עולם ללא חוקים

בדומה לנגיף הקורונה שפרץ לחיינו לפני כשנתיים ומסרב להיעלם, ישנם גם רעיונות גרועים שנראה כי אף פעם לא ייעלמו. רעיון אחד כזה, ילדותי ומסוכן, גורס כי אנו חיים תחת "סדר בינלאומי מבוסס על חוקים", או לפחות עלינו לשאוף לכך. במבט ראשון זו נראית כמו מחשבה בלתי-מזיקה. הרי האזרחים בכל מדינה בעלת חוקה וחוקים אכן חיים תחת "סדר וכללים" מקומיים, אז מדוע העולם כולו אינו יכול להחזיק בסדר אחיד?

אזכורים ל"סדר" כזה נמצאים בכל מקום בימינו אך משמעותו נותרה מעורפלת. ישנן שלל הגדרות, משום שנראה שמדינאים במערב נחושים להזכיר את "הסדר הבינלאומי" בכל הזדמנות להתכנס (G7, 20G, האו"ם, האיחוד האירופי, OECD ואפילו נאט"ו) או בכל הזדמנות לנאום ולפרסם הצהרות. כאילו אם נחזור על המילים מספיק פעמים, כמו בטקס דתי, הן פשוט יתגשמו במציאות.

אך כפי שאבחן פרשן המגזין Interpreter בן סקוט, "למרות ש"הסדר הבינלאומי" מהווה נדבך מרכזי במדיניות החוץ של אוסטרליה למשל, הגדרת משמעותו האמיתית נמצאת עדיין בתהליכי עבודה". בנאום בשנת 2017, שרת החוץ הקנדית סינתיה פרילנד הציעה את זווית הראיה שלה: "לקנדה יש עניין רב בסדר בינלאומי מבוסס על חוקים, כזה שבו עוצמה אינה תמיד הדבר הנכון. כזה שבו מדינות חזקות יותר מרוסנות ביחסן כלפי מדינות קטנות יותר, באמצעות סטנדרטים המכובדים, נאכפים ונשמרים מבחינה בינלאומית".

יהיה אשר יהיה אותו "סדר" מסתורי, נראה כי ממשל ביידן בעדו לחלוטין. הנשיא אימץ אותו בנאומו בפני העצרת הכללית של האו"ם בחודש ספטמבר האחרון, בהצהרה אחרת באוקטובר, ובפגישתו הראשונה עם ראש ממשלת הודו מודי לאחר שנבחר לנשיאות. גם מזכיר המדינה אנתוני בלינקן הזכיר את "הסדר" בפתח המפגש עם בכירים סיניים באלסקה בחודש מרץ בשנה שעברה.

גם פרשנים שונים אוהבים מאוד את "הסדר". פריד זקריה, למשל, כתב ב'וושינגטון פוסט' כי הוא תומך ב"סדר בינלאומי ליברלי ומבוסס על חוקים", אך יחד עם זאת גם מקבל את אמירתו של היועץ לביטחון לאומי ג'ייק סאליבן לפיה "מטרת ממשל ביידן היא לעצב את הסביבה הבינלאומית לטובת האינטרסים והערכים של ארה"ב ושותפותיה הדמוקרטיות". זה נשמע כמו פוליטיקאי משנות ה-60 של המאה שעברה, מה שמעלה שוב את הבעיה שצצה בכל פעם שאותו "סדר" פוגע בעדיפויות של אמריקה, דבר שקורה לעיתים קרובות מאשר חסידיו יודו – על איזה "סדר" אנחנו מדברים פה?

שר החוץ הרוסי סרגיי לברוב התייחס לשטף המליצות הזה כבר ב-2019 ואמר: "נעשו ניסיונות… להחליף את הנורמות האוניברסליות של החוק הבינלאומי ב'סדר מבוסס חוקים'. מונח זה משמש לאחרונה להסוות את השינויים בנסיבות הפוליטיות ולהפעיל לחץ על מדינות סוררות, ולעתים קרובות גם על בנות-ברית". למרבה האירוניה, חסידי "החוק הבינלאומי" (עוד מונח חמקמק ומעורפל) כעת חוששים שה"סדר" המעורפל והמופשט עוד יותר עלול לחתור תחת ה"נורמות".

