לחזק את המשכן: מתכון לשינוי הכנסת

הצעת חוק של ח"כ שמחה רוטמן שעלתה לאחרונה לדיון בוועדת השרים לענייני חקיקה, מבקשת למלא חלל חוקי מטריד: בעוד שחוק-יסוד הכנסת וחוק-יסוד הממשלה מעניקים לוועדות הכנסת את הסמכות לזמן נושאי משרה ציבורית למסירת מידע, אין כל סנקציה על מי שמסרב להופיע. במצב הנוכחי, הפקידות בישראל מתנהלת ככל העולה על רוחה – בשם "עצמאות" מומצאת, עושים עובדי הרשות המבצעת מה שהם רוצים, ועל לבוא לכנסת ולענות בכנות אין מה לדבר. הצעת החוק תחייב כל נושא תפקיד בשירות הציבורי להופיע לשימועים, עם קנס של רבע משכורת למי שיסרב. זוהי קרן אור באפלה, אך היא רק טיפה לרפואה בים של בעיות פרלמנטריות. הכנסת, שאמורה להיות הרשות המרכזית בדמוקרטיה שלנו, היא החלשה מבין הרשויות – החלטותיה מפוקחות על ידי הממשלה, חוקיה מבוטלים על ידי בית המשפט, והחומר האנושי בה בימים אלה אינו מן המעולים. הנה ארבע הצעות לשיפור עבודת המשכן:

הגדלת מספר הח"כים והועדות

אוכלוסיית מדינת ישראל עומדת נכון לכתיבת שורות אלה, מיד בתחילת 2025, על עשרה מיליון איש. בכנסת לעומת זאת יושבים רק 120 חברים, שמהם לפחות 23, כלומר מעט יותר משישית מחברי הבית, מכהנים כשרים. גם בלי ניכוי השרים, יוצא שיש בישראל ח"כ אחד על כל 83 אלף אזרחים. תוסיפו לכך שממשלות ישראל נמצאות מאז קום המדינה בגידול אקספוננציאלי במספר החברים בהן, וכך נוצר מצב שבו רבע מחברי הבית יכולים להיות בכלל חברי ממשלה. מאז שנת 1999 והממשלה העשרים ושמונה, ישנו גידול עקבי במספר השרים, ומאז שנת 2009, עומדות רוב הממשלות על למעלה מעשרים ושלושה שרים, כשרק ממשלה אחת בשלושים השנים האחרונות עמדה על פחות מעשרים (אם כי הוגבלה במספר חבריה ל-18 במסגרת חוק). רק בחמש השנים האחרונות כיהנו שתי ממשלות עם למעלה משלושים חברים, כרבע מסך כל חברי הבית.

יחד עם מספר השרים, גדל גם מספרם של המשרדים הממשלתיים: בשנת 1996 היו 22 משרדי ממשלה (הממשלה כאמור מנתה 18 חברים בלבד), ואילו כיום פועלים בממשלה הנוכחית למעלה משלושים משרדים. המשמעות היא גידול חד בהוצאה הממשלתית. לו היו בממשלה רק 18 שרי משרד והיתר שרים בלי תיק, המצב עוד היה נסבל, כי שר בלי תיק מתוקצב רק על קיום לשכתו. שר בעל משרד מומצא מקבל תקצוב על משרד שלם, עם מנכ"ל, נדל"ן, ייעוץ משפטי, דוברות משרדית וכד', מה שמקפיץ את העלות. ולמה זה קשור לכנסת?

כי כולם רוצים להיות שרים, ראשי ממשלה ומפלגות רוצים במקורביהם בממשלה, משא ומתן גוזל תיקים חשובים מן המפלגות הגדולות לקטנות, ובאופן כללי פוליטיקאים חדשים מדלגים מלכתחילה על הכנסת, משום שהכנסת חלשה או שהם רואים במוסד הזה בזבוז זמן, או שניהם. כך שנוצר מצב שלא רק שהכנסת חלשה, רבע מחבריה כלל אינו נוכח בה. כאן הוכנס הקונץ-פטנט הישראלי הידוע, חבר כנסת נורווגי, או "ח"כ על תנאי" כפי שראוי לקרוא להם. מכיוון שיש מספר רב של שרים, הקואליציה הנתונה נמצאת במיעוט על אף שהיא מחזיקה ברוב המושבים. על כן, הוחלט שהשרים יתפטרו מחברותם בכנסת ויפנו את המקום לבא אחריהם ברשימה, שלולא הסידור הזה היה נכנס רק במקרה של התפטרות עקב מינוי חיצוני, סקנדל או פטירה.

