הרשות השולטת

פסק הדין בעניין כינוס הועדה לבחירת שופטים, שחייב את שר המשפטים לכנס את הועדה כדי לבחור נשיא לבית המשפט, הוא מסמך מתסכל מאין כמוהו. פסק הדין הוא קצר, פשוט וקל לקריאה. קל לראות בו באיזו קלות יכולה מערכת המשפט לפסוק בניגוד לחוק.

פסק הדין מתאר את הרקע. העותרת, התנועה לאיכות השלטון, מבקשת לחייב את המשיב, שר המשפטים, להפעיל את סמכותו לפי סעיף 7(א) לחוק בתי המשפט ולכנס את הוועדה לבחירת שופטים לצורך בחירת נשיא ושופטים לבית המשפט העליון. שר המשפטים, שהוא היחיד שבסמכותו לכנס את הוועדה, מחכה להשגת הסכמה רחבה.

בחירת נשיא לבית המשפט העליון נעשית ברוב רגיל של תשעת חברי הוועדה. למערכת המשפט יש תמיד רוב בוועדה: חברים בה שלושה שופטים של בית המשפט העליון ושני נציגים של לשכת עורכי הדין. נציגי נבחרי העם, ככל שיישמע הדבר תמוה, הם מיעוט בוועדה.

העותרת, התנועה לאיכות השלטון, טוענת שאמנם כתוב בחוק ששר המשפטים יכנס את הועדה רק אם ראה שיש למנות שופט, אבל לדעתם הוא חייב לעשות כך. העיכוב מעיד לטענתם על כוונתו להכפיף את מערכת המשפט לסמכותו.

היועצת המשפטית לממשלה מסכימה עם העותרת, למרות שקל מאד להגן על עמדת השר, ובוחרת לטעון את טיעוני העותרת. אפשר לתמוה למה המדינה מעסיקה עורכי דין שתפקידם להגן עליה בבית המשפט אם הם לא עושים את זה. ממתי נדרש עורך דין להזדהות עם מעשיו של לקוחו? האם סנגורו של רוצח לא יכול להגן עליו גם אם הוא מתנגד לרצח? אבל זה דיון אחר.

המשיב, שר המשפטים, טוען שבחירת נשיא בהסכמה רחבה היא חשובה כדי לקיים את אמון הציבור במערכת המשפט. השר טוען כמובן שהסמכות ניתנה לו בחוק, שהעתירה מבקשת להפר את האיזון בין הרשויות ולהעביר את הסמכות לבית המשפט, וגם שבית המשפט נתון בניגוד עניינים. כל זה, אם יפסוק בית המשפט להתערב, יחריף עוד יותר את חוסר האמון במערכת המשפט. השר גם טוען שאפשר לפרש את החוק כך שגם בחירת נשיא מחייבת רוב מיוחד בוועדה.

פסק הדין מתייחס לטענות השר. פסק הדין מזכיר שצריך לפרש חוק לפי לשונו ולפי כוונות המחוקק, ולכן הוא מבטל את טענת השר שגם לבחירת נשיא נדרש רוב מיוחד. אמנם בדברי ההסבר לחוק נאמר שתכלית הרוב המיוחד היא להשיג הסכמה רחבה בגלל חשיבות השופט, אבל הדבר נאמר שם על שופט ולא על נשיא. פסק הדין דקדק בדברי ההסבר והסיק שאם כתוב במפורש ששופט הוא החשוב לעניין הרוב המיוחס וההסכמה הרחבה, כוונת המחוקק היא שאין הכוונה לנשיא. אולי סבר המחוקק שהנשיא איננו חשוב או לא חשוב שתהיה בעניינו הסכמה רחבה, או אולי במקרה של הנשיא אין ברוב מיוחס תרומה להשגת הסכמה רחבה. בקביעה הזו נצמד הפסק ללשון החוק, ויפה נהג. אילו רצה המחוקק שבחירת הנשיא תהיה ברוב מיוחס יכול היה לכתוב כך בחוק. גם המסורת הוותיקה, אותה מציין פסק הדין, למנות את הנשיא בשיטת הסיניוריטי, מחזקת את טענת פסק הדין שהמחוקק דקדק בניסוחיו.

