מהו תפקיד הממשלה?

מעבר לתפקידים בסיסיים אלו, שהכל עשויים להסכים עליהם, הממשלות יכולות למלא תפקידים רחבים יותר – עד לבעלות על כל המשקים החקלאים והתעשיות בארץ ולהפעלה ישירה שלהם. במשך יותר ממאה שנה סערו בעולם מחלוקות בשאלת התפקיד שהממשלה צריכה למלא במשק. במשך שנים רבות במאה העשרים עלו והתחזקו הגורמים שצידדו במתן תפקיד גדול יותר לממשלה. רוסיה, סין וארצות אחרות בגוש הקומוניסטי היו בקצה האחד, אבל גם בארצות דמוקרטיות כבריטניה, הודו וצרפת היו ממשלות שנטלו לעצמן את הבעלות על כמה ענפים ופיקחו פיקוח הדוק על ההחלטות שהתקבלו בענפים אחרים, שלהם הותר להישאר בבעלות פרטית. חלקים רחבים בקהילות הפוליטיות, האינטלקטואליות ואפילו העסקיות נטו לצדד בתפקיד מורחב זה של הממשלה.

אבל בשנות השמונים החל מפנה לכיוון הנגדי – לצמצום תפקידה של הממשלה. הדבר אירע בתחילה בבריטניה ובארצות־הברית, ואחר כך התפשטו מגמות כאלה במהירות בארצות הדמוקרטיות עד שהגיעו לשיאן בעקבות מפלת הקומוניזם בגוש הסובייטי. כפי שהציג זאת בשנת 1998 אחד המחקרים:

בכל רחבי תבל מאמצים הסוציאליסטים אל לבם את הקפיטליזם. הממשלות מוכרות חברות שהן עצמן הלאימו קודם לכן, וארצות שונות מבקשות למשוך אליהן בחזרה חברות רב־לאומיות שגורשו לפני עשרים שנה בלבד"

הניסיון, שבמקרים רבים היה ניסיון מר, גרם לשינוים הללו יותר מכל תיאוריה או ניתוח חדשים. ואולם, אין צורך להיכנס למחלוקות אלו כדי להבין את יסודות הכלכלה. אנחנו יכולים לבחון כאן את התפקידים הבסיסיים של הממשלה שהכל יכולים להסכים עליהם למעשה, ולהסביר את חשיבות התפקידים הללו בהקשר להקצאת המשאבים שבצמצום שיש בהם שימושים חלופיים.

התפקיד הבסיסי ביותר של הממשלה הוא ליצור מסגרת של חוק וסדר שתניח לציבור לעסוק בכל פעילות כלכלית ואחרת שיבחר בה ולערוך כחפצו הסדרים והסכמים הדדיים. יש גם פעילויות מסוימות הגוררות עלויות והטבות ניכרות המתפשטות מעבר לאנשים העוסקים בהן. הממשלה יכולה להביא בחשבון את העלויות וההטבות הללו כשהשוק אינו עושה כן.

האנשים הממלאים תפקידים שונים בממשלה נוהגים להגיב בעבודתם על התמריצים העומדים בפניהם, כמו שנוהגים אנשים בחברות עסקיות, במשפחה וביתר המוסדות והפעילויות שהבריות קשורים בהם. הממשלה אינה גוף מונוליתי וגם לא התגלמות פשוטה של האינטרס הציבורי. כדי להבין את מעשיה יש להביא בחשבון את תמריציה ואת אילוציה, כמו שיש להביא בחשבון את התמריצים ואת האילוצים החלים על גורמים המקיימים עסקאות בשוק.

