אובמה יקריב את ישראל בשביל איראן

בדיון בסנאט נחשף עומק המחלוקת בין הקונגרס לממשל בנושא ההסכם עם איראן, ובמשתמע בין נתניהו לאובמה • קריאת התמליל אינה מותירה ספק: כל ניסיון של ממשלת ישראל, בלי קשר לעומד בראשה, לשנות את דעתו של אובמה נידון לכישלון • רק החרפת המדיניות כלפי איראן, תוך מעורבות הקונגרס, תשנה את ההסכם • הסנטור הדמוקרטי מננדז: "ככל שאני שומע יותר מהממשל והצהרותיו, כך זה נשמע יותר כדף מסרים הבאים ישירות מטהראן"

במשך שנים רבות הוכיחה איראן כי היא מפרת הסכמים סדרתית. היא הפרה לא פחות משש החלטות של מועצת הביטחון, מפרה את אמנת ה-NPT (האמנה למניעת הפצת נשק גרעיני) ואף הפרה את רוח הסכם הביניים שנחתם בנובמבר 2013 בז'נבה בינה ובין המעצמות, בהובלת ארה"ב. לאורך שנות משבר הגרעין הצליחה איראן לקנות זמן, ולפצות על נחיתותה ובידודה בזירה הבינלאומית באמצעות עליונות במגרש המשא-ומתן. חרף קשיים ועיכובים רבים, פרויקט הגרעין שלה מתקדם עקב בצד אגודל.

למרות זאת, משטר הסנקציות שנבנה במשך זמן רב, הטיל עומס כלכלי כבד על איראן, מנע ממנה הכנסות בהיקפים של עשרות מיליארדי דולרים בשנה, גרם לפיחות ניכר בשערו של המטבע הלאומי, ה'ריאל', והביא אותה לשולחן הדיונים. משטר הסנקציות התאפשר לא מעט בזכות חקיקה אגרסיבית בקונגרס האמריקני, המגובה באכיפה אפקטיבית של זרועות הממשל השונות, לרבות משרד האוצר האמריקני וגופים בינלאומיים כגון קרן המטבע הבינלאומית.

על רקע זה, קשה להבין את עמדתו של ממשל אובמה. מדוע הוא מתעקש להמשיך לצעוד באותה דרך שכבר הוכח כי היא נכשלה? מאיפה נובעת התעקשותו להקל בסנקציות, שהם הכלי האפקטיבי היחיד שנחל הצלחה?

ההתחקות אחר תהליך גיבוש ההסכם בממשל, ועיון במסמכים ופרוטוקולים של דיונים פנימיים חושפים את האמת: ממשל אובמה סבור כי איראן היא בעלת ברית לגיטימית ורציונלית, המעוניינת להגיב לתמריצים חיוביים ולהיפתח לדיאלוג עם המערב. נציגי הממשל מתעלמים באופן סדרתי מראיות חותכות על הפרת ההסכמים מצדה של איראן, ומתמסרים ללא-ביקורת לניסיון לרתום את האיראנים לשיתוף פעולה בדרכי שלום.

גרעין תמורת אסד

כפי שנחשף במאמרו של ד"ר מייקל דוראן שפורסם ב'מידה', באוגוסט 2014 שיגר הנשיא אובמה איגרת סודית למנהיגה הרוחני של איראן ובה קשר בין המבוי הסתום בנושא הגרעין לבין שיתוף הפעולה בין המדינות, ואף שיגר מסרים מרגיעים בדבר הישרדותו של בן בריתה של איראן, בשאר אל-אסד. בראיון לרשת טלוויזיה לדוברי הספרדית בארה"ב אמר אובמה על ח'אמינאי, שהוא "מחפש להיפתח לדיאלוג עם המערב וארה"ב, באופן שלא ראינו בעבר, ועלינו לנסות זאת".

מדיניות זו היא חלק מתפיסת עולם נרחבת יותר של הזירה הבינלאומית, אותה פורס אובמה במסמך רשמי המציג את אסטרטגיית הביטחון הלאומי של הממשל, שפורסם לאחרונה.

בהקדמה למסמך, עליה חתום הנשיא בעצמו, נכתב כי ארה"ב מחויבת לתהליך המכונה 'אג'נדת פראג' (Prague Agenda) – אותה יזם הנשיא אובמה בראשית כהונתו הראשונה – חזון לבלימת תפוצתו של נשק גרעיני ולחיזוק הפיקוח על הנושא ברחבי העולם. תחת כותרת זו, מפרט אובמה את הניסיונות להביא את איראן לחתימה על הסכם, תוך ציון העובדה שפעולות הממשל בנושא הגרעין הביאו להקפאה במאמצי פיתוח הגרעין.

