מצע מידה: משפט

אנו מתכבדים בזאת להגיש בפניכם את מצע 'מידה' לממשלה הבאה, והפעם: משפט • גם אנחנו יכולים לפזר הבטחות מלאות פתוס: מצע 'מידה' לבחירות 2015 יוכל להפוך את ישראל למדינה העשירה בעולם; למקום הבטוח ביותר בעולם; לדמוקרטיה המשגשגת והליברלית ביותר; ולמקום בו מתקיימת חברה בריאה, תוססת ויציבה. אך מי שיעיין בפרקי המצע שלנו, יראה כי לא מדובר רק בהבטחות בחירות, אלא כמובן בצעדי מדיניות בדוקים ומדודים שהצלחתם מובטחת. כל שנותר הוא לקוות כי מבין שלל קוראינו הנאמנים, יימצאו גם כמה אנשי מעשה שיצליחו להגשים אותם, ולו במקצת.

"לרשות השופטת", כתב אלכסנדר המילטון ב'פדרליסט', "אין שום השפעה לא על החרב ולא על הארנק; אין היא חולשת לא על כוחה של החברה ולא על עושרה; ואין בידה להחליט על שום פעולה שהיא. באמת ובתמים אפשר לומר שאין לה לא כוח ולא רצון, אלא רק שיפוט".

מתפיסה ליברלית-קלאסית זו, שרווחה בעבר גם בישראל, לא הותירה המהפכה החוקתית של אהרן ברק שריד וזכר. את רעיון הפרדת הרשויות החליפה "תורת החיכוך", את עקרון השיפוט המקצועי החליפו עקרונות נורמטיביים-פוליטיים ושלל כלים משפטיים חדשניים המאפשרים התערבות בכל תחום, את חולשתה של הרשות השופטת החליפה תורה של "ביקורת שיפוטית" מהותנית ואקטיביזם משפטי, שאין להם אח ורע בעולם.

השמאל הישראלי נוהג לצאת בזעקות שבר על "קץ הדמוקרטיה" בכל פעם שמעירים הערה על מערכת המשפט היקרה והחשובה שלנו. משום כך הקפדנו להשתמש בהקבלות והשוואות בינלאומיות, ומצאנו שלמעשה כל הדמוקרטיות בעולם מתונות הרבה יותר מישראל מבחינת מעמד ועוצמת המערכת המשפטית שלהן. אכן, ישראל חורגת לגמרי מן הנורמות הליברליות-דמוקרטיות הנוהגות בשאר המערב, ולו טענות השמאל היו צודקות, אין ולא הייתה דמוקרטיה כלשהי בעולמנו.

בסופו של דבר, מערכת המשפט הפכה את עצמה לשחקן פוליטי. הרחבת הסמכויות המשפטיות מעבר לתחום החוקיות גרידא הובילה להתערבות בלתי-פוסקת בסוגיות פוליטיות מובהקות ולקביעת מדיניות. שלל מילים יפות וז'רגון משפטי נרחב פותחו כדי להסתיר התערבות זו תחת איצטלה משפטית. דא עקא, לא בנקל אנו מתפתים להיתממות זו. כוחם של נציגי הציבור נמצא תחת התקפה משפטית נרחבת מצד דרג לא-נבחר שצבר יתר-כוח. האינטרס האנושי מדי הזה לצבור כוח, אינטרס שהדאיג את כל הליברלים מאז ומעולם, פוגע כיום פגיעה ממשית בדמוקרטיה הישראלית ובעקרון הריבונות המודרני.

בית-המשפט הוא כיום שחקן פוליטי מרכזי, ולכן יש להעמידו תחת המגבלות הרבות והמקובלות ששחקנים פוליטיים נשמעים להן. הטענה שיש להפקיד את ריבונות ישראל בידי דרג מקצועי שיקבע מהי טובת הציבור, היא עוול לדמוקרטיה וחטא לחירות. כפי שזיהה נכונה פרידריך האייק ב'חוקת החירות':

לא נפריז אם נאמר שהסכנה הגדולה ביותר לחירות כיום באה מצד האנשים הנחוצים ביותר והחזקים ביותר בממשל המודרני, כלומר אנשי המנהל המומחים והיעילים שכל מעייניהם אך ורק בטובת הציבור כפי שהם רואים אותה.