בהגיעו לדון בפירוש המילים "ראה שר המשפטים שיש למנות שופט", ואין חולק שהכוונה גם לנשיא, נותן בית המשפט לניסוח משקל נמוך יותר. פסק הדין קובע שיש לשר המשפטים חובה לכנס את הועדה, למרות שנוסח החוק נמנע מכך. המחוקק יכול היה לנסח "כאשר נוצר הצורך במינוי שופט יכנס שר המשפטים את הועדה"[1], ובכל זאת המחוקק העדיף להעניק לשר שיקול דעת, ולכתוב "ראה שר המשפטים צורך". הניסוח הזה מופיע בחוק ובדברי ההסבר לו פעמים רבות, ובכולן הכוונה להעניק סמכות לפעול בדרך מסוימת לפי שיקול דעת, ולא לחייב לפעול אם נוצר צורך. למשל "בית משפט מחוזי רשאי לשבת בדין בעניין מסוים, כולו או מקצתו, במקום שאינו מקום מושבו, אם ראה לעשות כן למען הצדק או למען יעילות הדיון". אבל כאן מעדיף בית המשפט לא לפרש את החוק באופן המתאים ללשונו, ומניח שקיימת חובת כינוס שאינה מצוינת בחוק מכוח כללי המשפט המנהלי.

אחרי שהונחה חובת הכינוס, נשאר רק לקבוע אם התקיימו התנאים לחובה הזו. אין בחוק תנאים כאלו כי אין בחוק חובה כזו, ולכן על בית המשפט לקבוע מהם התנאים והאם הם מתקיימים. לפי העותרים כאשר מתפנה משרת נשיא יש חובה לכנס את הועדה, ולפי השר יש לו שיקול דעת, והוא מעדיף לחכות עד שתושג הסכמה רחבה.

פסק הדין מסכים שיש לשר שיקול דעת, אבל הוא אינו מגיע עד כדי ביטול תכלית החקיקה שהיא מינוי שופטים ונשיא, ולכן חובה על השר לכנס את הוועדה. פסק הדין מוסיף ומלמד שתפקיד הנשיא הוא חשוב מאד, הנשיא הוא סמל שלטון, הוא אמון על דרכה ומדיניותה של הרשות השופטת, הוא מנהיגה, דוברה ומגנה, ואחראי על תפקודה. לכן חשוב כל כך שיהיה לתפקיד הנשיא מינוי של קבע. פסק הדין לא מסביר למה החשיבות העצומה לא מחזקת גם את הצורך בבחירה בהסכמה רחבה, ולא למה ממלא מקום לא יכול למלא את התפקידים החשובים האלו.

פסק הדין מסכם כי התכלית העיקרית של החוק הוא מינוי שופטים, העדפת ההסכמה הרחבה נוגדת את תכלית החוק, ולכן דינה בטלות. פסק הדין לא רואה בכך הפרה של האיזון בין הרשויות כי דווקא הימנעות השר מכינוס הוועדה היא הפרת האיזון. גם ניגוד העניינים לא קיים כי מינוי נשיא אינו אינטרס של בית המשפט אלא של הציבור, וגם לא נוגע אישית לשופטים הדנים בסוגיה.

הטענות העיקרית שטוען בית המשפט בפסק הדין היא כי אסור לשר לאיין את תכלית החוק, שהיא למנות שופטים, כדי להשיג מטרה משנית, שהיא הסכמה רחבה. הטענה הזו חלשה מאד, ושימוש בה כדי להחליש עוד את הרשויות הנבחרות מטרידה מאד ומסכנת את כולנו. הטענה הזו חלשה כי אפשר באותה מידה של שכנוע לטעון את היפוכה.

אפשר לטעון שתכלית החוק היא מינוי שופטים, אבל אפשר היה גם לטעון שתכלית החוק, וכך נכתב בדברי ההסבר, היא קיום מערכת משפט שזוכה ללגיטימיות ואמון. לפי התכלית הזו עדיף לה למערכת המשפט לפעול בראשותו של ממלא מקום מאשר שיתמנה נשיא קבוע שאין בו אמון מלא. איזו עדיפות יש לתכלית שבחר בה בית המשפט על פני התכלית שהעדיף השר?

