האמת מאחורי מצג התמיכה בישראל של ממשל ביידן

"מומחי" הפוליטיקה בתקשורת ובעיתונות בישראל מתקשים בהבנת ההתנהגות האמריקאית. כיצד שינתה ארה"ב את פניה ב-180 מעלות מתמיכה בישראל בימיה הראשונים של המלחמה למקום שבו היא מתפקדת כעת כמגן לחמאס; מההבנה שהפרדיגמה שלה קרסה יחד עם הפרדיגמות השלטוניות המקבילות בישראל – "הם עכשיו מבינים את זה", או כמו שהישראלים אומרים, "ירד להם האסימון" – למצב שארצות הברית לכאורה מחזקת מדיניות שנראית כנובעת מאותן פרדיגמות כושלות? הימין שואל: "מה קרה לאמריקאים?", והשמאל ממהר לשאול: "מה נתניהו עשה כדי לדרדר את היחסים עם ארה"ב מעמדת תמיכה כזו?".

אני מאמין שיש לי קצת תובנות בנושא שיכולות לעזור לישראלים להבין טוב יותר את המצב. שירתי במשרד החוץ האמריקאי בתפקיד מדיני בכיר במשך שנים מספר, ולאחר מכן בבית הלבן כיועץ בכיר לסגן הנשיא בין השנים 2001–2007. לאחר מכן הייתי יועץ בכיר של היועץ לביטחון לאומי ג'ון בולטון תחת הנשיא טראמפ. בנוסף שירַתי במשך עשור בפנטגון כקצין מודיעין בכיר. הרשו לי לתאר לכם את מה שלמדתי בנוגע למנטליות של הבירוקרטיה שאיתה אתם מתמודדים.

ראשית, הרשו לי לשים בצד את האידאולוגיה ואת האופן שבו ממשל זה הגיב להתמוטטות הפרדיגמות – הוא פשוט חזר עליהן שוב ושוב. הוא ראה ב-7 באוקטובר אישור להכרח שבהקמת מדינה פלסטינית תחת אש"ף ולצורך להגיע למכנה משותף אסטרטגי עם איראן כדי לייצב את האזור – אבל נשאיר זאת למאמר אחר. הממשל מעולם לא זנח את הפרדיגמות שלו, אבל עובדה זו אינה מסבירה את ההתנהגות הפרו-ישראלית של אוקטובר.

לצורך זה יש לבחון את התרבות של ממשלת ארה"ב, ובפרט את הכוח הבירוקרטי ואת האתוס של משרד החוץ האמריקאי. זהו המפתח להבנת מה שבאמת קרה מאז ה-7 באוקטובר.

ראשית, לא מדובר במשרד חוץ, אלא בסופר-משרד הנמצא מעל כולם עם תפקידים שהם אפילו פנים-ארציים, וכוחו בנוגע למדיניות החוץ מאפיל אפילו על זה של משרדי חוץ מקבילים במקומות אחרים ועומד מעל כל שאר המשרדים.

עדיף להתייחס למועצה לביטחון לאומי של ארה"ב (NSC) בממשל זה כאל שאלה אידאולוגית, מכיוון שהיא בסופו של דבר גוף פוליטי, לא בירוקרטי. זהו כוח משמעותי שיש להתחשב בו, אבל שוב, גם את זה עדיף להשאיר למאמר אחר. עם זאת, הכיוון של ה-NSC אינו סותר בממשל זה את ההטיה של משרד החוץ, שמאויש יותר ויותר על ידי פרוגרסיבים צעירים, דמויות בכירות יותר המתואמות עם הסחף המתקדם של הממשל, ואנשי שירות חוץ מקצועיים שהשקיעו את כל הקריירה שלהם בקידום אותן פרדיגמות שקורסות ושמתקשים לזנוח רעיונית את מפעל חייהם.

כאשר נקבעים קווי מדיניות, ל-NSC אין בירוקרטיה רחבה משל עצמה. לכן, היא מטילה את הכתיבה והניסוח של המדיניות על לשכות רלוונטיות – כשמבחינת מדיניות החוץ כמעט תמיד מדובר על מחלקת המדינה. כמו בכל ארגון גדול, מי שמופקד על ניסוח המדיניות מגדיר את המדיניות – כל מה שמגיע לאחר מכן הוא תיקונים תגובתיים, לא ניסוח מלכתחילה.