***

פוליטיקאים ציניים עשויים לחשוב: "מדוע לא לאמץ 'סדר בינלאומי'? הרי זהו מונח מופשט בכל מקרה, אז מה הנזק?". אך לרוע המזל, ישנן השלכות קשות מאוד למדיניות ביטחון לאומי המבוססת על אשליות. ככל שאותו "סדר" אכן מכיל משמעות כלשהי, השלכותיו על מדינות החפצות לשמור על ריבונות חוקתית, כפי שאמריקה עדיין חפצה, עשויות להיות מטרידות.

ההיסטוריה מספקת לנו הקשר והבנה טובים יותר אודות השתלשלות מושג "הסדר הבינלאומי". היא מתחילה ב-1945, כאשר ארגון האו"ם החליף את 'חבר הלאומים' הכושל ונהנה מתמיכה גואה בכינון "ממשלה עולמית", בין אם באמצעות האו"ם או באמצעים אחרים. אחרים ראו בעיני רוחם "פדרציה עולמית", אם כי גם חזון זה סבל ממחסור בהגדרה. בשנת 1949, חברי קונגרס צעירים כמו ריצ'רד ניקסון, ג'ון קנדי וג'רלד פורד תמכו בהחלטות המאמצות את התפיסות האלה בשלל דרכים. אפילו רונלד רייגן היה חבר (לזמן קצר) בתנועה הפדרליסטית העולמית. למרות הצלחה ראשונית מסוימת, רעיון הממשלה העולמית לא קנה תומכים רבים באמריקה, הוחלף במהרה במושג המרוכך של "פדרליזם עולמי" אך המשיך לנוע באותו הכיוון. המלחמה הקרה הקפיאה את דיון הממשלה העולמית למשך כארבעה עשורים, אך רעיונות אחרים אודות "סדר בינלאומי" המשיכו לצוץ בשפע.

בעוד האימפריות האירופיות הישנות נטשו את מושבותיהן ברחבי העולם, מדינות עצמאיות חדשות השתמשו במערכת האו"ם כדי להגביר את זרימת הסיוע מהעולם הראשון לעולם השלישי. ("העולם השני" הקומוניסטי הציע אידיאולוגיה ונשק, אבל מעט מאוד הון). תפיסות קלושות כמו "הסדר הכלכלי הבינלאומי החדש" ומקבילו "סדר המידע העולמי החדש" דיברו על חלוקה מחדש של העושר ורגולציה גלובלית. מדינאים מן העולם השלישי ותומכיהם במערב ניצלו ישויות כמו ועידת הסחר של האו"ם כדי להתנגד להסכמי סחר חופשי עולמיים, ואת ארגון אונסק"ו כדי להעביר נכסים אינטלקטואליים ותרבותיים ממדינות מפותחות לכאלו הפחות מפותחות. מאמצים אלה גוועו לבסוף בתקופת ממשל רייגן, שסירב לשחק את המשחק, התעלם מרעיונות שמאל לא-מציאותיים אודות "סדר" ובמקום זאת שאף לקדם ללא בושה את האינטרס האמריקני. ניסיונות אחרים לקדם "חלוקה מחדש" של הון כלכלי ותרבותי עדיין חיים בדמות הסכמים שונים, אך ארה"ב דחתה את רובם ויש לקוות שתמשיך לעשות זאת.

יחד עם זאת, נפילת חומת ברלין והתפוררות ברה"מ עוררו מחדש גל אופוריה הדומה לזה ששטף את המערב לאחר מלחמת העולם השנייה, ואת השאיפה הישנה לכינון מוסדות על-לאומיים. אפילו הנשיא ג'ורג' בוש האב הביע תמיכה ב"סדר עולמי חדש" לאחר מלחמת המפרץ ב-1991 וקריסת הגוש הקומוניסטי. אך אחרים, כולל כמה מבנות הברית המובהקות של אמריקה, המשיכו להתמקד, לרוב מתחת לרדאר, בעמדה נגדית לוושינגטון – המעצמה היחידה שנותרה, או במונח המזלזל יותר שטבע שר החוץ הצרפתי הוברט ודרין, "היפר-מעצמה".