המהפכה השיפוטית

ביסוד הדמוקרטיות הייצוגיות עומד עקרון הפרדת הרשויות, שבא למנוע מן השלטון ריכוז כוח בלתי-סביר. מאז שנות ה-70, תחת שרביטו של אהרון ברק כיועץ משפטי לממשלה ולאחר מכן כשופט וכנשיא בית-המשפט העליון, השתנה מצב זה. ברוח "מלֹא כל הארץ משפט", הרחיב ברק את סמכויות בית-המשפט העליון, והשליט אותו, הלכה למעשה, על הכנסת והממשלה, כולל התערבות בנושאים פוליטיים מובהקים וסוגיות המעצבות את אופייה, זהותה, גבולותיה, כלכלתה וביטחונה של מדינת ישראל.

מאזן הכוחות החדש יצר בית-משפט עליון בעל כוח שלטוני נרחב כל כך, עד שאין בית-המשפט בעולם בעל עוצמה דומה. דא עקא, למרות שיש לו כוח רב, במקרה דנן לא מתקיים הכלל "עם כוח רב מגיעה אחריות גדולה". בית-המשפט מכריז על עצמו כרשות אוטונומית, "עצמאית", והוא אינו עומד, מבחינה מוסדית ופרוצדורלית, למבחן וביקורת הרשויות האחרות או הציבור. משום כך, למעשה, בית-המשפט אינו אחראי לתוצאות מעשיו. תורת-המדינה הדמוקרטית והליברלית רואה, ומתחלחלת.

הפיכתו של בית-המשפט העליון לרשות עוצמתית מעבר לכל מידה מקובלת בעולם נסמכת על מספר תהליכים חוקיים ומהלכים שיפוטיים. מלכתחילה, מידת המעורבות של הרשויות האחרות בקביעת שופטים בישראל קטנה במיוחד, בעוד שמידת ההשתתפות של השופטים בתהליך גבוהה מאוד. הדבר מאפשר יצירתה של אליטה שיפוטית העשויה עור אחד.

השפיטות, הקובעת במה מותר לבית-המשפט לעסוק, הפכה בישראל לסממן משפטי המעמיד אותה כמערכת שלטונית קיצונית במיוחד. בעבר יישם בית-המשפט "דוקטרינת שפיטות", המבחינה בין סוגיות משפטיות לפוליטיות. ב-1986 הכריז אהרן ברק כי "אפילו הפעילות בעלת הגוון הפוליטי ביותר – כגון עשיית שלום או מלחמה – נבחנת באמות מידה משפטיות". ומאז – "הכל שפיט".

יחד עם השפיטות הרחיב בג"צ את 'זכות העמידה' למידה שקשה למצוא בעולם. עד שנות ה-80' העותרים לבג"ץ נדרשו להוכיח שנפגעו ישירות. אלא שאז שינה בית-המשפט בראשות ברק את המצב מיסודו, ופתח את הדלת לשלל גורמים פוליטיים וארגונים אידיאולוגיים, בשלל נושאים שאין בהם נפגע, למשל דרישה לתת פומבי לסעיפים סודיים בהסכמים קואליציוניים; דרישה לפסול מועמד לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה בעוון אי-התאמה; דרישה להפוך החלטה של שר משפטים שלא להסגיר אדם שהורשע בדין בישראל. בית-המשפט אף קבע לאחרונה, במקרה של בניה לא-חוקית בעפרה, שבמציאות כזו כלל אין צורך בקיומו של עותר בעל תביעת זכויות בקרקע.

בנוסף ביסס והרחיב בית-המשפט את "מבחן הסבירות" (אותה קובעים כמובן השופטים), והפך את ההלכה הקודמת לפיה בג"צ לא מתערב בשיקוליה המהותיים של רשות מנהלית, אלא רק בוחן האם נפלו בגדר סמכותה. מאז הצטרף למושג העמום ידידו הקרוב ה"מידתיות". יחד הם מאפשרים לשופטי העליון לבטל כל מדיניות או חקיקה שאינה מוצאת חן בעיניהם, גם כאשר היא חוקית למהדרין. והכל נשען על שיטת פרשנות ייחודית בעולם אותה פיתח, מי אם לא, אהרן ברק: "פרשנות תכליתית", הקובעת כי השופט צריך לפרש את החוק כך שיתאים לתפיסת העולם האוניברסלית של זכויות האדם אותה מקדם בית-המשפט העליון, גם כאשר המחוקק בעליל אינו מכוון לכך. גם השימוש היתר הנעשה באמצעים המשפטיים האלה בישראל הוא ייחודי.