גם לסוכנויות המודיעין – שהכוח שלהן מגיע משליטה והפצה של מידע, כולל על מה שהנשיא עצמו רואה – יש כוח ניכר. אבל מאז ג'ורג' טנט, סוכנויות הביון היו פעילות יותר ויותר ביישום, שלא לדבר על גיבוש מדיניות – וזו בעיה. אם ראש המודיעין מעצב מדיניות, אז כמה אובייקטיביים יהיו המידע והניתוח שיפיקו הפקידים שתחתיו אם הם יתחילו לסתור את המדיניות שעליה המנהל בנה את המוניטין שלו – כמו תוכנית טנט (1998–2001)?

יתרה מכך, כיום, סוכנויות המודיעין מנוהלות על ידי ביל ברנס, שהוא איש משרד החוץ שטיפס בדרגות עד לתפקיד זה, ושמגלם במידה רבה את התחזית והשיטות התפעוליות של מחלקת המדינה. למשרד ההגנה בממשל הזה – בניגוד לממשלות אחרות – ייצוג מועט מאוד בכל הנוגע לגיבוש המדיניות. במילים אחרות, ברגע זה, ה-CIA אינו מתפקד בדרכים השונות מבחינה תרבותית מהדרך שמחלקת המדינה פועלת בה; הוא שותף כרגע לתרבות הכוללת של מחלקת המדינה.

אז מה היא התרבות הזו? לא אפתיע אם אציין שיש סיבות מבניות לכך שמשרד החוץ פרו-ערבי יותר מאשר פרו-ישראלי. זו אינה טעות. אבל גורם המוטיבציה האמיתי של פקידי משרד החוץ בעשורים האחרונים היה באופן עקבי לטפח שליטה. מדינות גאות וחזקות כמו יפן והודו מתלוננות על כך לעיתים קרובות, בנוסף למדינות רבות אחרות.

השאיפה לשליטה היא פחות אידאולוגיה מאשר צורך בשליטה. במובנים מסוימים, היא מגיעה משני גורמים: ראשית, העובדה ששירות החוץ מסתכל על משרד החוץ הבריטי כמודל כבר יותר ממאה שנה, עם רצונו לשמירה על שליטה קולוניאלית. ושנית, המלחמה הקרה ומדיניות הבלימה העולמית חייבו יצירת בריתות כדי להדוף את האיום הגדול מברית המועצות. מכאן ההצעה האטרקטיבית העומדת במרכז כל המדיניות של משרד החוץ כלפי בעלות ברית: "ותרו על חלק קטן או גדול מריבונות ההגנה שלכם ומחופש התמרון הבלתי מוגבל, ובתמורה לכך נפרוש עליכם שמיכה חמה של הגנה". אין אף מדינה שיכולה לוותר בקלות על ההבטחה של גיבוי ממעצמות-על, ולכן זו הפכה לשיטת פעולה המאפילה על כל היחסים של מחלקת המדינה עם בעלות בריתה.

אבל מה בנוגע ל-7 באוקטובר? איך דבר זה מסביר את העובדה שארה"ב הפכה מידידותית להפליא לעוינת?

שוב, אובדן שליטה הוא הדבר המטריד ביותר עבור הפקידות במחלקת המדינה, בין אם מדובר בשליטה פנימית בממשלת ארה"ב או אל מול ממשלות זרות. כדי לשמור על תפקידה המרכזי בקביעת מדיניות הפנים או כדי לבסס מחדש שליטה חיצונית על נסיבות ומדינות אחרות, מחלקת המדינה תיטה לעתים קרובות לכיוון תמיכה במדיניות או באומה שהיא עצמה אינה אוהבת, כך שהשליטה – ולעיתים קרובות ניסוח טיוטת המדיניות הנובעת מכך – תהיה בידיה. ראיתי זאת בעצמי. בכל פעם שהיה ברור שוועדת המנהלים ב-NSC (הפקידים הרלוונטיים בדרג הקבינט פחות הנשיא עצמו) קבעה נחרצות העדפת מדיניות מסוימת, פקידי משרד החוץ אימצו במהירות את המדיניות שהם סלדו ממנה כדי שניתן יהיה לתת להם את הניסוח של המדיניות – שאותה הם יכלו לאט לאט לתמרן בחזרה לעמדתם.