שוב היה צורך במיתוג מחדש, ו"ממשל גלובלי" הפך להיות המונח האופנתי. כצאצאית ישירה של "ממשלה גלובלית", הגרסה החדשה נשמעה קצת פחות חובקת-כל ולכן פחות מאיימת; אך מטרתה הסופית הייתה למעשה זהה בשל הפגיעה בריבונות הלאומית הדרושה כדי ליישם אותה. 'הנציבות לממשל עולמי', לא פחות, גוף שהורכב ממאורות בעיני עצמם ונתמך בידי האו"ם, הודיעה לנו ב-1995 כי "פיתוח ממשל גלובלי הינו חלק מהתפתחות מאמצי האדם לארגון החיים על פני כדור הארץ, ותהליך זה הינו מתמשך תמיד".

עבור תומכיו, האיחוד האירופי היווה את התגלמות מגמת הממשל הגלובלי, כאשר מנהיגי היבשת מסרו בשמחה חלק מכוחם והפקידו אותו בידי מדינת-העל הצומחת. שלא במפתיע, אותם תומכים אירופים נלהבים גילו התלהבות רבה גם בסיוע לארה"ב לוותר על ריבונותה לטובת מוסדות בינלאומיים.

בשנת 1999, כאשר תהילת האיחוד האירופי הייתה בשיאה והברקזיט טרם נראה באופק, נוסד בהאג בית הדין הפלילי הבינלאומי (ICC), עוד מוסד הרואה בעצמו כבעל סמכות אפילו על מדינות שאינן חברות באיחוד, וכפוסק העליון בענייני פשעי מלחמה ופשעים נגד האנושות. בתי דין בינלאומיים אחרים, כמו בית הדין לענייני חוקי הים, נראו נחושים להשתמש בהשפעתם כדי לקדם את רעיון הממשל הגלובלי. שלל החלטות מצד גופים אלה ביקשו להגביל את כוחן של אומות בהחלטה על שימוש בכוח, לרוב באצטלה של "זכויות אדם", כולל טענה לפיה כל שימוש בכוח ללא אישור מפורש ממועצת הביטחון של האו"ם הוא צעד שאינו לגיטימי.

אפילו ממשל ליברלי לכאורה כמו זה של קלינטון דחה מרבית מהיוזמות האלה; כך למשל, הוא סרב לחתום על האמנה הבינלאומית שאסרה על שימוש במוקשים. ב-1999 הסנאט דחה (במפתיע אך בהחלטיות) את האמנה למניעת ניסויים גרעיניים. רעיון הממשל הגלובלי איבד מתנופתו במהלך כהונתו של ג'ורג' בוש הבן. אמריקה נסוגה בפועל מחתימתה על אמנת בית הדין הבינלאומי, פרשה מהאמנה נגד טילים בליסטיים, חסמה את מאמצי האו"ם לכפות פיקוח בינלאומי על נשק אישי, ויירטה את טיוטת הפרוטוקול האומללה לאמנה האוסרת על פיתוח ואגירה של נשק ביולוגי, שככל הנראה הייתה מביאה בדיוק לתוצאה הפוכה.

בזמן כהונת אובמה "הסדר הבינלאומי" צץ לו מחדש, ירד למחתרת שוב בימי הנשיא טראמפ, וכעת קם לתחיה עם הקמת ממשל ביידן ושובן של המנטרות הישנות. לעתים נדמה כי הן לא מזיקות. בדומה לחזרה האינסופית על המונח ממגילת האו"ם אודות "שלום וביטחון בינלאומי", גם חזרה על מושג ה"סדר" אינה אומרת שהעולם אכן מתקרב להיות מסודר. התגובה המתאימה ביותר תהיה, אם כן, שוויון נפש פשוט.