הרבה יש לומר על חקיקת חוקי היסוד "כבוד האדם וחירותו" ו"חופש העיסוק" ב-1992, אך כאן לא נלאה. די לומר כי בעקבותיהם נפרצו כל הסכרים שעוד נותרו, ועל גבם – הרעוע ביותר מבחינה משפטית – השלים אהרן ברק בפס"ד המזרחי הידוע לשמצה את מה שהוא עצמו כינה "המהפכה החוקתית". כתוצאה ממהפכה ייחודית זו, ישראל היא המדינה היחידה בהיסטוריה שחוקקה חוקה מבלי לדעת זאת, ובית-המשפט הוא זה שנטל לעצמו את הסמכות המכוננת לקבוע לא רק שיש למדינה חוקה אלא גם מה תוכנה, ועוד הוסיף כי כעת גם יש לו הסמכות לפסול חקיקה שאינה עולה בקנה אחד עם אותה חוקה לכאורה.

כלל הגורמים הללו, שהמכנה המשותף לכולם הוא אימפריאליזם שיפוטי יוצא דופן בעולם המערבי, הוביל לכך שאין נושא ואין עותר ואין סמכות שבית-המשפט לא ידון בהם. בית-המשפט העליון מתערב בכל תחום. במדיניות הסובסידיות בענף החלב, בסבסוד מעונות יום לאימהות עובדות עצמאיות, בהתקנת קווי טלפונים, בהפעלת תחבורה ציבורית, בזכיות בפרסי הוקרה, בסוגיות של זהות לאומית, בסוגיות של ביטחון כולל עתירות נגד מהלכים צבאיים טקטיים, בתוואי גדר ההפרדה, ובמשאים-ומתנים לשחרור מחבלים. בית-המשפט עוסק אפילו בשאלת התאמתם של בכירי ממשלה לתפקידיהם, והורה לפטר, בניגוד לחוק, שר ואת סגנו שהואשמו בשוחד (דרעי ופנחסי), ושלושה ראשי ערים נבחרים, שאף הם לא הורשעו. מבחינת בית-המשפט אין גבול להתערבות ואין גבול לעוצמה, אלא אם כן הוא מחליט באופן נקודתי להגביל את עצמו, מטעמי נוחות ואידיאולוגיה.

מאז החלה המהפכה החוקתית ועד היום, בית-המשפט העליון ביטל 12 חוקים. בקרוב יעמוד על הדוכן חוק נוסף, התיקון החמישי לחוק המסתננים. אם המספר נשמע קטן, זה רק משום שרוח הביקורת השיפוטית חלחלה לוועדות החקיקה, וחקיקה מרובה, שבחלקה היא ראויה ונחוצה, כלל לא עוברת את משוכת היועצים המשפטיים, שזועקים "זה לא בגי"ץ!". אזרחי ישראל נתונים היום לפיקוח שרירותי מצד שופטים שנטלו על עצמם לחוקק ולהכריע בסוגיות פוליטיות.

במהלך השנים עלו הצעות שונות שניסו להשיב את הגלגל לאחור ולהחזיר לדרג הנבחר את הכוח לייצג נאמנה את בוחריו, רבים מהם ראויים. רצוי להוסיף פסקת התגברות לחוק 'כבוד האדם וחירותו', אפשר לחוקק 'חוק יסוד: חקיקה', צריך להגביל את זכות העמידה, אולי גם חוק הלאום יסייע מעט, ועוד. ישנם שלל פתרונות רלוונטיים. דבר אחד ברור: על נבחרי הציבור לגלות אחריות דמוקרטית ולהשיב את סדרי המשפט התקינים למדינת ישראל. מוסד בית-המשפט, אחד מאבני היסוד של הדמוקרטיה, צריך לתפקד כרשות חשובה ואף מבקרת, אבל לא כמי שמפקיעה את כוחן שתי הרשויות האחרות.