כך הפך נאום גן הוורדים של הנשיא בוש בשנת 2003 – עם הקווים המנחים הברורים שלו שלפיהם ארה"ב אינה יכולה להתייחס לשום הנהגה פלסטינית נגועה בטרור או שחיתות כאל בת-שיח – למפת הדרכים לשלום בשנת 2004-5 – שהייתה תוכנית לבניית מדינה פלסטינית סביב אש"ף ואבו מאזן המושחתים. העט לניסוח מדיניות זו ניתן על ידי ברוס ריידל, המנהל הבכיר ב-NSC למזרח התיכון, ל…ביל ברנס, שהיה אז עוזר שר החוץ לענייני המזרח הקרוב, ולידי הצוות שלו. ראיתי את זה קורה גם עם המדיניות בנוגע לאיראן בשנים 2003-4, אם כי חלק מתהליך זה עדיין מסווג ולכן לא יידון כאן.

אז מה קרה בין ה-7 באוקטובר להיום בנוגע לישראל?

בעיקרון, הקונצנזוס בישראל – שלפיו ממשלת ארה"ב הייתה בהתחלה מבחינה רגשית, חומרית, והכי חשוב רעיונית, בצד של ישראל – שגוי. האסימון מעולם לא נפל. ממשל ביידן מעולם לא זנח אף אחת מהזיותיו שהיו קיימות עד ל-6 באוקטובר. במקום זאת, הוא ראה שהאיום הגדול ביותר הוא שישראל תהרוס את הפרדיגמות שעליהן נבנה בית הקלפים של מדיניות ארה"ב. כלומר, החשש הגדול ביותר בוושינגטון היה שישראל תנקוט פעולות שתהרוסנה את רעיון שתי המדינות לפי פרדיגמת אש"ף (אוסלו 2.0), ושהסלמה ישראלית פוטנציאלית נגד חיזבאללה (ואז החות'ים) תאיים על הפרדיגמה של הצורך להגיע לאסטרטגיה אזורית משותפת עם איראן (JCPOA 2.0).

יחד עם זאת, הייתה הבנה שישראל נפגעה כל כך קשה ושהיא במצב נפשי כל כך רעוע עד שהיא עלולה להתפרץ, להקדים ולפעול בצורה נחרצת ובלתי נשלטת בכיוונים רבים. ואז הציווי המיידי של המדיניות הפך לשאלה: איך לקבל שוב שליטה על פעולותיה של ישראל? בהתאם למסורת, הדרך הטובה ביותר הייתה לרתום את ישראל – למהר ולהיות יותר פרו-ישראלית מישראל – וזאת כדי לזכות באמונה ולהשפיע על פעולותיה, ואז עם הזמן לכופף אותה לאט לאט לתוך הפרדיגמה. נושאות מטוסים נפרסו, טילים חות'יים הופלו ומשלוחי נשק רבים הועברו.

יש סבירות שהנשיא ביידן עצמו פעל מתוך ידידות. למעשה, כנראה זה אכן היה המצב. אבל אלו מאיתנו שחיים בוושינגטון ראו במשך שנים שעבור כל אמירה נשיאותית בממשל זה, יש להמתין שמשרד החוץ ודובר ה-NSC יפרשו אותה במסגרת המדיניות האמיתית – לעיתים קרובות בניגוד ישיר למה שהנשיא אמר. דוברת הבית הלבן, ג'ן פסקי, אמרה פעם כי יש לחכות שדובר הממשל יגיד לך מהי המדיניות הרשמית במקום להסתמך על דברי הנשיא. במילים אחרות, בממשל הזה, הנשיא ביידן אינו המעצב העיקרי של המדיניות האופרציונלית.

בישראל – לא הימין ולא השמאל – לא ידעו להעריך כי זו מעולם לא הייתה ידידות אמיתית שהתגלתה מחדש, אלא רק פרישת שמיכה חמה על ישראל כך שהיא תירגע, תשתהה ואז תחזור לתלות אסטרטגית ניתנת לשליטה.

ד"ר וורמסר הוא חוקר בכיר במרכז למדיניות אסטרטגית בארה"ב ועמית בכיר במכון משגב בירושלים. לשעבר יועץ בכיר לתת-מזכיר המדינה ג'ון בולטון ולסגן הנשיא ריצ'רד צ'ייני, וכן יועץ בכיר במל"ל בממשל טראמפ.