אלא שלרוע המזל, בין אם מנהיגים ופוליטיקאים מאמינים או אפילו מבינים מה הם אומרים, להצהרות שלהם יש השלכות. רבים במערב הסוגדים כיום לרעיון "הסדר הבינלאומי" כנראה אינם מודעים להיסטוריה הארוכה שלו, והבעייתית ברובה. בצורתו הקיצונית והשונאת ביותר, הנאציזם ביטא שאיפה לסדר עולמי, ומושג "מרחב השגשוג המשותף של מזרח אסיה רבתי" שנולד ביפן האימפריאלית נבע ממניעים דומים. בגרסאות קיצוניות פחות, האימפריות הרומאית והבריטית היו אב-טיפוס לסדר עולמי, בדומה לאימפריות של סין ורוסיה ואחרות. מנגד, אמריקה מראשיתה גילתה לרוב ספקנות כלפי רעיונות כאלה. שאיפותיו של נפוליאון הביאו את תומאס ג'פרסון לומר כי "זהו לא האינטרס שלנו שכל אירופה תהפוך להיות ממלכה אחת".

אז "סדר בינלאומי" כשלעצמו כבר לא מספיק, אך האם המשיכה לרעיון תשתנה כאשר מצמידים לו התוספת של "מבוסס חוקים"? בוודאי שלא, משום שאותם "חוקים" יכולים גם הם להיות מעוררי התנגדות, חלקם אף מעוררי התנגדות פרועה. למעשה, "מבוסס חוקים" הוא רק מרכיב אחד של ה"סדר" עצמו, מה שהופך את הגדרות המונחים עצמם לבעייתיות. גם כללים כמו זה שהציעה שרת החוץ הקנדית פרילנד ולפיהם "עוצמה אינה תמיד הדבר הנכון" אינם פותרים את הבעיה; עוצמה לרוב נכנסת לשימוש דווקא משום שמדינות אינן מצליחות להחליט בצורה שלווה מהו הדבר הנכון. גם עמדתה כי החוקים צריכים להיות "נאכפים ונשמרים מבחינה בינלאומית" אינה מסייעת במיוחד, מכיוון שההיסטוריה הוכיחה לנו כי הדרך היעילה האמיתית והיחידה לשמור על חוקים היא באמצעות כוח או איום בכוח. ובאשר ל"כבוד בינלאומי", המציאות הלא-נעימה מוכיחה לנו שכוח יוצר הרבה יותר כבוד מאשר סיסמאות חלולות.

בדומה לאבותיהם הרעיוניים שקידמו את רעיון "הממשלה העולמית", גם תומכי "סדר בינלאומי מבוסס חוקים" טועים כאשר הם מנסים להשוות בין ניהול סכסוכים גלובליים לבין ניהול סכסוכים מקומיים. עניינים בינלאומיים עוסקים בסופו של דבר בפוליטיקה וכוח, לא בחוקים. אין זה מקרה שההיסטוריה האנושית נעדרת ברובה מוסדות בינלאומיים כמו בתי דין, תובעים ובתי כלא ש"אוכפים ושומרים" על החוק. יצירה של מוסדות כאלה יש מאין, ללא התנאים המוקדמים הקיימים בתוך מדינות בהן האזרחים הסכימו לוותר על הזכות לשימוש בכוח למטרת יישוב סכסוכים, אינה משנה את המציאות הזו.

חוסר היעילות המעשית של בית הדין הבינלאומי לצדק הפכה אותו לבדיחה, ובית הדין הפלילי הבינלאומי נמצא בדרך הבטוחה לשם, שני עשורים בלבד לאחר הקמתו. כוחות שמירת השלום של האו"ם מוצבים לרוב באזורים בהם הסיכון למעצמות הגדולות נמוך מאוד, והם חסרי יכולת להתגייס עבור סיום אמיתי של סכסוך משמעותי. אפילו מדינות לאום שהאמינו בהסכמה הפנימית של ויתור על שימוש בכוח מצאו עצמן בלב מלחמות אזרחים עקובות מדם. אני חי במדינה כזו. העמדת הפנים כי ניתן לשחק ב"חוק וסדר" במגרש הבינלאומי לא קידמה לשום מקום את החוק או את הסדר, ולמרבה הצער רק גרמה לרבים לשגות באשליה לפיה אין צורך לנקוט בצעדים יעילים יותר כדי להבטיח את שלומם וביטחונם.