תפקיד הממשלה

לעתים קרובות מדיי נוטים לראות את הממשלה כגוף מונוליתי המקבל החלטות או כהתגלמות האינטרס הציבורי. אבל יסודות שונים בתוך הממשלה פונים לקהלי בוחרים שונים, והם מתנגשים ביניהם מסיבה זו או בגלל חיכוכים של סמכויות משפטיות. משקיפים עשויים לתאר כ"חסרי היגיון" דברים רבים שעושים פקידי הממשלה בתגובה לתמריצים ולאילוצים שמכתיב המצב שהם מצויים בו. אבל לא פעם התגובות הללו הגיוניות יותר מן ההנחה שפקידים אלו מגלמים את האינטרס הציבורי. פוליטיקאים אוהבים להירתם להצלת תעשיות, עיסוקים, מעמדות או קבוצות גזעיות ואתניות שאפשר לצפות מהם לתמיכה בבחירות או בכסף – ולהציג את ההטבות הניתנות לקבוצות אלו כהטבות לארץ כולה. נטייה זו אינה מוגבלת לארץ כלשהי, ואפשר למצוא אותה במדינות הדמוקרטיות המודרניות בעולם כולו. וכפי שכתב מישהו בהודו:

חסר לפוליטיקאים האומץ להפריט את המגזר הציבורי הענק והמפסיד מפני שהם חוששים לאבד את קולותיהם של העובדים המאורגנים. הם מתנגדים להפסקת הסובסידיות לחשמל, לדשנים ולמים בגלל קולותיהם הקריטיים של האיכרים. הם לא יגעו בסובסידיות למזון בגלל המוני קולות העניים. הם לא יסלקו אלפי מפקחים מהממשלות של המדינות, המציקים ללא הרף לעסקים פרטיים, מפני שהם חוששים שמא ירחיקו את הבוחרים מקרב עובדי המדינה. בה בשעה, בזבוזים אלו משבשים את תקציבי המדינות ומגדילים את הגירעון הפיסקלי המביש שלנו. אם לא ירוסן הגירעון, המדינה לא תהיה תחרותית, ושיעור הצמיחה לא יגיע ל‏־8 או ל־9 אחוזים כנדרש ליצירת מקומות עבודה ולהגברת הסיכוי שבני־עמנו יממשו את יכולתם במהירות המתקבלת על הדעת"

בעיות אלו חריפות במיוחד בהודו, אבל בשום פנים אין הן מייחדות רק אותה. בשנת 2003 העביר הקונגרס של ארצות־הברית, בתמיכה דו­־מפלגתית, הצעת חוק להענקת סובסידיות למשקים החקלאיים, ומעריכים שחוק זה יעלה למשפחה האמריקנית הממוצעת יותר מ־4,000 דולר בעשור הבא, בדמות מחירי מזון מנופחים.

התמריצים השונים מאוד, הניצבים בפני מפעלים ממשלתיים, נוטים לגרום להם לבצע את תפקידיהם בדרכים שונות ביותר מן הדרך בה נעשים הדברים בכלכלת השוק החופשי. אחרי הלאמת הבנקים בהודו בשנת 1969 עלו החובות האבודים ל־20 אחוזים מסך האשראי הקיים. נפגעה גם היעילות: יזם הודי סיפר כי "אשתי נזקקת לחצי שעה להפקדת כסף או למשיכת כסף בסניף המקומי שלנו". יתר על כן, הבעלות והשליטה של הממשלה גררו השפעות פוליטיות על ההחלטה למי יינתן אשראי בנקאי:

הזדמן לי פעם לפגוש את מנהל אחד הסניפים הכפריים של בנק מולאם… הוא היה איש צעיר והגון, מסור ביותר, ורצה לחלוק איתי את בעיות היום־יום שלו. לדבריו, לא הוא ולא הצוות שלו היו המחליטים מי ראוי להלוואה. הפוליטיקאים המקומיים הם שהחליטו החלטה זו תמיד. מקבלי ההלוואות היו תמיד מקרובים לבוסים הפוליטיים ולא התכוונו לפרוע את החוב. נאמר לו שיש לטפל באדם זה או אחר "כעני ראוי לעזרה". כולם, בלי יוצא מהכלל, היו עשירים"

הלאמת הבנקים בהודו לא הייתה העברה גרידא של הבעלות על מפעל כלשהו לידי הממשלה. ההעברה הפכה את כל התמריצים והאילוצים מאלה המקובלים בשוק לאלה המקובלים בפוליטיקה ובביורוקרטיה. פעמים רבות, היעדים המוצהרים ואפילו התקוות הכנות של אלה שיזמו את העברת הבעלות היו חשובים הרבה פחות מן השינוי בתמריצים ובאילוצים.