היועץ המשפטי לממשלה ושלטון המשפטנים

לצד ריכוז העוצמה בבית-המשפט העליון, אינסטנציה משפטית נוספת שנהנתה מן המשפטיזציה של הפוליטיקה בישראל היא היועץ המשפטי לממשלה (להלן: היועמ"ש). כפי שתיאר בראיון ל'מידה' פרופסור דניאל פרידמן, לשעבר שר המשפטים: "שמו את היועץ המשפטי מעל לממשלה. פקיד נמצא מעל הדרג הנבחר. אין דבר כזה בשום מקום בעולם".

האקטיביזם היועצי-משפטי התחיל בדיון בעתירה לפיטורי רפאל פנחסי ב-1993. לאחר שפרקליטת המדינה דאז דורית בייניש טענה בשם ראש-הממשלה יצחק רבין כי החוק אינו מחייב אותו לפטר את סגן-השר הנאשם, פנתה בייניש, מעשה קסמים ממש, לטעון נגד מרשהּ. במאמר ל'מידה' טען פרופסור משה קופל כי דברי אהרן ברק באותו המעמד הם אולי הפסקה הבודדת המשפיעה ביותר בתולדות המשפט הישראלי. ברק קבע שהיועמ"ש, בהיותו "הפרשן המוסמך של הדין כלפי הרשות המבצעת", אינו מחויב בשום אופן להגן על מדיניות ראש הממשלה:

שניים הם כללי היסוד בעניין זה. האחד, שחוות דעת היועץ המשפטי לממשלה בשאלה משפטית משקפת, מבחינת הממשלה, את המצב המשפטי הקיים והמצוי; השני, ייצוג המדינה ורשויות השלטון מופקד בידי היועץ המשפטי לממשלה … על כן אם, לדעת היועץ המשפטי לממשלה, הרשות השלטונית אינה פועלת כדין, הרשות בידי היועץ המשפטי לממשלה להודיע לבית-המשפט כי הוא לא יגן על פעולת הרשות.

השופט ברק, הסביר פרופסור פרידמן בספרו 'הארנק והחרב', טען אמנם כי הוא מתבסס על מסורת חוקתית, אלא שלא התקיימה מעולם מסורת כזו, והכרעת ברק אף סותרת החלטת ממשלה מ-1962.

בעקבות הפסיקה הפך היועמ"ש, שאמור להיות כפוף לממשלה, למי שעל-פיו יישק דבר, והחלטות הרשות המבצעת מתרוקנות מתוכן. ברצונו הוא מטיל וטו, ונבחרי הציבור נותרים חסרי אונים. יתר-על-כן, בעוד שאזרח מן השורה יכול לבחור מי ייצג אותו ובאיזה אופן, מן הממשלה ושריה נשלל חופש הייצוג והם כבולים לפקידים שהיועמ"ש מקצה, אם הוא בכלל מסכים לייצגם.

בעקבות פרשת בראון-חברון בשנת 1997, הוקמה ועדת שמגר, שסימנה למעשה את תום שליטת הממשלה במינוי היועמ"ש. בדו"ח הוועדה נקבע כי היועמ"ש בישראל יחזיק בחמישה כתרים (שימו לב במיוחד לחמישי): 1. ייצוג רשויות המדינה בבתי המשפט; 2. ייעוץ לממשלה בעניינים משפטיים. 3. ייעוץ בהכנת תזכירי חוק של הממשלה בכלל, ושל שר המשפטים בפרט; 4. פרקליט המדינה, או ראש התביעה הכללית; 5. ייצוג האינטרס הציבורי ושמירה על קיום החוק.

בנוסף, כתוצאה מוועדת שמגר הממשלה כבר איננה יכולה לבחור ולפטר את היועמ"ש כרצונה, אלא היועמ"ש עובר דרך וועדת איתור ומכהן במשך שש שנים. הוועדה מורכבת משופט בית-המשפט העליון בדימוס; שר משפטים לשעבר או יועמ"ש לשעבר שימונה על-ידי הממשלה; חבר-כנסת שנבחר בוועדת 'חוק, חוקה ומשפט'; איש אקדמיה מתחום המשפטים; ועורך-דין מטעם המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין. בדומה למצב בוועדה למינוי שופטים, גם כאן ניכרים סימני ההגמוניה המשפטית, שמחזיקה ברוב קולות.

