הוא החל כשיתוף פעולה כלכלי, ולמרות התדמית הבינלאמית שניסה לבנות לעצמו, שם הוא גם נשאר
הפרויקט האירופאי של שבעים השנים האחרונות נולד מתוך טראומה עמוקה של הרס, רעב ואיבה בין מדינות לאום יריבות, ובראשן צרפת וגרמניה. לאחר שתי מלחמות עולם הבינו המנהיגים והמדינאים כי שלום יציב לא יושג עוד באמצעות מאזן כוחות צבאי אלא באמצעות תלות הדדית כלכלית שתהפוך מלחמה לבלתי אפשרית מבחינה מעשית. המטרה המקורית הייתה פוליטית כמעט יותר משהייתה כלכלית: לקשור את התעשיות האסטרטגיות – בעיקר פחם ופלדה, שהם הבסיס לכל חימוש – כך שאף מדינה לא תוכל להתחמש בלי ידיעת האחרות. התפיסה הייתה מהפכנית: במקום ברית צבאית יקום מנגנון משותף קבוע שיגביל את כוחן של המדינות.
על בסיס הרעיון הזה הוקמה בשנת 1951, במה שכונה "אמנת פריז", קהילת הפחם והפלדה האירופית, שכללה שש מדינות: צרפת, גרמניה המערבית, איטליה, בלגיה, הולנד ולוקסמבורג. יוזמיו המרכזיים של הרעיון של רשות עצמאית שאינה כפופה לממשלות היו המדינאי הצרפתי רובר שומאן והיועץ ז'אן מונה. הקנצלר קונראד אדנאואר בגרמניה המערבית ואלצידה דה גספרי באיטליה ראו בכך דרך לשיקום בינלאומי ולשילוב גרמניה במערכת מערבית לגיטימית. החידוש לא היה רק בשיתוף פעולה, אלא בהעברת סמכויות בפועל למוסד על־לאומי שיכול לקבל החלטות מחייבות, והייתה זו הפעם הראשונה בהיסטוריה המודרנית שבה מדינות ריבוניות הגבילו את עצמן מרצון לחוק. קהילת הפחם והפלדה זכתה להצלחה ובעקבותיה נחתמה בשנת 1957 "אמנת רומא" והוקם "השוק המשותף" – הקהילה הכלכלית האירופית. תכלית הקהילה הזו הייתה רחבה יותר משיתוף של תעשיות פלדה ופחם: ביטול מכסים, חופש תנועה של סחורות, שירותים, הון ואנשים, ויצירת מדיניות חקלאית משותפת. פוליטיקאים כמו פול־אנרי ספאק הבלגי דחפו להגביר עוד ועוד את האינטגרציה מתוך תפיסה שהכלכלה אינה אלא אמצעי בדרך לאיחוד פוליטי. הייתה זו "שיטת הזחילה": משיתוף כלכלי לשיתוף משפטי ובין מוסדי ומשם למערכת פוליטית משותפת. בפסיקות מוקדמות בית הדין האירופי לצדק קבע כי החוק האירופי גובר על החוק הלאומי וכי אזרחים יכולים להסתמך עליו ישירות, והחלטות אלו הפכו את הקהילה מגוף הסכמי לאבטיפוס של מערכת חוקתית.
בשנות השישים התעצבה מחלוקת היסוד בשאלת כוחה של הקהילה הזו. נשיא צרפת שארל דה גול התנגד למסירת ריבונות רחבה בידי הקהילה וטען ל"אירופה של אומות" והחרים ישיבות של הקהילה, עד שלבסוף נקבעה פשרה שאפשרה למדינות החברות להטיל וטו בנושאים רגישים. אף על פי כן, מוסדות הקהילה המשיכה להתחזק והנציבות האירופית התפתחה למעין ממשלה טכנוקרטית. ב-1973 הצטרפו לקהילה בריטניה, דנמרק ואירלנד, ובשנות השמונים נוספו יוון, ספרד ופורטוגל. כאן הופיע תפקיד חדש: הקהילה אינה רק כלכלה אלא מנגנון לייצוב פוליטי, סיוע אזורי והשוואת רמות פיתוח. עצם ההצטרפות דרשה התאמה חוקתית ומנהלית עמוקה וחייבה מהמדינות לאמץ סטנדרטים משפטיים ופוליטיים חדשים. ב-1986, תחת הנהגתו ז'אק דלור נחקק "חוק האחדות האירופית", שקבע יעד להשלמת שוק פנימי משותף עד 1992, כולל הסרת חסמים רגולטוריים וסטנדרטיזציה. כדי למנוע ממדינות בודדות למנוע חקיקה שונתה שיטת ההצבעה מאחדות דעים לרוב מיוחס. הפרלמנט האירופי קיבל סמכויות חקיקה משותפות, ונוצר תהליך חקיקה רב־רשותי המזכיר משטר פדרלי.