השליטה הפוליטית בהחלטות ההשקעה של הבנקים הייתה מקיפה הרבה פחות בארצות־הברית, אבל גם שם היא הפנתה את ההשקעות לכיוון מכיוון השוק החופשי. חוק ההשקעות הקהילתי, למשל, דורש מהבנקים להעביר אחוז מסוים מהשקעותיהם לקהילות שהממשלה קבעה כי הן "זקוקות" במיוחד להשקעות. מאחר שאין מדד אובייקטיבי ל"הזדקקות", משמעות החוק היא הפניית השקעות למקומות שהפוליטיקאים רוצים לכוון אותן אליהם.

כדברי יזם הודי: "ההודים למדו מן הניסיון המר שהמדינה אינה פועלת למען העם. במקרים רבים מאוד היא פועלת למענה היא". כך נוהגים אנשים בתחומי חיים אחרים. הבעיה היא שלא תמיד מבחינים בעובדה זו, והציבור פונה לממשלה לתיקון עוולות ולמילוי שאיפות בממדים שלא תמיד הם אפשריים.

השיבוש הטרגי של המדיניות הכלכלית בתקופת השפל הגדול של שנות השלושים, הן בידי נשיאים אמריקניים משני צדי הקשת הפוליטית והן בידי ראשיה של מערכת הרזרבה הפדרלית, הביא להתפכחות האנשים שראו בממשלה גורם להצלת המשק מפגמי השוק. אכן, השווקים אינם מושלמים, כשם שכל דבר אנושי אינו מושלם. אבל "כשל השוק" אינו מילת קסם המצדיקה באופן אוטומטי את התערבות הממשלה, מאחר שגם הממשלה יכולה להיכשל – ואף להרע את המצב.

למרבה האירוניה, הבריות מצטיינות לפעמים בבהירות מחשבה בענייני ספורט ולאו דווקא בענייני מדיניות, שהשפעתה על חייהם גדולה הרבה יותר. כאשר שחקן בייסבול נפסל אין מחליפים אותו מיד באורח אוטומטי, מאחר שגם המחליף עלול להיפסל. אף על פי שבזמן מסוים היה מקובל להציג את ממשל רוזוולט כמי שהציל את ארצות־הברית מן המשבר הגדול בשנות השלושים, כל המשברים הקודמים באמריקה באו ונעלמו בלי פעולה ממשלתית משמעותית – והמשק שב לשגשג במהירות רבה יותר בזמנים עברו. גם הנשיא הובר וגם הנשיא רוזוולט ניסו להשתמש בסמכויות הממשלה הפדרלית כדי לשקם את המשק – דבר שנשיאים קודמים לא עשו. ככל שהיו כוונותיהם של שני נשיאים אלו טובות, כלכלנים ומלומדים אחרים שחקרו את התקופה לעומקה הגיעו שוב ושוב למסקנה שהם הרעו את המצב.

יהיו אשר יהיו המעלות או החסרונות של המדיניות הכלכלית הממשלתית, בארצות־הברית או בארצות אחרות ברחבי העולם, החלופה שמציע השוק היא חדשה ביותר, מנקודת ראות היסטורית, והשילוב של דמוקרטיה ושוק חופשי חדש ונדיר עוד יותר. כמו שהציג זאת משקיף הודי:

אנחנו נוטים לשכוח שדמוקרטיה ליברלית המבוססת על שווקים חופשיים היא רעיון חדש יחסית בתולדות האנושות. בשנת 1776 הייתה בעולם רק דמוקרטיה ליברלית אחת – ארצות‏־הברית; בשנת 1790 היו 3 כאלה, כולל צרפת; בשנת 1848 היו רק 5; בשנת 1075 עדיין היו רק 31. היום טוענות 120 מ־200 מדינות העולם שהן דמוקרטיות, וחיים בהן יותר מ־50 אחוזים מאוכלוסיית העולם (אבל מכון המחקר האמריקני פרידום האוס מונה רק 86 ארצות כחופשיות באמת)"