כיצד ניתן לפטר יועמ"ש? תיאורטית, ישנן מספר עילות ספציפיות המופיעות בדו"ח ועדת שמגר לפיטורים שכאלה. אך גם אז קיימות שתי מגבלות: ראשית, ועדת האיתור צריכה להעביר לממשלה את חוות דעתה בנידון; שנית, ליועמ"ש קיימת זכות שימוע – מול הממשלה ומול הוועדה. עד כה, עוד לא נמצאו השר או הממשלה שאפילו רמזו לפיטורים אפשריים של יועמ"ש.

שוב אנו נתקלים בפרוצדורה משפטית שמעמידה את ישראל במקום קיצוני על הסקאלה הבינלאומית. נייר מדיניות של 'פורום קהלת' שיפורסם בקרוב קובע כי בישראל הייעוץ המשפטי לממשלה מחזיק בסמכויות חריגות בכל הנוגע לתפקידי הייעוץ וייצוג. במחקר ערך ד"ר אביעד בקשי השוואה מקיפה בין מעמדו של היועמ"ש לנושאי התפקידים המקבילים לו בארצות-הברית, בריטניה, קנדה וגרמניה, ומצא כי היועמ"ש הישראלי יוצא דופן באופן מובהק בסמכויותיו, ונהנה מעצמאות בלתי-מקובלת בעבודתו עם הדרג המדיני.

אם לא היה די בכך, מתווסף ליועמ"ש מכפיל כוח משמעותי: הייעוץ המשפטי של משרדי הממשלה השונים. במקום לייצג את השרים והעובדים, קבע היועמ"ש, "על היועץ המשפטי למשרד לפעול לשם קיומו וחיזוקו של שלטון החוק". חוות דעתו מחייבת את השר ועובדיו "כל עוד לא נפסק אחרת על-ידי בית משפט מוסמך", וכל מחלוקת בין נבחרי הציבור לפקידים, אלו שאמורים להיות כפופים להם, נידונה בפני היועמ"ש עצמו.

במקרה שבו מתעורר קושי בהליך חקיקה, היועמ"ש מעביר את הטיפול למחלקת הייעוץ והחקיקה הנתונה למרותו, העוסקת כיום, באופן טבעי לנוכח הגדלת סמכויותיה, כמעט בכל תחום אפשרי: מרפורמות ברשות השידור ועד השליטה במאגרי הגז הטבעי; מהצלת ערוץ 10 ועד בחינת חוקתית של מתקן השהייה למסתננים. "אנחנו כנראה אחת היחידות הממשלתיות הכי משפיעות בישראל, בלי שהציבור מודע למידת ההשפעה שלנו",  התגאה משפטן בכיר במחלקה בראיון לדה-מרקר, "לא פחות מהפרקליטות ואולי אפילו יותר". או כפי שציין המשנה ליועמ"ש אבי ליכט: "בחלק מהפעמים אנחנו יושבים ליד הנהג. בחלקם אנחנו הנהג עצמו".

מכפיל כוח נוסף הוא אחריותו של היועמ"ש גם על התביעה הכללית (פרקליטות). ערבוב רשויות אבסורדי זה מוביל לכך שנבחרי הציבור פוחדים לעמוד בפני היועמ"ש, מחשש שבעתיד יאלצו להיות נתונים לחסדיו במידה ויהיו מושא לחקירה.

אין זה מתפקידם של היועמ"ש והיועצים המשפטיים לקבוע מדיניות. הם אמורים לייצג את הממשלה ולספק לה ייעוץ משפטי. היוצרות התהפכו בישראל: נבחרי הציבור כפופים למרותם של פקידים, והמשילות ושלטון הרוב מצטמצמים יותר ויותר. גם היועמ"ש אינו נושא באחריות ציבורית או מוסדית, ולמערכת הפוליטית כמעט ואין כלל יכולת לפקח עליו.

את המצב המוזר הקיים בישראל יש לפתור באמצעות הפרדה מוסדית בין תחום הייעוץ לתחום לייצוג, על-מנת לאפשר לממשלה או לשר לקבוע את עמדתם ולקבל ייצוג הולם בבית-המשפט. בנוסף יש להקים גוף חיצוני ובלתי-תלוי שיפקח על היועץ המשפטי לממשלה. היועמ"ש גם צריך להיות נבחן ומופרד מן התביעה הציבורית.