אבל, יש עוקץ בסיפור, והוא שבניגוד לעבר, ההתפטרות אינה מוחלטת, ואם שר התפטר מתפקידו הוא שב לכהן בכנסת. מצב זה הודגש במיוחד בשלהי ימי ממשלת בנט, אז שר הדתות כהנא התפטר כדי לפלוט את חבר הכנסת יום-טוב כלפון מן המשכן מחשש שיצביע נגד הממשלה ויביא להפלתה. למצב האבסורדי הזה יש תוצאה נוספת, והיא סרבול עבודת הממשלה, שכן משרדים חדשים מקבלים את המנגנונים שלהם ממשרדים ישנים, מה שגורם להתנגשות בין המשרדים עצמם ולניפוח של העבודה הבירוקרטית.

אז מה אפשר לעשות? צמצום דרמטי במספרם של שרי ומשרדי הממשלה כנראה שלא יקרה בזמן הקרוב. גם בממשלה הליברלית ביותר שתקום עדיין יופעלו אותם קונצים ולחצים שינפחו את מספר השרים. אבל דבר אחד שכן ניתן לעשות, הוא הגדלת הכנסת. דיבורים מן הסוג הזה מועלים אחת לתקופה, אבל אחרי עשרה מיליון אזרחים, וכשהמפלגות הגדולות מתחילות לספור את קולותיהן במיליון ומעלה, הגיע הזמן להתאים את הכנסת לגידול האוכלוסייה המתמיד. עד כה ההצעה הנדיבה ביותר דיברה על הוספת עשרים חברי כנסת נוספים, אך לישראל יידרשו לפחות עוד שמונים חברי כנסת (עיגול למאתיים חברים) כדי להתאים את עבודת הכנסת לגודל האוכלוסייה. אם כיום יש ח"כ אחד על כל 83 אלף אזרחים, במאתיים חברים יהיה ח"כ אחד על כל 50 אלף, ואם נוסיף 180 חברי כנסת (כלומר נעגל ל-300), יהיה ח"כ אחד על כל 33 אלף.

הגדלת מספר הח"כים תייעל את עבודתם, משום שכיום כל ח"כ חבר לפחות בשתי ועדות. עבודת הכנסת מתבססת על עבודת הועדות, והעומס שיש על הח"כ הממוצע אדיר, משום שרובם לא מוגבל לשתי ועדות בלבד, וישנם אף ממלאי מקום בועדות אחרות. טענה שנשמעת פעמים רבות היא שחברי כנסת באים כדי לתת נאום ואז רצים לועדה הבאה, משום שאינם יכולים להיות בשתי ועדות בו זמנית. על כן, הגדלת מספר חברי הכנסת יאפשר לח"כים שלנו אורך רוח מסוים. בנוסף, הגדלת מספר הח"כים יגדיל את הייצוגיות של הכנסת, ותאפשר לאנשים מכל חלקי הארץ ומציבורים שונים להיכנס למשכן ולהשמיע את קולם.

שינוי שיטת הבחירות

ישנן שלוש בעיות בהגדלת מספר חברי הכנסת: ראשית, גם עכשיו מתקשים חברי כנסת שונים להתבלט על מנת להבטיח את בחירתם לכנסת הבאה, והגדלת מספרם רק תגדיל את מספר המתקשים. שנית, גודלה הפיזי של הכנסת יצריך שינוי דרסטי בדמות הגדלת המליאה והגדלת מספר הלשכות, ומדובר בעלות לא קטנה (ועל כך בהמשך). שלישית, מגודל מסוים, שיטת הבחירות הופכת ללא יציבה: כיום ישראל פועלת בשיטת בחירות ארצית-יחסית בה כל הארץ היא אזור בחירה אחד, שבו הקולות מתחלקים באופן יחסי בין המפלגות על פני 120 מושבים. ככל שמדגם, דהיינו מספר המושבים, גדל, כך סטיות וחריגות גדלות ומתרבות בו באופן יחסי.

לכן, הגדלת הכנסת תחייב גם שינוי בשיטת הבחירות, ואין שיטה מושלמת. אבל יש מספר שיטות שניתן לנסות כחלק מההגדלה: ראשית יש את השיטה המשולבת, שנהוגה בגרמניה ואוסטרליה, בה חלק מבית המחוקקים נבחר באופן יחסי, והחלק השני נבחר באופן אזורי-רובני. השיטה משלבת בין ייצוג מקומי, לייצוג ארצי. שיטה נוספת היא שיטה אזורית-יחסית, בו המדינה מתחלקת למספר קטן של מחוזות, לכל מחוז מוקצים מספר מושבים, והם מתחלקים באופן יחסי בהתאם לסך הקולות במחוז. זו השיטה הנהוגה בספרד וביוון, באופן כללי, ובשילוב עם השיטה הראשונה באוסטריה. לבסוף, ישנה השיטה הנהוגה במספר רב של מדינות, והיא השיטה האזורית-רובנית, בה כל מחוז בחירה מיוצג על ידי נציג בודד בבית הנבחרים שנבחר ברוב יחסי או מוחלט. זאת השיטה הנהוגה בקנדה, ארצות הברית, צרפת, ובריטניה.

לכל שיטה יש את הבעיות שלה. השיטה המשולבת מעניקה כוח יחסי מדי למפלגות שלישיות כמו במקרה של גרמניה, או שמעניקה רוב זעום כמו במקרה של אוסטרליה. בשיטה האזורית-יחסית קבוצות מקומיות יכולות להיכנס לבית הנבחרים כדי לייצג את האינטרס הצר שלהן לבוא על חשבון האינטרס הציבורי הרחב יותר, והשיטה האזורית-רובנית מטיבה עם המפלגות הגדולות ביותר, ופוגעת בעיקרון הייצוג של קבוצות מיעוט. ישראל המגוונת, המורגלת בשלטון קואליציוני, כנראה לא תחפוץ בממשלה של מפלגה אחת, שזכתה ב-38% מן הקולות שנתנו לה מעל ל-50% מן המושבים. כך למשל בבחירות האחרונות בבריטניה, זכתה הלייבור ל-33% מהקולות לעומת עשרה אחוזים פחות שלהם זכו השמרנים, אבל תורגמו הודות לשיטה וליכולת לפצל קולות, ל-412 מושבים שהלכו ללייבור, מול 121 בלבד שלהם זכו השמרנים. דבר כזה אולי עובר בבריטניה, אבל לא בישראל, ומהיכרות אישית עם רוטמן, גם הוא אינו תומך בשיטה הזאת.

הגדלת מספר העוזרים

כפי שנכתב קודם, בהמשך להצעת חוק השימועים של רוטמן, הגדלת מספרם של חברי הכנסת תחייב הגדלה משמעותית של המשכן עצמו, פיזי ותפעולי. בתור מי שהיה מתמחה (שם נחמד למתנדב) בלשכת ח"כ, אני יכול לומר ממקור ראשון שהמצב על הפנים. החדרים, גם החדשים שבהם, קטנים וצפופים, ובלשכות פעילות יותר, שמעסיקות מספר מתמחים נוסף על העוזרים הקבועים, אין מקום לכולם, וחלק נדרשים לעבוד מחוץ ללשכה, מה שמעמיד את עבודת הלשכה בפני סכנה של חשיפת היעדים של הח"כ בפני יריבים.

כאמור, לכל ח"כ יש לשכה, שמקיימת את עבודתו בנושאי החקיקה הקרובים לליבו, ושכרם של אנשי הלשכה משולם על ידי הכנסת, ולכן הדבר יחייב הגדלה של תקציב המשכן. אבל הח"כים חייבים עוד עוזרים. כיום לחבר כנסת יש שלושה עוזרים, לאחר שבשנת 2015 הוחלט לאפשר עוזר שלישי. העוזרים כיום הם עוזר פרלמנטרי שעוסק בעבודת הועדות, השדולות והחקיקה, עוזר פוליטי שעוסק בקשר עם הבוחר ועם המפלגה, ודובר, שאמון על תקשורת ותדמית. אלה יועצים טכניים לחלוטין, ומספרם הקטן אומר שהם גם ממלאים במקביל בפועל זה את תפקידו של זה, ושיש עליהם לחץ אדיר עם תחלופה בהתאם.

לא רק שהכנסת היא אחד מבתי המחוקקים הקטנים בעולם, היא גם שיאנית שלילית מבחינת כמות העוזרים – שלושה בלבד כאמור, בשעה שבסנאט האמריקני, גוף קטן מן הכנסת, יש לכל סנאטור בממוצע 27 עוזרים, ולחבר קונגרס 22. לסנאטור יש יועץ כלכלי, יועץ לענייני משפט, יועץ לענייני חינוך, יועץ לביטחון לאומי, וכן יועצים תפעוליים בנושאי חקיקה, כותבי נאומים, נהג וכן הלאה. בישראל? יוק. אם ח"כ רוצה נהג? שיוותר על אחד מהעוזרים. על יועצים מקצועיים אין מה לדבר בכלל. התוצאה היא שחברי הכנסת מקבלים החלטות יום יומיות כשהם נעדרים בסיס מקצועי ברוב הנושאים שעליהם הם מצביעים, ולא יודעים באמת מה ההשלכות או הרקע להחלטות שלהם. ישנה אמירה שמיוחסת לדניאל פרידמן בנושא משפט חוקתי אך מתאימה היטב גם לכאן: "השעה הייתה 16:00, וכוונת המחוקק הייתה ללכת הביתה". כשלא יודעים על מה מצביעים או על מה לתחקר את האורחים שהצעת החוק של רוטמן תזמן לגבעת רם, גם לא דחוף להישאר במשכן. כך יוצא שמי שמבינים בנושא שעליו הם מצביעים הם מי שבאו עם עמדה מגובשת מראש, לרוב פופוליסטים, וגורמי מקצוע או בעלי אינטרס יכולים בנקל להטות את הצבעתם של החכים שנאלצים להסתמך על דעתם. 

סמכויות שימוע לוועדות והשדולות והגדלת מספר הועדות

תוספת עוזרים חייבת לבוא יחד עם דבר נוסף, שאותו רוטמן מקדם כעת: סמכות שימוע עם סנקציה. המודל הוא כמובן הקונגרס האמריקני, שמזמן אליו את פקידי השלטון או כל גורם אחר כדי שיספקו דין וחשבון על פעילותם. ממזכירי הקבינט, דרך עובדים בכירים, עבור בראשי האוניברסיטאות וכלה במועמדים לתפקידים זוטרים, כולם באים לקונגרס, שאי-היענות להזמנה להופיע בו היא עבירה פדרלית שקנס בצידה.

כיום, הפקידות בישראל מתנהלת ככל העולה על רוחה. בשם "עצמאות" מומצאת עושים עובדי הרשות המבצעת מה שהם רוצים ומתייחסים למדיניות הממשלה כאל המלצה, ועל לבוא לכנסת ולענות בכנות אין מה לדבר. המקרה החמור ביותר הוא של ועדת החוץ והביטחון, שהפכה הודות לחוסר השיניים של הפיקוח הפרלמנטרי, לבמת נפנופים עבור בכירי הצבא (שאגב, בקונגרס מחויבים לבוא בלבוש אזרחי בעוד שלכנסת הם באים על מדים), לבוא לנפנף את שאלותיהם של החכים, ולספק תשובות לקוניות אם בכלל.

אלפים יצאו לרחובות בשנת 2023 בטענה שאין על הממשלה פיקוח, אך איש לא חשב לדרוש את חיזוק הכנסת, למעשה המוחים בזו לאפשרות הזאת בטענה שהממשלה שולטת בכנסת. הם לא טועים, אבל גם לא צודקים. המציאות היא שהממשלה שולטת בכנסת כל זמן שהכנסת מוכנה לכך, אך הכנסת יכולה ואף צריכה לפקח על הממשלה בלי קשר לזהות המפלגה השלטת, ובועדות ושדולות עם שיניים, שבהן חברי כנסת מעודכנים ובעלי ידע מתאים, יהיו מקצועיות יותר ויוכלו לתת קונטרה לממשלה. במובן זה, בורותם של הח"כים אינה שונה מבורותם של השופטים.

נוסף על חיזוק הועדות, יש להגדיל את מספרן הכולל. ועדת החוץ והביטחון לדוגמה נחשבת ובצדק לועדה נחשקת, אך היא גם עוסקת בשני צידי הביטחון הלאומי יחד: צבא ודיפלומטיה. הועדה החלה את דרכה כחסויה, עם דיונים חשאיים, אך דיונים אלה עבור מאז לועדות המשנה שלה. פיצול הועדות כמו ועדת חו"ב יאפשר לייעל את הפיקוח על הממשלה, ואם להיות ציניים וכנים לרגע, גם יספק ג'וב לח"כ ממורמר שלא זכה להיכנס לממשלה.

הכנסת היא בית המחוקקים של כולנו, ובשיטה הפרלמנטרית שנהוגה בישראל היא מהווה למעשה את לב הממשל הדמוקרטי. דווקא משום כך, חולשתה הכואבת מול שתי הרשויות האחרות בולטת כל כך. חיזוק הכנסת בדרכים שצוינו יוביל לכנסת טובה יותר ולשירות טוב יותר לאזרח. כשאנשים יבינו את חשיבותה של הכנסת, הם גם ירצו להיות בה, והחומר האנושי שמאכלס את המשכן ישתפר. הימצאותם של חברי כנסת כמו נאור שירי, רון כץ, טלי גוטליב וניסים ואטורי, אפשרית רק בבית מחוקקים חלש, שלא נתפס כמקום בעל חשיבות, ולכן מי שמגיעים אליו הם אנשים באיכות נמוכה. אבל בלי שאנחנו כציבור בוחר לא נדרוש את השינויים הללו ונתגמל מחוקקים שישקדו על חיזוק המשכן בו הם עובדים עבורנו, דבר לא ישתנה ולא יתקדם.