אפשר לטעון שאסור ששיקול דעת להשגת מטרה ראויה יאיין את תכלית החוק למנות שופטים. באותה מידה אפשר היה לטעון את ההפך ששיקול הדעת להעדיף את המטרה הראויה של מינוי נשיא קבוע אסור שיאיין את תכלית החוק למנות שופטים שזוכים לאמון. או למצער אפשר היה לטעון שהמטרות שקולות, ולפי החוק המכריע בדבר הוא השר.

אפשר לטעון, כפי שקובע פסק הדין, שהחלטת השר למנוע את כינוס הועדה עד להשגת הסכמה משנה את מנגנון הבחירה שקבע המחוקק, אבל אפשר היה גם לטעון שכך בדיוק תהיה לקיחת הסמכות השר שלא לכנס את הועדה, שהרי הסמכות לכנס את הועדה גם היא חלק ממנגנון הבחירה שקבע המחוקק.

אפשר לטעון שמינוי נשיא קבוע הוא חשוב לאור תפקידיו הרבים של הנשיא, אבל אפשר היה גם לטעון שמאותה סיבה מינוי של נשיא שזוכה לאמון הציבור הוא חשוב יותר. טענת פסק הדין שהעדר נשיא קבוע הוא מצב משברי היא טענה חלשה מאד, עיננו הרואות שבית המשפט מצליח לתפקד ואף לחזק מאד את מעמדו גם תחת ממלא מקום.

סיכומו של דבר ההכרעה בשאלת העדפת מינוי קבוע על מינוי בהסכמה רחבה הוא עניין של שיקול דעת. את הכוח להכריע העניק המחוקק לשר. ודאי לא נעלמה מעיני המחוקק האפשרות שהשר ישתמש בסמכותו כדי לקדם את המטרות שחשובות בעיניו על פני אלו שחשובות לאחרים. בדיוק לשם כך נתנה לו הסמכות.

מפסיקה לחברתה ממשיך בית המשפט ליטול סמכויות שלא ניתנו לו בחוק. אין היום החלטה של הכנסת או של הממשלה שאין בכוח בית המשפט לבטל, ואין החלטה שאין בכוחו לכפות על הממשלה ועל הכנסת. המצב הזה, בין אם השתמש בית המשפט בכוחו ובין אם לא, מאיין את שלטון העם, ומבטל את הדמוקרטיה. פסק הדין הזה מקומם במיוחד מפני שלא היה שום צורך להחריף את המשבר המשפטי שאנחנו נמצאים בו. לא היה נגרם נזק אם ממלא מקום נשיא בית המשפט העליון היה ממשיך במלאכתו כממלא מקום ללא מינוי קבוע, וספק אם יש אפילו אזרח אחד בישראל שהעדר נשיא קבוע, והמשך פעולתו של ממלא מקום בעל סמכויות מלאות, מדיר שינה מעיניו. דילמות שתלויות בשיקול דעת עדיף להן שייפתרו בתהליך פוליטי, תוך פשרה והדברות, ולא בפסק דין שמחליש עוד את האמון המועט שנשאר לבית המשפט. טוב היה עושה בית המשפט אם היה מקשיב לעצה הטובה שנתן לעצמו, לנהוג ריסון ואיפוק מרביים, ומניח למצב הנוכחי.

_{[1] באופן מפותל מעט נקבע בסעיף 8 בחוק בתי המשפט שנשיא בית המשפט העליון יתמנה לפי הוראות סעיף 4 בחוק אחר, חוק יסוד: השפיטה, ובאותו סעיף 4 נקבע ששופט יתמנה לפי בחירת הועדה, ובסעיף 7 בחוק בתי המשפט נקבע ששר המשפטים יכנס את הועדה אם ראה שיש למנות שופט. במבנה המפותל הזה כינוס הועדה למינוי נשיא יקרה אם ראה השר שיש למנות שופט. הדיון האם בחירת הנשיא מחייבת רוב מיוחס נובע מכך שבחוק כתוב "בחירת הועדה" בלי לציין האם הבחירה תהיה ברוב, ברוב מיוחס או בהסכמה כללית.}