דוגמה נוספת לחוסר התוחלת של "סדר בינלאומי מבוסס חוקים" הוא הסכם קלוג-בריאן משנת 1928, שניסה להוציא מחוץ לחוק את המלחמה. הוא כמובן נכשל, למרות שמזכיר המדינה פרנק קלוג דווקא זכה בפרס נובל לשלום. כפי שכתוב באתר מחלקת המדינה עצמה, ההסכם "עשה מעט מאוד כדי למנוע את מלחמת העולם השנייה או את כל אחד מהסכסוכים שבאו בעקבותיה. מורשת ההסכם היא בעיקר הצהרתית כביטוי לאידיאלים של תומכי השלום בתקופה שבין מלחמות העולם". השפעת ההסכם על העולם האמיתי הסתיימה עוד לפני שייבש הדיו על כתב האמנה, וגם אמנות נוספות שצצו לאחר מכן לא הועילו בדבר. הרי לכם ויתור על שימוש בכוח ככלי של עוצמה לאומית.

***

תומכים אופטימיים של "סדר בינלאומי מבוסס חוקים", המעדיפים להתעלם בנוחות מאלף שנות היסטוריה אנושית, יגיבו למסקנה המתבקשת מכישלון הסכם קלוג-בריאן בטענה כי אינה מביאה בחשבון את שינוי הזמנים והנסיבות. אך הבה נשקול לרגע כיצד זמירות חוזרות ונשנות אודות "סדר" משפיעות על המשבר הנוכחי. הידיעות על "חוקים" נגד שינוי גבולות אירופה באמצעות כוח כנראה טרם הגיעו למוסקבה. רוסיה סיפחה את חצי-האי קרים בניגוד לחוק, והשתמשה בהצלחה בכוח בחלקים אחרים של אוקראינה כדי ליצור "סכסוך קפוא" נוסף. ולדימיר פוטין התעלם לחלוטין בעבר מסנקציות ופעולות תגמול שונות, ונראה כי הוא מוכן להמשיך לעשות זאת גם כיום. ממש לפני שבועות ספורים, הנשיא הרוסי איים בנתק מוחלט ביחסים עם ארה"ב, כאשר הוא יודע שזה אולי הדבר היחיד, מלבד כוח צבאי, שעשוי לערער את הממסד המיושן של מחלקת המדינה בוושינגטון.

סין משחקת במשחק דומה של חתול ועכבר עם טייוואן, ומתעלמת בנוחות מהחוק הבינלאומי במסגרת דרישותיה הטריטוריאליות בים סין הדרומי. הסינים מפרים, ללא שום השלכות, את ההסכם שחתמו עם הבריטים בנוגע לריבונות בהונג קונג, ותגובת "הסדר הבינלאומי מבוסס החוקים" לרצח העם שמתבצע במיעוט האויגורי הסתכמה בכמה הצהרות סמליות. לבייג'ינג, בדומה למוסקבה, יש רעיונות משלה לגבי "הסדר" הנכון, כפי שהתבטאו בפרשה שכללה שניים מאזרחי קנדה של אותה שרת החוץ פרילנד. ב-2018 סין חטפה שני קנדים כבני ערובה, ודרשה בתמורה את שחרורו של בכיר בחברת וואווי שעצור בקנדה והיה אמור להיות מוסגר לארה"ב. לבסוף, ממשל ביידן נכנע והסכים לחילופי האסירים.