מדידה כלכלית

המשק הלאומי מציע תערובת ענקית של סחורות ושירותים המשתנים ללא הרף. משום כך, מדידה גרידא של קצב האינפלציה אינה אמינה כמו המידע שנתונים סטטיסטיים הקשורים לעניים יכולים לתת בידינו. כאמור לעיל, מכוניות ובתים השתנו במרוצת השנים באורח דרמטי. אם המכונית הממוצעת עולה היום X אחוזים יותר משעלתה בעבר, האם פירושו של דבר שהייתה אינפלציה של X אחוזים, או שרוב השינוי מייצג מחיר גבוה יותר שאנו משלמים בעד איכות גבוהה יותר ואבזורים נוספים? איש אינו מדבר על אינפלציה כאשר פלוני שקנה בעבר שברולט עובר לרכישת קדילק ומשלם בעדה יותר כסף. מדוע אם כן נדבר על אינפלציה כאשר מכונית השברולט עצמה מתחילה להיות מאובזרת כפי שהייתה בעבר הקדילק ומחיריה עולם לרמה שנדרשה בעבר בעד קדילק?

מקור אחר לחוסר דיוק במדידת האינפלציה הוא סל הדברים שנכללים ושאינם נכללים בנתונים המשמשים ליצירת מדדים לאינפלציה – כמו למשל מדד המחירים לצרכן. אי־אפשר לכלול במדד את הכל, גם בגלל הזמן והכסף העצומים הכרוכים בכך וגם מפני שהמושג "הכל" משתנה בעצמו במשך הזמן, עם ייצור מוצרים חדשים והיעלמות מוצרים ישנים. במקום זה עוקבים במהלך השנים אחרי קבוצת פריטים שמקובל לקנות ומודדים את העלייה או הירידה של המחירים המסוימים האלו.

הבעיה הנעוצה בכך היא שהמידה שבה מקובל להשתמש בדברים תלויה במחירם. עדיין אפשר לזכור את הימים שבהם היו מקלטי הטלוויזיה יקרים כל כך עד שרק אנשים עשירים הרשו לעצמם מוצרים אלו. כך גם באשר למכוניות ממוזגות ולמחשבים נישאים. באותם הימים איש לא העלה בדעתו לכלול מותרות נדירים כאלה במדד מחירים המודד את הוצאות המחיה של האמריקני הממוצע. רק אחרי שירדו מחיריהם לשבריר המחיר שהיה בעבר הפכו פריטים אלו לנכסים מקובלים. פירושו של דבר הוא שמדדי המחירים החמיצו את כל המחירים היורדים של הפריטים הללו בשנים שקדמו להכנסתם לשימוש נרחב, אבל כללו את כל המחירים העולים של פריטים אחרים שהשימוש בהם כבר היה מקובל. בקצרה, מדדים אלה הוטו כלפי מעלה באומדני האינפלציה.

מאחר שמדיניות הממשלה והחוזים הפרטיים התבססו במקרים רבים על הוצאות המחיה כפי שהן נמדדות במדדים אלו, סכומי כסף עצומים החליפו ידיים ברחבי הארץ כתוצאה מאומדני אינפלציה מוגזמים. אנשים המקבלים דמי ביטוח סוציאלי, למשל, קיבלו מיליארדי דולרים כתוספות להוצאות המחיה בהמחאות הפנסיה שלהם בגלל אינפלציה שהייתה בחלקה בדיה סטטיסטית ולא שיקפה עליה ריאלית במחירי הקנייה של הדברים שהם קנו תמיד. דבר זה הביא להקמת פאנל רשמי של מלומדים נודעים לשם שיפור המדדים. אבל ככל שהיו אלה אנשים מצוינים שפעלו במסירות, הם מעולם לא הצליחו להגיע לכלל דיוק במשימה שקיבלו עליהם, אם כי הם הצליחו להגיע למסקנות מציאותיות יותר.

כשאנחנו דנים בשווקים המיוחדים למוצרים מסוימים, מונחים לפנינו דברים מוחשיים ומוכרים כמו המבורגרים או בתי מלון, אוטובוסים או שיפודים על גחלים. אבל אם דנים במכלול התפוקה הלאומית – המורכבת מאין־ספור פריטים שונים ומשונים שאפשר רק לחבר או לחסר – רב מאוד הסיכוי שאנשים מסוימים יתבלבלו ושאנשים אחרים ינצלו את הבלבול הזה.

היצע הכסף ומערכת הבנקאות הם גורמים עיקריים במשק הלאומי. כמו דברים אחרים רבים כל כך, יוצרת הבנקאות רושם של עניין פשוט למדיי – מקבלים פיקדונות, מלווים חלק ניכר מהם, ובתוך כך מרוויחים ריבית וחולקים אותה עם המפקידים כדי שימשיכו להכניס את כספם לבנקים. אבל מוטב לנו שלא לחזור על השגיאה של לנין אשר המעיט באופן בוטה במורכבות העסקים בכלל.

בתחילת המאה העשרים ואחת התקשו מאוד כמה ארצות קומוניסטיות לשעבר בהקמתה של מערכת בנקאות שתוכל לפעול בשוק חופשי. באלבניה וברפובליקה הצ'כית, למשל, קיבלו הבנקים פיקדונות אבל נכשלו בהלוואת הכסף לעסקים פרטיים בדרך שתביא להם רווח על השקעה זו. השבועון הלונדוני אקונומיסט מסר כי "התשתית המשפטית חלשה" באלבניה כל כך עד שמנהל בנק שם "חושש לתת הלוואות כלשהן". אנחנו שבים ופוגשים כאן את בעיית זכויות הקניין שנידונה בפרק הקודם. הגם שבנק אלבני אחר הלווה כספים, הוא גילה שהערובה שנתן לו לווה אשר שמט את החוב "אינה ניתנת למכירה". בנק אלבני שהחזיק 83 אחוזים מפיקדונות הארץ לא הלווה כספים כלל, אלא הסתפק ברכישת ניירות ערך ממשלתיים וזכה בתשואה נמוכה אבל אמינה. משמעות הדבר למשק כולו, כתב האקונומיסט, היא "שלילת מקור מימון ממפעלים הרעבים להון".

מתן האשראי ברפובליקה הצ'כית שלאחר הקומוניזם היה נדיב יותר – וההפסדים היו גדולים בהרבה. כאן נתרמה הממשלה לכיסוי ההפסדים, והבנקים העבירו את נכסיהם לניירות ערך ממשלתיים, כמו באלבניה. בדומה לבריטניה במאות קודמות, הובאו זרים כדי לנהל מוסדות פיננסיים שבני־הארץ התקשו מאוד לנהל.

נשאלת השאלה: האם אחרי שהעסקים הפרטיים יתבססו, הבנקאים הפרטיים ירכשו ניסיון נוסף ומערכת המשפט תסתגל לכלכלת השוק אחרי עשרות שנים רבות של משטר כלכלי ופוליטי קומוניסטי – האם אז יסתדר המצב מאליו, ובתוך כמה זמן? על שאלה זו יצטרכו בוודאי הצ'כים והאלבנים להשיב. מכל מקום, ניסיון הארצות הללו ממחיש שוב את העובדה שאחת הדרכים הטובות ביותר להבין ולהעריך תפקיד כלכלי היא בחינת המצב שזו תפקוד זה אינו קיים או שאינו עולה יפה.