הוועדה לבחירת שופטים

כל השופטים בישראל, לרבות שופטי בית-המשפט העליון, מתמנים על-ידי נשיא המדינה אך נבחרים על-ידי ועדה למינוי שופטים. בראש הוועדה עומד שר המשפטים ואליו מצטרפים שר נוסף, שלושה שופטי בית-המשפט העליון (אחד מהם הנשיא), שני נציגי לשכת עורכי-הדין ושני חברי-כנסת (קואליציה ואופוזיציה) – סך הכל תשעה.

עד שנת 1953, אז נחקק חוק השופטים, השופטים התמנו על-ידי שר המשפטים, ומינוי השופטים לעליון נדרש אישור של הממשלה והכנסת. שר המשפטים פנחס רוזן ביקש להוציא את המינויים מידי הפוליטיקאים והסביר:

מינוי שופטים הוא עניין למומחים, ולמומחים בלבד, ואסור שעניין זה ייהפך לעניין פוליטי. השופט שלנו אזרח הוא ככל האזרחים, וזכותו וחובתו ליצור לעצמו דעה פוליטית ולהצביע על-פיה בבחירות פוליטיות; אך היותו שופט אינה עולה יפה עם פעילות מפלגתית או פוליטית כלשהי; והדברים מן המפורסמים הם שאינם צריכים ראיה.

בשנת 2008 תוקן חוק בתי-המשפט כך שנקבע כי בחירת שופט לבית-המשפט העליון מחייבת תמיכה של לפחות שבעה חברי וועדה. כך איבדו נבחרינו באופן סופי את הכוח למנות אישים המייצגים את עולם הערכים של הרוב הדמוקרטי בישראל, והעצימו עוד יותר את כוח השופטים "לשבט" את עצמם בבית-המשפט העליון.

כוח השופטים בוועדה הוא הגדול ביותר הן מספרית והן משיקולי השפעה. נציגי לשכת עורכי הדין, שממילא אינם נציגי הציבור, מחוייבים יותר לשופטים. הלכה למעשה, לפחות אחד משניהם חותם אוטומטית על עמדת שופטי בית-המשפט העליון, ולעתים חותמים שניהם. בדרך-כלל נציג האופוזיציה מציג עמדה הפוכה ליריביו הפוליטיים בוועדה. כך אנו מגיעים לרוב של חמישה או שישה חברי ועדה מתוך תשעה, שנאמנים לאינטרסים של בית-המשפט העליון על חשבון האינטרס הציבורי, ועם החוק החדש גם שלושה שופטים לבדם יכולים לסכל כל מינוי שאינו מוצא חן בעיניהם.

השיטה לבחירת שופטים לבית-המשפט העליון הנוהגת בישראל אינה מקובלת בעולם המערבי. בהשוואה שנערכה בדו"ח המכון לאסטרטגיה ציונית בשנת 2011 עולה כי בחלק מהמדינות לרשות השופטת אין בכלל סמכות בהליך בחירת השופטים. באוסטרליה, ביפן, באירלנד, בשבדיה, בדרום אפריקה ובגרמניה הרשות המבצעת היא הממנה את השופטים בערכאות העליונות. בליטא ובבית-המשפט לחוקה בגרמניה הסמכות למינוי שופטים נתונה בידי הרשות המחוקקת. בארצות-הברית ישנה סמכות משותפת לרשות המבצעת ולרשות המחוקקת, אך עיקר הכוח נמצא אצל הרשות המבצעת – הנשיא. ישנן מדינות שבהן למערכת המשפט יש סמכות מוגבלת ומצומצמת בהליך בחירת השופטים. באירלנד, בשבדיה, בדרום-אפריקה ובגרמניה מעורבות הרשות השופטת באה לידי ביטוי בעיקר בהצעת מועמדים ובמתן חוות-דעת, אך נבחרי הציבור הם הממנים. בספרד, בפורטוגל ובצרפת בחירת השופטים נעשית בידי גוף בוחר. בחלק מהמדינות ישנן מועצות לעניינים שיפוטיים הכוללים שופטים, אך בדרך-כלל הם בוחרים רק חלק קטן משופטי בית-המשפט לחוקה, ורוב המשקל בהצבעה ניתן בידי נבחרי הציבור.

בקצרה, השיטה הרווחת בעולם המערבי לבחירת שופטים לערכאות העליונות היא להפקיד את רוב המשקל בתהליך הבחירה בידי חברי הרשות המחוקקת ו/או המבצעת. הטענה הרווחת בחוגי המשפט והשמאל בישראל, לפיה "לא יעלה על הדעת" לתת לנבחרי ציבור את השליטה על מינוי שופטים, מסכם הדו"ח, "עולה גם עולה על דעתן של מרבית מדינות העולם המערבי".