במקומות הספורים בהן נדון המשבר עם איראן לאורך המסמך, נאמרות לכאורה כל המילים המרגיעות ונכתבים כל הביטויים הנכונים. אלא שהידיים הן ידי עשיו, והקול קול יעקב, ומבעד למס השפתיים בנושא איראן ניכרת האג'נדה האמיתית. זו שמתוקף האמונה בה, רואה באיראן בן שיח מן השורה, המחויב לסטנדרטים מערביים של שקיפות, כיבוד הסכמים ותום לב במשא-ומתן.

התופעה בולטת ביותר בפרקים שעוסקים ב"ערכים" של אמריקה והאופן שבו הם מקדמים את הביטחון הלאומי והאינטרס הלאומי האמריקני. כותבי המסמך שואפים לקחת את הנשגב שבשדרך החיים האמריקנית, ובעיקר את סדרי הממשל התקין המשתקפים בחוקה האמריקנית, וליישם אותם בזירה הבינלאומית. "נוביל על-ידי מתן דוגמה", כך המסמך. ולאן נוביל ונשאף? לחברת מופת בינלאומית המכבדת שיתופי פעולה, כיבוד הסכמים ושלטון החוק.

בחזונו של ממשל אובמה מדינות כורתות הסכמים, משתפות פעולה לצורך ביעור האבולה, מתמודדות שכם אל שכם עם שינויי אקלים ופועלות לביעור הרעב באפריקה.

את הרוח הזו, מנסה הממשל לממש מול איראן. זה המפתח לכל השאר.

הסכם ביניים מלא חורים

בחודש נובמבר 2013 נחתם הסכם הביניים בין מעצמות ה-P5+1 בהובלת ארצות-הברית ואיראן. מכיוון שההסכם לא הובא לאישור הקונגרס טרם חתימתו, הממשל יכל לנהל סביבו מערכת תעמולה רוויית הסתרה ודיסאינפורמציה, תוך ניסיון להטעות את הציבור וליצור מצג שווא של הצלחה בעיכוב פרויקט הגרעין האיראני.

אולם, העדויות בדבר נזקיו של ההסכם לא איחרו לבוא: ביולי 2014 העיד מייקל סינג', מומחה לנושא האיראני, שהיה שותף לחלק מהמגעים בתור עוזרו של מזכיר המדינה קרי, בפני וועדת הסנאט ליחסי החוץ בנושא הסכמי הגרעין. הוא מנה את הכשלים ווהחורים בהסכם הביניים (המכונה גם Joint Plan of Action – JPOA) – אותם ניצלו האיראנים כהרגלם עד תום בכישרון רב, כשאין פוצה פה ומצפצף מן העבר השני. כבר אז התברר שערך ההקלות הישירות על הסנקציות הגיע ל-11 מיליארד דולר וכי ערך ההקלות העקיפות עלה אף יותר. סינג' הבהיר שה-JPOA הוא הסכם חלקי שאין בו התייחסות לכל היבטי התכנית האיראנית – לרבות רכיבים קריטיים כגון הטילים הבליסטיים, מעגל ייצור הדלק, רכיבים בעלי שימוש צבאי ועוד.

בנוסף, נטען כי אפילו בהקלות המצומצמות על הסנקציות הצליחו האיראנים לייצב באופן ניכר את הכלכלה, להקטין את שיעור האינפלציה מ-40 אחוז ל-17 אחוזים ולהציג גידול בתמ"ג של 1.5% עם תחזית לגידול של 2.3% בשנת 2015. קרן המטבע העולמית פרסמה אף היא במהלך אפריל 2014 את הערכתה, וקבעה כי כלכלת איראן מתייצבת והיא צפויה לזנק עם חתימת הסכם קבע.

חמורה לא פחות היא העובדה, שהסכם הביניים רוקן מתוכנן את החלטות מועצת הביטחון הרלוונטיות, הוא הכשיר את הכורים באראק ונתנז שנבנו בהיחבא תוך הפרה ברורה של אמנת ה-NPT עליה חתומה איראן. סינג' המשיך ומנה שורה ארוכה של בעיות בהסכם שתקצר היריעה מלפרטם.

עדותו של סינג' היא דוגמה טובה לביקורת נרחבת על התנהלות ארצות-הברית והמעצמות לאורך המשא-ומתן. לכן, עם התקרב הסבב הבא בשיחות הגרעין החלה מתגבשת בקונגרס קבוצת לחץ נגד מגמת ההקלות של הממשל. היא הובילה חקיקה דו-מפלגתית בהובלת הסנטורים קירק ומננדז, להטלת סנקציות נוספות.

מהלך זה זכה לתגובה חריפה מצבו של אובמה, שהודיע כי לא יהסס להטיל וטו על כל הצעת חוק הקוראת להטלת סנקציות נוספות. אובמה אף קיים מסיבת עיתונאים עם דיוויד קמרון, ראש ממשלת בריטניה, שבה קראו השניים לעיכוב של הסנקציות. בנוסף דווח כי קמרון מדבר עם סנטורים ואנשי קונגרס בכדי להסביר להם את ההשלכות האפשריות של הטלת סנקציות נוספות. ביקור נתניהו בקונגרס בא במידה מסוימת לאזן את ביקורו של קמרון שקדם לו.

הפארסה של אובמה

הבדלי התפיסה המעמיקים בין הממשל ובין הקונגרס בעניין זה נחשפו בדיון ארוך שהתנהל בוועדה ליחס חוץ בסנאט, ב-21 בינואר, עם כניסתו של יושב ראש חדש לתפקידו בוועדה. אך הדיון נוהל ביד רמה על-ידי חברי קונגרס ותיקים, הבקיאים היטב בעובדות ובהיסטוריה. קריאה של התמליל אינה מותירה ספק: כל ניסיון של כל ממשלה ישראלית, בלי קשר לעומד בראשה, לגייס את אובמה לשנות את דעתו בנושא נדון לכישלון מראש.

פתח עוזר מזכיר המדינה אנתוני בלינקן ואמר שארצות-הברית באה למשא-ומתן מעמדת עוצמה, וחזר על המנטרות המוכרות – שהופרכו בדיון על-ידי הסנטורים הבקיאים – שהפרויקט נעצר במובנים רבים וחזר לאחור במובנים מסויימים: 10,000 צנטריפוגות במקום 19,000, 0 ק"ג מועשר מעל 20% במקום 200 ק"ג טרם הסכם הביניים. בלינקן המשיך וחזר על המסר המרכזי שנועד לקעקע את החקיקה הבאה, וגם לשנות את מוקד הדיון (שכן הוועדה הספציפית הזו אינה דנה בסנקציות, ועל כך יעירו לו בהמשך): אין כרגע צורך בסנקציות נוספות, וכל עוד ה-JPOA לא הופר (ואנחנו יודעים שהוא כן הופר במהות ביותר מדרך אחת) איראן תראה כל תוספת של סנקציות כשבירת כללי המשחק מצד ארצות-הברית ומצד הקהילה הבינלאומית. אי לכך, חקיקה כזו – לדברי בלינקן – תתרום לאפשרות של כישלון השיחות בדרך להסכם, גם אם מבחינה טכנית היא אינה מהווה הפרה טכנית של ה-JPOA.

מדהים לראות כיצד מתעלם בלינקן מההפרות האיראניות המהותיות והמתוחכמות של ה-JPOA ובה בעת מתריע על הפרות טכניות אפשריות של ארצות-הברית. קשה להשתחרר מהתחושה הקשה לפיה נציג הממשל ממש מפציר בחברי הקונגרס לראות את הסוגיה דרך עיניה של איראן. כפי שנראה, אבחנות אלו אינן נעלמות מעיני הסנטורים המנהלים את הדיון ביד רמה.

מננדז, היו"ר הקודם של הוועדה, שועל קרבות ותיק בכל הקשור לחקיקה בהקשר האיראני, הציג באופן עקרוני את השתלשלות הדברים וסביר כי מדובר בהקפאת ההתקדמות האיראנית, ולא בנסיגה: "האיראנים משחקים על זמן, במהלך 18 החודשים האחרונים התקרבנו לאיראן בעמדותיהם בנושאי הליבה – הכור באראק, הכור בפורדו, בסוגיית ההעשרה, ועל מידת החשיפה של איראן את כוונותיה הצבאיות בפרויקט הגרעין". לדעתו, ארצות-הברית צריכה לשאול את עצמה כיצד היא הגיעה למצב כזה: "במהלך 20 השנים האחרונות איראן הונתה את הקהילייה הבינלאומית והפרה – לא החלטות של ארה"ב – כי אם החלטות של מועצת הביטחון של האו"ם" עד שכיום איראן יכולה לבצע פריצה לעבר רכישת יכולת גרעינית צבאית בתוך שבועות בודדים. לדבריו, אין להסכים להסרת הסנקציות בלי הסכם "שבאמת יחזיר את איראן לאחור ולא רק יקנה לנו מעט זמן".

מננדז מנה שורה של הפרות מתוחכמות של הסכם הביניים – ניסיונות לרכישת טכנולוגיה בחו"ל לכור באראק (מדובר בכור פלוטוניום), המשך עבודות תשתית, פיתוח כורים נוספים – כולן הפרות של רוח ההסכם אך עומדות לכאורה תחת הלשון הטכנית היבשה שלו. ואל מול הפרובוקציות של איראן שנועדו להשיג מנוף להמשך המגעים הדיפלומטיים, הוא ממשיך, מוכן הממשל להתעלם מכל קשר בין סימנים מדאיגים אלו לבין האפשרות שאיראן אינה פועלת בתום לב במשא-ומתן. "נראה כאילו אנחנו מעניקים לאיראן את האפשרות לבחור את הקלפים, לערבבם ולחלקם ולתפוס את עמדת הדילר. זה לא מספיק טוב, אנחנו צריכים להיכנס למשחק", אמר מננדז.

עוקפים את הקונגרס בלי להתבלבל

אך הפארסה האמיתית החלה כאשר נציגי הממשל ניסו להשיב לטענות. כשאנתוני בלינקן, עוזר מזכיר המדינה קרי, ניסה להסביר את מדיניות הממשל, הוא נתקל בשאלות קשות ונוקבות. הוא התעלם בדבריו מהפרת ההסכמים מצד איראן, וטען כי איראן תראה כל החרפה בסנקציות כשבירת כללי המשחק מצד ארצות-הברית ומצד הקהילה הבינלאומית.

כאן המקום להדגיש כי לא לחינם הממשל אינו מגדיר את ההסכם התגבש כ-ACCORD או TREATY: חוזה או ההסכם. או אז היו מחויבות באישור הקונגרס. יו"ר הוועדה הביע את אכזבתו מכך שבלינקן לא התייחס בהצהרת הפתיחה שלו לחקיקה שנשלחה אליו, והסביר: "איננו רוצים לעמוד בדרכו של הסכם טוב, ולכן באנו עם רעיון שיאפשר לעבוד יחד עם הממשל בדרך להסכם ולהביע את דעתנו בטרם ייחתם. מאחר והקונגרס רגיל להצביע על כל הסכם עם מדינה בתחום הגרעין, והיה לו תפקיד מכריע בכינון הסנקציות – האם לדעתך יש לקונגרס זכות להצביע up or down על ההסכם?".

בשלב זה, בלינקן נאחז בעצמאותה של הזרוע המבצעת לנהל מדיניות חוץ והציג את החשש מתקדים שעלול להטיל הגבלות על חופש הפעולה של הממשל בעתיד. באשר להסכם המתגבש הוא פירט שמדובר בהסכם שונה – לא הסכם בקרת נשק המטיל מחויבויות על ארצות-הברית (המחייב הצבעת קונגרס) אלא הסכם שייאכף על-ידי הקהילה הבינלאומית – כלומר שותפותיה של ארצות-הברית למשא-ומתן, אליהן היא מחויבת – ואינו מחייב את ארצות-הברית באופן הדדי כשם שקורה בבריתות ואמנות, ומכאן הסיבוך במעורבות הקונגרס.

"אז אם אני מבין נכון, התשובה היא לא", תקף יו"ר הוועדה. "אנחנו יכולים לגרום לכם לבוא בקלות על ידי יוזמת חקיקה – ואז תהיו חייבים לבוא". הוא המשיך והקשה: "אני נפגש עם בעלי בריתנו ישירות: נפגשתי עם הבריטים, הצרפתים, נציג האיחוד האירופי, ביקרתי בישראל ונפגשתי עם נציגי סוכנויות המודיעין שלה, ועם ראש הממשלה – אף אחד מהגורמים עמם אני נפגש לא הצביע על כך שעצם התערבותנו בהסכם תזיק. אף לא אחד. למעשה, רבים ציינו שעצם הידיעה שהקונגרס אמור לאשר את ההסכם יאלץ את הממשל לחזק את אחיזתו במשא-ומתן ולהכביד על איראן ביישום התנאים שיבטיחו את פירוקה מיכולותיה – ממש כשם שהנציגים של איראן מחשקים עצמם עם עמדותיו הניציות של ח'אמינאי. הקונגרס העניק לממשל חופש פעולה בהיבטי המשא-ומתן. אם תימנעו מלהביא זאת אלינו, אפשר וניקח את חופש הפעולה ואז תהיו חייבים לבוא. הייתכן שהקונגרס, המייצג באופן מלא יותר את האומה הזו בהשוואה לנושאים והנותנים מטעמה, יידחף הצידה?".