בשנת 1992, לאחר סיום המלחמה הקרה ואיחוד גרמניה, הגיע השלב הבא: "אמנת מאסטריכט" והקמתו של האיחוד האירופי. לראשונה נוצרו אזרחות אירופית, מדיניות חוץ משותפת, ושיתוף פעולה בתחומי משפט ומשטרה, והוחלט על מטבע אחיד, האירו. מטבע משותף דרש בנק מרכזי עצמאי, כללי תקציב ומעקב כלכלי הדוק אחר מדינות – כלומר פיקוח מקרו־כלכלי על מדיניות ריבוניות. האינטגרציה הכלכלית הפכה לשלטון משותף. הסכמי שנגן, שנכנסו לתוקף בשנות התשעים, ביטלו את ביקורת הגבולות פנימית ויצרו מרחב תנועה חופשי לאזרחים. המשמעות הייתה העברת שליטה בגבולות החיצוניים לרמה משותפת ושיתוף פעולה משטרתי. במקביל נחתמו אמנות אמסטרדם וניס שהרחיבו סמכויות בתחומי הגירה, מקלט ושיפוט. בית הדין האירופי והנציבות פיקחו על יישום אחיד של חוקים, והחוק האירופי הפך לחלק בלתי נפרד מהמשפט הלאומי. כך נוצרה בפועל ריבונות משותפת: כל אזרח החבר באיחוד יכול להיתלות בדין האירופי גם אם הוא סותר את החוק המקומי.
ב-2004 הצטרפו עוד עשר מדינות ממזרח אירופה, ב-2007 רומניה ובולגריה וב-2013 קרואטיה. האיחוד הפך ממערב אירופי לפאן־אירופי. ההצטרפות דרשה מהמדינות הללו לאמץ את "האקי [=מורשת בצרפתית] של הקהילה" – אלפי עמודי חקיקה מחייבים בתחומי תחרות, סביבה, זכויות אדם וכלכלה. בכך הפך האיחוד לכוח מעצב של מערכות פוליטיות וכלכליות של מדינות שלמות. אמנת ליסבון ב-2009 העניקה תוקף משפטי למגילת זכויות היסוד וחיזקה את הפרלמנט והנשיא הקבוע של המועצה, מה שקרבה אותה עוד יותר לממשלה פדרלית.
כשהגלים מתחזקים
משבר ההגירה של 2015 יצר לראשונה קרע מהותי בין המדינות החברות. מצד אחד היו המדינות החזקות והמדושנות עונג מהמערב, בגיבוי הפקידים והטכנוקרטים מבריסל, שביקשו לפתוח את הגבולות למאות אלפי המהגרים שהתדפקו על דלתות אירופה ממזרח, בשם ערכים ליברלים כמו "רב-תרבותיות" ו"גבולות פתוחים", ומצד שני היו מדינות מרכז ומזרח אירופה, ובראשן הונגריה של ויקטור אורבן ופולין, שביקשו להגן על גבולות היבשת וצביונה הדתי, התרבותי והלאומי. אותו קרע הפך לימים למאבק עיקש על אופיה וצביונה של אירופה בכלל והאיחוד האירופי בפרט, לרבות תפקידו ומהותו של האיחוד.
בכל הנוגע לענייני חוץ מנסה האיחוד האירופי לשדר חזות פדרליסטית ולהציג את עצמו כשחקן חשוב בזירה הבינלאומית. אבל במשבר הזהות העמוק של אירופה הנסיונות של האיחוד האירופי להצטייר כשחקן משמעותי, השווה בכוחו למעצמות-על דוגמת ארצות הברית, רוסיה וסין, דומה לילד הרוכב על אופניים ועושה קולות של אופנוע. בהקשר זה יש להבין שלושה סוגים שונים של שחקנים בזירה הבינלאומית: יוצרי מציאות, משתתפים פעילים וצופים מהצד.
המלחמה באוקראינה סיפקה לאיחוד האירופי רגע מבחן היסטורי: מלחמה רחבת היקף על אדמת אירופה עצמה, איום ישיר על הסדר שעליו נבנה הפרויקט האירופי, והזדמנות להוכיח כי גוף בעל פרלמנט, מטבע ומדיניות חוץ משותפת מסוגל גם להפעיל כוח מדיני ממשי. האיחוד אכן ניסה להפגין פעילות דיפלומטית וכלכלית משמעותית. שורה ארוכה של הצהרות, פסגות חירום, חבילות סנקציות וסיוע כספי התקבלו על ידי הגופים המחליטים, דוגמת הנציבות והמועצה של האיחוד האירופי, אך דווקא שם נחשפה הבעיה. כאשר השאלה הפכה להיות מי מגן בפועל, מי מרתיע ומי קובע את גבולות ההסלמה, התברר כי מרכז הכובד איננו בבריסל. ההכרעה הביטחונית, האספקה הצבאית המשמעותית והניהול האסטרטגי נשענו בעיקר על ארצות הברית ועל מדינות שפעלו באופן עצמאי, לא מטעם האיחוד. כך נוצרה מציאות שבה האיחוד האירופי נוכח מאוד אך משפיע מעט. הוא לא התעלם מן המלחמה, אך גם לא היה הגורם שקובע את תוצאותיה או משפיע עליה באיזושהי צורה. 19 חבילות הסנקציות שהטיל התבררו כחסרות תועלות. המחלוקות בתוך האיחוד עצמו בדבר התגובה לפלישה הרוסית הפכו את התגובה למסורבלת ומפוצלת והוכיחו כי מדובר בגוף שמדבר בקול אחד כל עוד אין צורך לשלם מחיר על כך.
הדפוס הזה חוזר ביתר שאת גם במלחמה הנוכחית עם איראן. האיחוד פרסם גינויים, קרא לריסון, ניסה לתווך ואף הציג עצמו כשחקן מדיני, אך שוב נשאר ב"יציע". מרכז קבלת ההחלטות היה וושינגטון וירושלים ואילו אירופה נותרה בחוץ – לא רלוונטית ולא משפיעה. מכאן מתחדד הפער שבין עוצמה כלכלית לבין כוח מדיני. לאיחוד האירופי יש רגולציה מחייבת, מערכת משפטית, תקציבים ומטבע, אך אין לו ריבונות אסטרטגית אחת, מנגנון החלטה מהיר או נכונות אחידה לשימוש בכוח. הוא מצטיין בניסוח עמדות אך מתקשה להפוך את המילים למעשים. ככל שהמשבר חריף יותר ונוגע לביטחון, כך מתברר כי הסמכויות נשארות בידי המדינות עצמן. האיחוד מסוגל לנהל שוק משותף, אך מתקשה לנהל מציאות גאו־פוליטית.
ראש ממשלת ספרד, פדרו סאנצ'ס, הוא דוגמא מופלאה לכך – קו ניצי נגד רוסיה יחד עם איבה מוצהרת לישראל במאבקיה מול איראן, בעלת ברית מובהקת של רוסיה. כל עוד אין תשובה משותפת לשאלות של זהות, ריבונות ואחריות, האיחוד האירופי ימשיך להפיק הצהרות מרשימות אך להימנע מהכרעות. משברי החוץ חושפים למעשה את המשבר הפנימי: לא רק חוסר יכולת לפעול אלא חוסר זהות.