שיטת מינוי השופטים לא משקפת נאמנה את הציבור הישראלי, ערכיו ורצונותיו. כל עוד בית-המשפט עסק בנושאים פורמליים וחוקיים והכיר בחשיבות הפרדת הרשויות, אין בעיה של ממש. אך מרגע שבית-המשפט מבקש להנחיל ערכים בפסיקותיו ולהכריע בסוגיות של מדיניות, הדבר בלתי-מתקבל על הדעת.

מפעם לפעם קם ח"כ או שר שמנסה לשנות את השיטה בצורה כזו או אחרת: כך היה במקרה של פרופסור יעקב נאמן; במקרה של פרופסור דניאל פרידמן; במקרה של ח"כ יריב לוין וזאב אלקין; ועוד. את ההצעות ניתן לסווג על בסיס שלוש גישות עקרוניות.

1. שינויי מדיניות קלים בשיקול הדעת של הוועדה, מבלי לשנות את הרכבה.

2. חיזוק מעמד נבחרי הציבור או לחלופין החלשת כוח השופטים בוועדה.

3. הפקדת מינויי שופטי בית-המשפט העליון בידי נבחרי הציבור, כמקובל בעולם המערבי.

בכל פעם שעולות הצעות שכאלה על שולחן הדיונים, נרתמים "אבירי הדמוקרטיה" מגיני בית-המשפט העליון, יחד עם שופטי העליון לדורותיהם, ויוצאים למסע הפחדות והטעיות לפיו מדובר בסכנה קיומית למשטר בישראל. נבחר הציבור האמיץ שיצליח לחולל שינוי במצב יעשה רבות לטובת ביצור הדמוקרטיה הישראלית.

מערכת המשפט בישראל

באוקטובר 2014 פורסם הדו"ח הרשמי להשוואת והערכת מערכות משפט אירופאיות מטעם 'הוועידה האירופית ליעילות הצדק' (CEPEJ), אשר כלל לראשונה גם נתונים על מדינת ישראל. הדו"ח כולל נתונים מקיפים על 47 מדינות, ומתייחס למצב נכון לשנת 2012. מן הדו"ח עולה כי מספר התיקים האזרחיים בישראל גבוה מאוד, ועומד על 4,490 תיקים אזרחיים בערכאה ראשונה הנפתחים בשנה ל-100,000 תושבים. מספר זה כמעט כפול ממספר התיקים האזרחיים הממוצע ל-100,000 תושבים במדינות אירופה.

בישראל מספר השופטים לנפש נמוך משמעותית ממרבית מדינות אירופה (8.2 שופטים ל-100,000 תושבים בישראל אל מול ממוצע של 20.92 שופטים באירופה). לעומת זאת, מספר עורכי-הדין הרשומים בישראל, 639.6 עורכי דין ל-100,000 תושבים, גבוה משמעותית ממספר עורכי-הדין הממוצע במדינות מועצת אירופה, 151.3 ל-100,000 תושבים.

מספר השופטים הנמוך לא נובע מבעיית תיקצוב. בתחילת 2012 הוקצבו למערכת המשפט 1,424,838,000 ₪, שהם כ-36.3 אירו לנפש. התקציב דומה למדי לממוצע במדינות מועצת אירופה, העומד על 35 אירו בשנה. מלאי התיקים בשנת 2013 היה הנמוך ביותר בשמונה השנים האחרונות. שורה של רפורמות ניהוליות מהשנים האחרונות נועדו לשפר את השירות המשפטי ולקצר את משך החיים של תיקים במערכת. אך למרות ההתייעלות, ההשוואה למדינות אירופה מעמידה את ישראל באור לא מחמיא.

מדד ה-Clearance rate, קצב סילוק מספר תיקים, בוחן את התמודדות בתי-המשפט עם נטל העבודה בשנה אחת על-ידי השוואת מספר התיקים הנסגרים לתיקים הנפתחים. בבתי-משפט יעילים, קצב סילוק מספר התיקים עומד על כ-100%. המדד בישראל בשנים האחרונות גבוה מ-100%, בשל עודפים היסטוריים.

סה"כ**	מס' תיקים שנפתחו	מס' תיקים שנסגרו	מלאי
2006	728,674	705,330	474,689
2007	686,137	699,939	467,267
2008	653,940	662,364	449,718
2009	668,270	655,567	468,443
2010	697,232	712,314	465,219
2011	707,353	736,220	454,498
2012	700,451	738,716	442,741
2013	720,803	749,078	437,007

**לא כולל בית משפט עליון

עד כאן טוב ויפה. אלא שמתברר כי ישנו הבדל בין התיקים הנסגרים לתיקים הנפתחים במדדי העומס שהם מטילים על המערכת. התיקים הנפתחים בשנים האחרונות הם בממוצע כבדים ומעמיסים יותר מהתיקים שנסגרים. המשמעות היא שעומס העבודה הכולל במערכת המשפט צפוי לגדול.

בנוסף, בישראל קיימת בעיה של דחיות דיונים מרובות, שבעצמה יוצרת עומס רב וסחבת – כ-40% מהדיונים שנקבעו מראש ביומן בית-המשפט נדחים למועד אחר. שופט ישראלי מטפל בממוצע בכארבע בקשות לדחיית דיון ביום, זמן השקול ליותר מתשעה תקני שופטים(!) וזאת מבלי להחשיב את הזמן שהשופט עשוי להשקיע לשווא בהכנה לקראת דיון, זמן רענון הנדרש עקב פער זמנים בין דיונים, זמן מנהלי המוקדש לטיפול בחלק מהבקשות ולזימון מחדש של הצדדים, ועוד.

ומה בנוגע לערכאה העליונה של מדינת ישראל? כידוע, בבית המשפט העליון מכהנים 15 שופטים אשר דנים בערעורים מן הערכאות הנמוכות, בתיקים אזרחיים, פליליים ומנהליים. בנוסף לכך בית המשפט העליון, בשבתו כבג"ץ, דן גם בעתירות נגד רשויות השלטון. בשנת 2013 הוגשו לבית המשפט העליון 8,916 תיקים, ובמהלכה נסגרו 9,258 תיקים. בהנחה התיאורטית והמקלה ביותר בה בכל תיק דן שופט אחד בלבד, יוצא כי כל שופט סגר השנה 617.2 תיקים. מספר ימי עבודה ממוצע במשק, רק נזכיר, עומד על 247 בשנה (ללא ימי חופשה וחופשת מחלה).

נכון, במספר זה כלולים גם הליכים קצרים ופשוטים, לכן נפנה לבחון את כמות "התיקים העיקריים" – הערעורים והעתירות המורכבים יותר, אשר מטילים את עיקר העומס על בית המשפט העליון. כאן אנו מוצאים כי בשנת 2013 נסגרו 3,861 תיקים מסוג זה, מה שאומר שכל שופט אמור היה לסגור 257.4 תיקים בשנה – קצת יותר מתיק אחד ליום. מדובר על עתירות אשר במקרים רבים מקיפות עמודים רבים של טענות, אותן צריך השופט (או עוזריו) לקרוא, לבחון, לשקלל, לדון ולגבש פסק דין. אך כידוע בית המשפט העליון יושב בדרך כלל בהרכב של שלושה שופטים, וכאשר דנים בשאלות משפטיות או חוקתיות חשובות במיוחד הוא יושב בהרכב גדול יותר ולעיתים אף מקיים דיונים נוספים במקרים יוצאי דופן. כך יוצא שהקצב נמוך עוד יותר. האם כך נעשה צדק במדינת ישראל? לא פלא אפוא שבמלאי העתירות הקיים ניתן למצוא תיקים ששוכבים בבית המשפט העליון כבר מעל לעשור.

הפער בין התקצוב לתוצר וליעילות של מערכת המשפט צריך להדאיג כל אזרח המחפש סעד משפטי. ישראל סובלת מעודף תביעות. המגמה יוצרת עומס עצום על מערכת המשפט, תורמת לסחבת ולהאטת גלגלי הצדק, ומעודדת אנשים מוכשרים לעבוד בתחום שבסופו של דבר איננו יצרני. מערכת המשפט מודעת לקשיים ומנסה למצוא חלופות ופתרונות, אך אין ספק שנדרשת כאן רפורמה יסודית הרבה יותר, משום שהנפגעים העיקריים של חוסר-היעילות הם צרכני הצדק העיקריים: האזרחים.