הסנטור מננדז לא עצר בנקודה זו והנחית את מכת המחץ: "ככל שאני שומע יותר מהממשל והצהרותיו, כך זה נשמע יותר כדף מסרים הבאים ישירות מטהראן". לדבריו, "זה מזין את הנרטיב שלהם לפיו איראן היא הקורבן בשעה שהיא זו שחוללה את החטא הקדמון בסיפור הזה: תכנית סודית לייצור נשק גרעיני ההולכת 20 שנה אחורה ושבה הם אינם מוכנים להודות".

כאשר נשאל לבסוף עוזר מזכיר המדינה בלינקן האם תיאור הפרות האיראניות הוא מדוייק, נאלץ בלינקן להשיב שהם "נכונים באופן כללי". באשר לאפקטיביות של הסכם הביניים והסכנות הכרוכות בו, כאשר נשאל בלינקן, האם נכונה הטענה כי ההסכם המוצע בסך הכל מציב פעמוני אזהרה אך לא מבטל את יכולותיה של איראן לפרוץ קדימה היא אמירה מדויקת. הוא השיב קצרות: "כן".

לממשל אובמה אפוא, אין תשובות טובות בנושא זה והאסטרטגיה נשענת על מחוות של רצון טוב מתוך תקווה שאיראן תשיב באותה המטבע, ותשחק יפה את חלקה בהתאם לכללי הדיפלומטיה המוכרים למערב – שהסכמים יש לכבד.

המילכוד של ממשל אובמה

הבנה של מפת האינטרסים של שותפותיה של ארצות-הברית במשטר הסנקציות יכולה להסביר גם חלק מהלחצים המופעלים על ממשל אובמה: סין, למשל, זקוקה לנפט האיראני, ואילו לגרמניה יחסים כלכליים פוריים וארוכי שנים עם האיראנים. הסנקציות כמובן מקשות על כך. איראן מצידה, מבינה היטב את מגרש המשחקים והיא פועלת בהצלחה להרחיב כל העת את גבולות ההסכם ובוחנת את תגובות הצד השני ללא הרף.

בשל החשש מפני נטישת המשא-ומתן והתפרקות משטר הסנקציות, ממשל אובמה נוקט במדיניות רכה מאוד מול איראן ומעדיף להיכנס לעימות גלוי עם בעלות בריתה של ארצות-הברית במזרח-התיכון – מדינות ערב המתונות וישראל. זהו למעשה ההישג הגדול ביותר של איראן במהלך המשא-ומתן, הישג שמאפשר לה להרחיב ללא הרף את חופש הפעולה שלה תוך הקלת הסנקציות באופן הדרגתי. כל זאת מבלי לשלם מחיר של ממש בוויתורים אמיתיים.

כפי שהוכח כמה פעמים במהלך השנים האחרונות, בצורך לבחור בין עימות עם איראן ומשבר דיפלומטי עם שותפותיה של ארה"ב לבין אכזבה אפשרית של המדינות המאוימות כאן במזרח התיכון – הבחירה של אובמה ברורה. והיא לא לטובת ישראל.

לאור כל זאת, הסיכוי האחרון לשפר עמדות בדרך להסכם בדרך זו או אחרת תלוי כיום כנראה רק בקונגרס וביכולותיו לחייב את ממשל אובמה להקשיח עמדות בדרך להסכם. שאלת המחיר – הרעת היחסים מול הבית הלבן – היא שאלה של תפיסת עולם וסדרי עדיפויות.

כל מי שסבור שעבודה מאחורי הקלעים ו"גיוסו של הממשל" יגרמו לו לראות את פני הדברים כפי שהם נראים בקונצנזוס הפוליטי הישראלי, משלה את עצמו ואת בוחריו.