הבנת המטלות הפוליטיות יכולה להיות אתגר גדול לא פחות מהבנת המטלות הכלכליות. מאתגרת במיוחד היא ההחלטה מה צריכה לעשות המערכת הכלכלית ומה צריכה לעשות המערכת הפוליטית. אף שהחלטות מסוימות הן פוליטיות בבירור ואחרות כלכליות בבירור, יש תחומים רחבים שבהם אפשר לברור בין שני התהליכים. גם הממשלה וגם השוק יכולים לספק דיור, תחבורה, חינוך ודברים רבים אחרים. כשמדובר בהחלטות שיכולות להיות פוליטיות או כלכליות, אין די בהחלטה על התוצאה המסוימת העדיפה. יש להחליט גם מהו התהליך המציע את הסיכוי הרב ביותר להגיע בפועל לאותה תוצאה. דבר זה דורש מצדו להבין איך פועל כל תהליך בהתחשב בתמריצים ובאילוצים המיוחדים לו.

הציבור יכול לבטא את רצונותיו באמצעות בחירה בקלפי או באמצעות בחירה בשוק. אבל הבחירה הפוליטית מוצעת בתדירות נמוכה יותר, ויש לה תוקף עד הבחירות הבאות. יתר על כן, התהליך הפוליטי מציע "עסקאות חבילה" שבהן יש לקבל או לדחות במלואה את כל קשת העמדות של המועמד בענייני כלכלה, צבא, סביבה ובעיות אחרות, וכל זאת בהשוואה לקשת העמדות של המועמד האחר בעניינים אלו. הבוחר עשוי להעדיף את עמדתו של המועמד האחד בכמה מהעניינים הללו ואת עמדתו של המועמד האחר בעניינים אחרים, אבל אפשרות כזו אינה קיימת ביום הבחירות. לעומת זאת, הבחירה בשוק נעשית בידי הצרכנים בכל יום. הם יכולים לקנות חלב של חברה אחת וגבינה של חברה אחרת או לשלוח חבילות מסוימות באמצעות פדרל אקספרס וחבילות אחרות באמצעות יונייטד פרסל סרוויס. והם יכולים לשנות את דעתם למחרת או כעבור שבוע ולבחור בחירה אחרת לגמרי.

למעשה, איש אינו מקדיש להחלטה אם להצביע בעד המועמד הזה או בעד המועמד האחר את הזמן והמחשבה שהוא מקדיש בדרך כלל להחלטה אם לקנות בית מסוים או בית אחר – ואולי אפילו אם לקנות מכונית זו או מכונית אחרת. והדבר החשוב אולי יותר, הציבור קונה בשוק בדרך כלל תוצאות מוגמרות, אבל בזירה הפוליטית הוא יכול לבחור רק בין הבטחות מתחרות. בשוק מונחים לנגד עיניך התותים או הבתים שאתה שוקל אם לקנות אותם. הסכמה למדיניות שמבטיח המועמד מותנית באמונה בו – שלא לדבר על האמונה בתוצאות הסופיות של המדיניות הזאת. ניחוש הסיכויים הוא רק אחד ההיבטים של כלכלת השוק, אבל הוא חלק מהותי מן הבחירה הפוליטית. אמנם לכל בוחר יש קול אחד ויחיד ביום הבחירות ואילו לצרכנים יש סכומי כסף שונים כדי להצביע בהם בשוק. אבל הבדלים אלו בסכומי הכסף עשויים להתאזן במידת מה במהלך החיים, כשאותו אדם עובר במשך השנים מרמת הכנסה אחת לרמה אחרת, עך אף ההבדלים הקיימים בכל נקודת זמן.

השפעת העושר בשוק מעוררת אנשים רבים לצדד בהעברת החלטות לזירה הפוליטית, בהנחה שזהו מגרש משחקים מאוזן יותר. אבל בין הדברים שקונה העושר מצוי החינוך הרב והטוב יותר, וכן גם הפנאי שאפשר להקדיש לפעילות פוליטית ולהתמחות בדקויות המשפטיות. כל הדברים הללו מתורגמים להשפעה גדולה יחסית של האנשים העשירים על התהליך הפוליטי, שעה שבידי האנשים שאינם עשירים יש לעתים קרובות במצורף כסף רב יותר ומשקלם בשוק גדול יותר מאשר בזירה הפוליטית או המשפטית.