התוקפנות מצד סין ורוסיה לא תיפתר בדיוני מועצת הביטחון של האו"ם, שם שתי המדינות מחזיקות בזכות וטו שמשמעותה חוסר פעולה. גם האיום מצד איראן, שמתעלמת למעשה מכל הסכם בינלאומי בנושא הגרעין, לא ייפתר בדרך הזו. בעוד האמריקנים ואחרים מתחננים בפני האייתוללות שישובו להסכם מ-2015, השיבוש האיראני של כל ניסיון פיקוח נמשך בשיא הכוח. איראן ממשיכה לחמש ולמממן את המורדים החות'ים בסכסוך המדמם בתימן, שהפך מזמן מריב מקומי למלחמה בינלאומית בהיקף מלא. צפון קוריאה הפרה ללא הפרעה את האמנה למניעת הפצת נשק גרעיני, פרשה ממנה בהמשך וכיום נמצאת קרוב יותר מאי-פעם ליכולת גרעינית גלובלית. בכל אחד מהמקרים האלה אנשי "הסדר הבינלאומי" הביעו תדהמה וזעזוע, אך עשו בפועל מעט מאוד.

הנשיא ביידן הוציא לפועל את ההסכם בין קודמו טראמפ לטאליבן, דחק את הממשלה הלגיטימית באפגניסטן והסיג ממנה את כל כוחות ארה"ב ונאט"ו. תומכי "הסדר הבינלאומי" צפו מן הצד בעוד המדינה צוללת לכאוס אכזרי, בעוד בפנטגון מודים כי יכולת ארגוני הטרור לבצע מתקפה נגד ארה"ב עלתה משמעותית. עוד תדהמה ועוד זעזוע.

קבלת החלטות של מדיניות ביטחון לאומי על בסיס אשליות היא אף פעם לא דבר חכם, אך זהו הסיכון המוחשי הטמון בהתייחסות רצינית לרעיונות כמו "סדר בינלאומי מבוסס חוקים". אם יש סדר כלשהו בעולם כיום, הרי שהוא מתקיים בזכות הכוח הצבאי, המדיני והכלכלי של ארה"ב, ובזכות רשת הבריתות שנוצרה לאחר 1945. שום מדינה אחרת או שילוב של מדינות לא יוכלו להשיג את מה שאמריקה השיגה כך, וגם שום ארגון בינלאומי. עשינו את כל זה לא מתוך אלטרואיזם אלא משום שזה היה האינטרס הלאומי שלנו, והרווחנו מכך מאוד לא רק מבחינה כלכלית אלא גם מדינית וצבאית. בנות-הברית שלנו נכשלו לעיתים קרובות מדי לעמוד בהתחייבויות שלהן ולתת כתף, ועלינו להזכיר להן זאת בנחישות. אך ההתחייבות מצידנו לא נעשתה לטובתם, אלא לטובתנו שלנו. אף מדינה אחרת לא תשמור על האינטרסים האמריקנים או על הסדר החוקתי האמריקני. כאשר כוחות אמריקנים נסוגים מאזור כלשהו בעולם, כפי שהתרחש באפגניסטן ממש מול עינינו, לא צומח במקומם סדר חדש וטוב יותר.

לכן, עד היום בו יגור זאב עם כבש, רעיונות על "סדר בינלאומי מבוסס חוקים" אינם יותר מפנטזיה. העולם ימשיך לנוע בין סדרים חלקיים שונים, כמו זה האמריקני, והם תמיד יעמדו בפני התנגדות קשה מצד חזונות ורעיונות מתחרים. כיום, הסדר החלקי המתאים ביותר לאמריקה הוא הסדר שיצרנו ותחזקנו במו ידינו. אנחנו "מכבדים, אוכפים ושומרים" אותו, ביחד עם שותפים הרוצים בכך ואותם אסור לנו לנטוש. אין שום חלופה אחרת.

ג'ון בולטון כיהן בעבר כשגריר ארה"ב באו"ם וכיועץ לביטחון לאומי של הנשיא טראמפ. המאמר התפרסם לראשונה בכתב העת 'נשיונל רוויו'.

עקבו אחר ׳מידה׳ גם ברשתות החברתיות: