם בעל ניסיון, אך את הניסיון הרלוונטי ביותר לתפקיד הנשיא הוא צובר בעת מילוי תפקידו, ויש האומרים ששום ניסיון לא יכול להכין ראש מדינה לתפקידו, כמו הזמן שמחזיק בתפקיד בפועל.

בעתות חירום נדרשים אנשים עם סגולות מיוחדות, ועל כן אי אפשר לוותר על מנהיג מכהן כשצריך אותו יותר מאשר בכל זמן אחר. נקודה זו נחזתה על-ידי ה׳פדרליסט׳ באופן מושלם, והיא הוכחה בעת כהונתו של רוזוולט במלחמת העולם השנייה כשהציבור האמריקני סמך עליו את ידיו ובחר אותו לכהונה רביעית בפעם הראשונה בהיסטוריה. סביר להניח כי בניהול מלחמת העולם השנייה הסתייע רוזוולט בניסיון שצבר בשתי הקדנציות הראשונות שלו, וכי אם ניהול המלחמה היה נמנע ממנו, ארצות הברית הייתה מסיימת אותה במעמד נחות יותר מזה שאליו הביא אותה רוזוולט בזכות שמונה שנות הניסיון שצבר.

במצבי חירום לאומיים אומה חפצת חיים, כך סובר ה׳פדרליסט׳, לא תגביל עצמה מלבחור את האנשים הטובים ביותר לתפקיד החשוב ביותר, ואפילו למעצמה העולמית אין את הפריבילגיה לוותר על הטובים בבניה.

ישראל vs ארה״ב

אך למרות תובנות הפדרליסט שהובאו לעיל, בארצות הברית התפתח דיון ציבורי סביב שבירת הסטטוס-קוו סביב ניסיון נשיאים להיבחר ליותר משתי קדנציות בהצלחה, שהרי רוזוולט היה הראשון להיבחר לקדנציה שלישית ורביעית.

התיקון ה-22 לחוקת ארה״ב הוצע בשנת 1947 ואושר בשנת 1951 לאחר שאושרר על ידי מדינות ארצות הברית. התיקון הובל על ידי המפלגה הרפובליקנית, שחששה מפני האפשרות שפעם נוספת ייבחר נשיא פרוגרסיבי אשר ישנה את המסורת הדמוקרטית האמריקנית במשך ארבע קדנציות, לכזו המתערבת בכלכלה החופשית שהונהגה במדינה. תומאס דיווי, המועמד לנשיאות שהפסיד לרוזוולט בבחירות הרביעיות שלו, אף אמר כי: “כהונת נשיא של 16 שנים מקרבת את ארצות הברית למונרכיה”.

לאחר שנבחר לקדנציה השנייה שלו, נמנה רונלד רייגן עם המתנגדים להגבלת הכהונה וסבר שכשם שלציבור יש את הזכות לבחור חברי קונגרס לקדנציות מרובות, המגיעות לעיתים אף ל-30 ו-40 שנים, כך צריכה להישמר לו הזכות לבחור את הנשיא שבו הוא מעוניין. דברים ברוח דומה אף אמר הנשיא דונלד טראמפ ב-2018.

אלי קירשנבאום, עורך דין אמריקני שדווקא תומך בתיקון ה-22, מסביר בשיחה עם ׳מידה׳ מדוע למרות תמיכה זו הוא מתנגד בתוקף לתיקון דומה בישראל. “צריך להבין שלנשיא ארצות הברית יש מעמד הרבה יותר יוקרתי והרבה יותר דומיננטי מראש הממשלה הישראלי, בלפחות שלושה מובנים.

“ההבדל הראשון הוא בעצם היקף הסמכויות – ראש הממשלה הישראלי מוסמך על-פי חוק למספר עניינים מצומצם מאוד. ביכולתו לקבוע את סדר היום של הממשלה, לפטר שרים, לפזר את הכנסת בהסכמת הנשיא ולקבל החלטות מסוימות בחתום ביטחון המדינה ללא הסכמת שאר חברי הקבינט. שאר הפונקציות של ממשלת ישראל מבוזרות בידי השרים השונים הממונים על משרדי הממשלה. לעומת זאת, לנשיא ארה״ב אין את הסמכות לפזר את הרשות המחוקקת, אך יש לו את הסמכות החוקתית לחתום על צווים נשיאותיים בכל תחום העולה על הדעת הנמצא תחת סמכות הממשל הפדרלי, וזאת אפילו ללא התייעצות עם השר (המזכיר) הממונה על אותו תחום.

“ההבדל השני הוא שהמפסיד בבחירות ארה״ב בדרך כלל הולך הביתה ופורש לאנונימיות, ולא נשאר לייצג את קולות המפסידים. לכל היותר, הוא יכול להיות חבר קונגרס, אם במקביל לבחירות לנשיאות הוא שמר על כיסאו באחד מבתי המחוקקים. כלומר, אין בארה״ב תפקיד רשמי של ראש אופוזיציה.

“לעומת זאת, לראש האופוזיציה בישראל יש מעמד רשמי וממלכתי והוא זה שמשמיע את קולו של הציבור שהפסיד בבחירות. ראש האופוזיציה בישראל נחשב לאחד מסמלי השלטון – הוא מלווה על ידי השב״כ, יש לו את הזכות לנאום מיד אחרי ראש הממשלה בכל אירוע ממלכתי, יש לו מעמד בכיר בכנסת, תקציב לשכה מיוחד וכו׳. המעמד החוקי הזה אף מעניק לראש האופוזיציה ולראשי המפלגות האחרות של האופוזיציה מעמד דה-פקטו יותר יוקרתי בתקשורת ובשיח הציבורי, שאין לו באמת מקביל בשיח הציבורי האמריקני.

ההבדל השלישי ואולי הכי חשוב הוא שבישראל הכנסת יכולה להפיל את הממשלה בכל רגע נתון, ואילו במערכת האמריקנית ברגע שהנשיא נבחר הוא ״מבוטח״ בתפקידו למשך ארבע שנים, כאשר נדרש הליך חקיקתי מורכב ביותר כדי להפיל אותו לפני מועד הבחירות הקבוע. האיום בהפלת הממשלה, במידה וראש הממשלה חורג יותר מדי מההסכמים הקואליציוניים, המשרטטים באופן כללי את רצון הציבורים שהצביעו למפלגות הקואליציה, הוא כשלעצמו ערובה חזקה מאוד לכך שראש הממשלה לא יצבור כוח רב מדי. ולכן, מכל הסיבות שמניתי, לא כדאי לייבא לישראל את המושג האמריקני של הגבלת כהונות”.

בשורה התחתונה

בדמוקרטיות פרלמנטריות, כדוגמת ישראל, לרוב לא קיימת הגבלת כהונה או צורך להגביל כהונה, מה שלא בהכרח נכון בדמוקרטיות נשיאותיות. מלבד הסיבות שמנה עו״ד קירשנבאום, בשיטה הדמוקרטית קיימים מנגנונים שתפקידם לשקף את רצון הציבור כך שיבוא לידי ביטוי בשלטון. ככל שמנגנונים אלה משקפים טוב יותר את רצון הציבור, כך הדמוקרטיה חזקה יותר. ולהיפך: הגבלות המונעות את שיקוף רצון הציבור בשלטון הן לרוב אנטי-דמוקרטיות. בין אם זהו בית משפט שמבטל חוקים שנחקקו בצורה דמוקרטית, חוק המגביל את זכותה של מפלגה להיבחר מסיבות שונות, או מניעה מהציבור להצביע למועמד רצוי רק בשל הסיבה הלא רלוונטית שהוא כיהן כבר שתי כהונות.

נוסף על כך, במקרה של מדינת ישראל, שהינה בעלת שלטון פרלמנטרי, הגבלת כהונה עלולה ליצור מצב מגוחך בו ראש המפלגה בעלת מירב הסיכויים להרכיב קואליציה, יצטרך לוותר על תפקידו לטובת הבא ברשימת המפלגה, סיטואציה שהיא ניגוד מוחלט לרצונו של הבוחר. מכיוון שבמדינת ישראל ראש הממשלה אינו נבחר בבחירה ישירה, מצב אבסורדי זה עלול להיות תוצאה אפשרית ביותר של הגבלת הכהונה.

לסיכום, מהסיבות שנמנו לעיל, נראה שהגבלת הכהונה הסבה לארצות הברית רק נזק, ואחת הראיות לכך היא המספר הלבתי מבוטל של נשיאים שהשתמשו, פעמים רבות בימי כהונתם השנייה, בזכות הווטו לביטול חקיקה פדרלית. נוסף על כך, עד ימיו של פרנקלין רוזוולט, אף נשיא לא נבחר לכהונה שלישית, כשרובם אפילו לא ניסו להתמודד עליה. זאת בהתאם למסורת הנשיאותית שהתחיל הנשיא הראשון, ג׳ורג׳ וושינגטון, שפרש לאחר שתי קדנציות. מכאן שגם ללא הגבלה חוקית, הרוב המוחלט של הנשיאים בחרו בעצמם שלא להמשיך לקדנציה נוספת, ובכך לא מנע החוק את רצון הציבור לבחור את המועמד שמתאים לדעתו לאיוש המשרה הרמה.

בעת שנשמעים קולות שונים בפוליטיקה הישראלית המבקשים לחקות את התיקון ה-22 לחוקת ארצות הברית, שהתקבל לאחר מותו של רוזוולט ב-1947, אל לנו לשכוח מהניסיון האמריקאי. עלינו לוודא כי מבחינה מוסדית יישמרו התמריצים האישיים של ראש הממשלה כך שיתאמו את האינטרס הציבורי. ראש ממשלה הנתון לחסדם של הבוחרים ידאג לפעול למימוש החזון אותו הבטיח לציבור בוחריו, בידיעה שכל סטייה ממנו עשויה להביא לסיום הקריירה הפוליטית שלו, ולא יעשה ככל העולה על רוחו בימי כהונתו האחרונה – אם תוגבל.

עו”ד תמיר דורטל הוא מרצה לכלכלה ופילוסופיה פוליטית ויוצר הפודקאסט “על המשמעות“.